Проблема правосубъектности Европейского союза.

Яременко Виталий Михайлович,

адвокат, Санкт-Петербургская Объединенная коллегия адвокатов.

Вопрос о правоотношениях Российской Федерации и Европейского союза (ЕС, Евросоюз) является актуальным с 1992 года, когда  Маастрихтским договором 1992 года, с изменениями, внесенными Амстердамским договором 1997 года и Ниццким договором 2001 года, был учрежден Европейский союз (ЕС).^[1] Вместе с тем, с указанного периода, возник вопрос о правосубъектности ЕС как участника международных правоотношений. Необходимость исследования правосубъектности ЕС наиболее актуальна в контексте правоотношений Европейского союза и Российской Федерации. Именно Российская Федерация проводит реформу законодательства в соответствие с нормами и принципами Европейского союза.  

Необходимо отметить, что основными элементами, составляющими Европейский союз, являются: Европейские сообщества (Сообщества), Общая внешняя политика и безопасность, Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел.

Исследуя правовую природу правосубъектности Европейского союза,  как субъекта международного права, следует обратиться, прежде всего, к общей теории права и сопоставить существующие общетеоретические доктрины международной правосубъектности.

С точки зрения теории права, субъект права – это лицо, признанное по праву способным вступать в правоотношения и приобретать права и обязанности. Составляющим правосубъектности  являются единство правоспособности и дееспособности.

Научные анализы правосубъектности Европейского союза, анализ правовых аспектов деятельности ЕС, предпринимались неоднократно. Большинство правоведов, используя в основе своих теорий различные методы исследований, приходят к заключению об отсутствии правосубъектности у Европейского союза.^[2]

Вместе с тем, существуют мнения исследователей, которые не отрицают правосубъектности ЕС в силу различных оснований. Например, позиция признания  правосубъектности у  Европейского союза в соответствии с которой Европейский союз наделен правосубъектностью поскольку Европейскому союзу были переданы суверенные полномочия входившие ранее в исключительную компетенцию государств-членов Европейского союза. В частности, позиция наличия правосубъектности у Европейского союза на основании обладания последним собственной компетенцией в части полномочий в сфере общей внешней политики и общей политики безопасности, внутренних дел и правосудия, вопросов европейского гражданства  разработана Г. Рессом. ^[3]

Схожей позиции придерживается Б.Н. Топорнин отрицающий отсутствие правосубъектности у Европейского союза в силу статьи 49 Договора о Европейском союзе устанавливающей правила приема в члены ЕС а также п.1 ст. 15 в соответствии с которым председательствующее государство-член представляет Европейский союз в вопросах, отнесенных к общей политике и политике безопасности что указывает на деятельность этой организации как субъекта международного права.^[4]

Существует позиция, согласно которой, субъекты международного права выявляют свою правосубъектность посредством реализации ими правовых функций. Наличие этих  функций указывает на наличие правосубъектности.^[5]

В соответствии с позицией О.Ф. Артамоновой, Европейский союз, на данном этапе своего развития, не обладает правосубъектностью но при этом осуществляет значительный объем прав и обязанностей при отсутствии правосубъектности.^[6]

По мнению Е.А. Шибаевой, поскольку правосубъектность международных организаций является производной от волеизъявления  суверенных государств, в части исследования правосубъектности, следует руководствоваться прежде всего документами учреждающими эти организации.^[7]

Автор настоящей работы придерживается аналогичного мнения, поскольку именно учредительные документы должны содержать положения в том числе определяющие правовой статус учреждаемого субъекта. В данном, исследуемом случае, таковым субъектом является Европейский союз. Но прежде необходимо установить субъекты и источники международного права, которые могли бы находиться в основе анализа.

Исследуя основные субъекты и источники международного права, а также институты наделенные правом официального толкования вопросов правосубъектности в заданном контексте, следует выделить  Венскую Конвенцию «О праве международных договоров» 1969 года,^[8] Венскую Конвенцию «О праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями» 1986г.,^[9] Международный суд ООН^[10] и безусловно Маастрихтский Договор «О Европейском союзе» 1992 года.^[11]

Используя текстуальный метод при анализе Договора о Европейском союзе 1992г., в частности, в части правосубъектности Европейского союза, не приводя, в рамках настоящей работы описательную и мотивировочную часть, следует сделать заключение  о наличии диспозитивно сформулированных функциях ЕС, при отсутствии признаков собственной компетенции, что указывает на отсутствие правосубъектности у Европейского союза. Компетенция, в части принятия решений о вступлении в члены Европейского союза, (ст.49) передана Совету. Однако, признанный гражданским законодательством РФ (ст.431 ГК РФ) текстуальный способ толкования не в полной мере приемлем к толкованию норм европейского законодательства. Телеологический метод, при вышеприведенных условиях анализа и аналогичных данных исследования, в большей степени соответствует сложившейся правоприменительной практике Европейских сообществ, что находит свое подтверждение в решениях европейских судов, в частности Европейского суда по правам человека: «… Конвенция является живым актом, который должен толковаться в свете современных условий»  прочно утвердилось в практике Суда.^[12] Аналогично приведенному тезису вторят ст.ст. 31, 32 Венской Конвенции «О праве международных договоров»: «Договор должен толковаться добросовестно в соответствии с… …последующей практикой применения договора…». Международный суд ООН, в деле «О возмещении ущерба».^[13]  У Международного суда ООН  было запрошено заключение относительно правосубъектности ООН, в частности правоспособности истца на возмещение ущерба причиненного третьими лицами ее имуществу и персоналу. При отсутствии прямо определенной Уставом ООН правосубъектности ООН, руководствуясь смыслом Устава, Международный Суд вынес консультативное заключение о наличии правосубъектности у ООН. «Организация является международным лицом: это означает, что она является субъектом международного права, который обладает правоспособностью осуществлять свои права путем предъявления международных исков».^[14]

Исследуя позицию государств-учредителей Европейского союза, в части наделения Европейского союза правосубъектностью, следует отметить основные этапы развития решения этого вопроса. В первоначальном тексте учредительного акта, согласованная позиция государств выразилась в нежелании определить правовой статус Европейского союза.^[15] Позднее вопрос о статусе Европейского союза поднимался во время переговоров по подготовке Амстердамского договора.^[16] Однако, общей позиции по этому вопросу не было достигнуто. В 1998году Европейский парламент обсуждал вопрос о признании международной  правосубъектности Европейского союза и решил его негативно.^[17] При согласовании текста Ниццкого договора, государствами-учредителями, вопрос о правосубъктности  Европейского союза не обсуждался.

Таким образом,  краткий анализ вопроса о правосубъектности Европейского союза позволяет сделать вывод об отсутствии правосубъектности у  Европейского союза, в настоящий период. На нынешнем этапе развития Европейского союза формируется правовая база, что явствует из конклюдентных  действий учредителей ЕС, которая наделит Европейский союз  правосубъектностью. В частности, это явствует из проекта Договора, учреждающего Конституцию для Европы (Конституционного договора)^[18]  наделяющего Европейский союз правосубъектностью (Ст. 4). Таким образом, основным субъектом, представляющим Европейский союз, на современном этапе, являются составляющие его Европейские сообщества, на которых в соответствии статьей 1 Договора о Европейском союзе основан Европейский союз. Европейские сообщества являются общепризнанными субъектами международного права, обладают правосубъектностью, что закреплено в их учредительных документах и находит свое подтверждение в правоприменительной практике правоотношений этих субъектов на международном уровне. Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС)^[19] в статье 6 содержит определение о правосубъектности, Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евроатом)^[20] в статьях 101, 184 и 185 указывает на правосубъектность и Договор учреждающий Европейское сообщество^[21] в статьях 281 и 282 прямо констатируют наличие правосубъектности.  Таким образом, Европейские сообщества являются субъектами права производного характера не располагающими универсальной правоспособностью. Однако следует учитывать правоприменительную практику Суда Европейских сообществ базирующуюся на теории подразумеваемых полномочий. Теория подразумеваемых полномочий наделяет Сообщество полномочиями сверх рамок учредительного договора  если последнему это необходимо для реализации своих целей и задач. Например, Судом Европейских Сообществ вынесено постановление, что если положения Договора ставят перед Комиссией определенную задачу, это положение должно рассматриваться как подразумевающее предоставление Комиссии «полномочий, достаточных для выполнения этой задачи».^[22]

Продолжая анализ субъектов международных правоотношений, со стороны Европейского союза, необходимо дать краткий комментарий Европейским сообществам как  самостоятельным субъектам международного права.

Как было отмечено выше, Европейское сообщество по атомной энергии в соответствии со статьей 101 Договора об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии наделено правом заключения международных соглашений, однако сфера деятельности этой организации ограничена целями и задачами в соответствии с которыми учрежден Евроатом.^[23] Деятельность Европейского объединения угля и стали истек в июле 2002года и все средства ЕОУС были переданы Европейскому сообществу,^[24]  которое будет их использовать для проведения исследований в областях, связанных с угольной и сталелитейной промышленностью. Правопреемником по договорам ЕОУС является Европейское сообщество. Договором об учреждении Европейского союза^[25] Европейское экономическое сообщество было преобразовано в Европейское сообщество. Европейское сообщество, по состоянию на сегодняшний день, является именно тем юридическим лицом в чьей компетенции, посредством полномочных институтов,^[26] представлять Европейский союз.

Исходя из общепринятого положения о наличии правосубъектности  у Европейского сообщества (ЕС), необходимо определить компетенцию и источники права ЕС. Источники права ЕС разделяют на первичное и вторичное право. Первичным правом ЕС являются учредительные договоры об образовании Европейских сообществ, краткий анализ которых приведен выше. Вторичным правом ЕС являются акты, издаваемые Европейским сообществом в число которых входят регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения.^[27] Компетенция Европейского сообщества  также подразделяется на прямые полномочия, проистекающие  непосредственно из учредительных договоров и подразумеваемые полномочия, выводимые из положений учредительных договоров, когда компетенция подразумевается или проистекает из вторичного права Европейского сообщества. Кроме того, полномочия Европейского сообщества подразделяются на исключительные, когда только ЕС вправе заключать договоры и совместные когда в компетенции и Европейского сообщества и государств-членов заключение соглашений.

Примером совместной с государствами-членами внешнеэкономической сферы компетенции ЕС проистекающих из первичных источников является раздел 9 Договора «Общая торговая политика», в котором содержатся положения о праве заключения международных соглашений. Статья 133 раздела 9 Договора наделяет ЕС правом заключения международных соглашений и вместе с тем не затрагивает права государств-членов осуществлять и заключать соглашения с третьими странами и международными организациями при условии, что такие соглашения соответствуют праву Европейского сообщества. Статья 310 Договора содержит пример исключительной компетенции Европейского сообщества, в рамках Договора, проистекающего из первичных источников, в которой определяет компетенцию ЕС на заключение с одним или несколькими государствами или международными организациями соглашений, учреждающих ассоциацию, предполагающую взаимные права и обязанности, совместные действия или особые процедуры. Несколько не однозначна практика Суда ЕС в части компетенции заключения смешанных соглашений государствами-членами и Европейскими сообществами. В заключении Суда ЕС 1/78^[28]  указано, что в качестве основания для участия государств-членов вместе с Сообществом, в заключении соглашения, является их финансовое участие в договоре. Таким образом, ключевым и определяющим являлось финансовое участие. Можно было предположить, что Судом ЕС определены критерии компетенции, однако, аналогичные аргументы были отвергнуты Судом ЕС в заключении 1\94^[29] по участию государств-членов в соглашении ВТО. Отдельные положения о совместных смешанных соглашениях государств-членов и Европейского сообщества с третьими лицами все же прямо закреплены в Договоре, например, часть 2 пункта 6 статьи 133 Договора содержащая положение в соответствии с которым соглашения в области торговли культурными и аудиовизуальными  услугами, образовательными услугами, социальным и медицинским обслуживанием людей относятся к сфере совместной компетенции Европейского сообщества  и государств-членов.

Нет полной определенности с подразумеваемыми полномочиями Европейского сообщества. В широком смысле, теория подразумеваемых полномочий исходит из презумпции, что для исполнения целей и задач, поставленных Европейскому сообществу, компетенция институтов Сообщества может быть расширена в той мере, в которой это необходимо для их реализации.^[30]

В узком смысле, подразумеваемые полномочия ЕС проистекают из предоставленных полномочий, если последних не достаточно для реализации целей и задач Сообщества.^[31] На протяжении деятельности Европейских сообществ, Судом  ЕС было принято значительное число решений установивших, что компетенция Европейского сообщества проистекает из всей системы права Европейских сообществ и не ограничивается учредительным Договором. Таким образом, как было отмечено выше, функциональный метод в полной мере подтверждается, в правоприменительной практике Европейского Сообщества, являясь, в том числе, источником права Европейского Союза. 

Отдельно следует остановиться на компетенции Европейского сообщества в части заключения международных соглашений. Общие положения процесса заключения международных соглашений содержатся в статье 300 Договора учреждающего Европейское сообщество. Статья регламентирует случаи, когда Договор предусматривает заключение соглашений между Сообществом и одним или несколькими государствами или международными организациями. Комиссия дает рекомендации Совету, который уполномочивает, Комиссию вести переговоры консультируясь с назначенными Советом комитетами и действуя в рамках принимаемых Советом директив. Заключению соглашения Советом предшествуют консультации Европейского парламента. Указанной нормой (статья 300 пункт 6) также  закреплена компетенция Суда ЕС, давать заключения соответствия заключаемого соглашения положениям Договора Европейского Сообщества. Заключение Суда ЕС имеет обязательную силу. Примером является дело о несоответствии Договору ЕС нормы Соглашения «О едином экономическом пространстве».^[32] При вынесении Судом ЕС отрицательного решения, соглашение может вступить в силу только после внесения изменений в учредительный Договор ЕС в соответствии со статьей 48 Договора о Европейском союзе. Следует отметить, что порядок заключения международных соглашений достаточно определенно регламентирован и соответствует правоприменительной практике. Суд ЕС является институтом Европейского сообщества выступающим инстанцией, в значительной степени определяющей направление интеграционных процессов и развитие европейского права в целом.

Проведенное исследование показывает определенные теоретические проблемы норм регламентирующих деятельность Европейского сообщества, что затрудняет правоприменительную практику, компенсируемую заключениями Суда ЕС. Компетенция и полномочия Европейского сообщества могут быть как прямыми проистекающими   непосредственно из учредительных договоров и подразумеваемыми полномочиями выводимые из положений учредительных договоров, когда компетенция подразумевается или проистекает из вторичного права Сообщества. Кроме того, полномочия Европейского сообщества подразделяются на исключительные, когда только Европейское сообщество вправе заключать договоры и совместные когда в компетенции и Европейского сообщества и государств-членов заключение соглашений. В части смешанной совместной компетенции государств-членов и Европейского сообщества на заключение международных соглашений следует отметить, что указанная компетенция не в полной мере урегулирована учредительным Договором, что восполняется заключениям Суда ЕС.

Таким образом, на современном этапе своего развития, Европейский союз не наделен международной правосубъектностью. Как было отмечено выше, в настоящий период, Европейский союз формирует свою правовую базу в соответствии с которой, положение о правосубъектности Европейского союза будет закреплено нормативно. Нормативное закрепление правосубъектности Европейского союза содержится в статье 4 Договора, учреждающего Конституцию для Европы.^[33] 

Соответственно, субъектами, представляющим Европейский союз в международных правоотношениях являются составляющие его Европейские сообщества, на которых в соответствии статьей 1 Договора о Европейском союзе[34] основан Европейский союз. Европейские сообщества являются общепризнанными субъектами международного права, обладают правосубъектностью, что закреплено в их учредительных документах и находит свое подтверждение в правоприменительной практике правоотношений этих субъектов на международном уровне.

Как следствие, Российской Федерации, при осуществлении юридически значимых действий в правоотношениях с Европейским союзом, в частности, при подписании соглашений, следует учитывать то обстоятельство, что на современном этапе развития Европейский союз не является субъектом международных правоотношений, обладающим правосубъектностью и в этой связи соглашения Российской Федерации могут быть заключены с Европейскими сообществами а также государствами-членами Европейского союза, в чьей компетенции заключение международных соглашений.

Возвращаясь к вопросу потенциальной возможности гармонизации законодательства России в контексте правоотношений с Европейским союзом, следует установить совместимость правовых систем посредством определения места нынешней правовой системы Российской Федерации в правовой семье а также системе права и исследовать юридические формы взаимодействия различных систем права. Кроме того, по мнению автора, необходимо провести анализ терминологии применительно к  процессам преобразования законодательства в контексте правоотношений Российской Федерации и Европейского союза.

Поступила в редакцию 4 декабря 2006 г.