Проблемы теоретического осмысления новой концепции государственного управления: политологический аспект.

Юрченко Наталья Николаевна,

аспирант кафедры Государственной политики и государственного управления Кубанского Государственного Университета.

XX век – период заката индустриальной цивилизации – был веком борьбы двух великих утопий. Одна из них – утопия всевластия государства и равенства всех граждан в бесправии перед всемогущей государственно-бюрократической машиной, унификации политических отношений в виде единой политической партии, сросшейся с государственным аппаратом. Эта утопия тоталитаризма реализовалась в двух вариантах – коммунистическом и фашистском; оба были реакцией на глубочайшие кризисы, которые протрясли индустриальное общество в первой трети ХХ века.

К концу века, казалось, бесконечно восторжествовала противоположная утопия – буржуазная демократия западного типа, базирующаяся на приоритете прав и свобод личности, концепции правового государства, подчиненного контролю гражданского общества. Это дало основание Френсису Фукуяме с некоторой ностальгией объявить о конце истории, поскольку  конечная цель всемирного распространения демократического устройства достигнута[1]. Но история в конце ХХ века все-таки взяла новый старт, который радикально изменит политическую и государственно-правовую систему отношений, как в отдельных странах, так и на геополитической арене. Вместо ожидаемой унификации наблюдается взрыв социально-политической стратификации и диверсификации, национально-культурного и цивилизационного разнообразия. Однако идеология противостояния уступает место идеологии социального и политического партнерства в решении общих задач, стоящих перед разными слоями, классами, нациями и религиями.

Если для индустриальной эпохи была характерна тенденция концентрации властных полномочий, политической силы, то сейчас наблюдается тенденция перераспределения этих полномочий, формирования пятиэтажной пирамиды властных отношений[2]. Государство отдаёт часть своих полномочий на региональный и муниципальный уровни, которые  лучше отражают специфические социальные требования и экономические условия жизни местного населения и ответственны перед ним. Да и само гражданское общество многослойно, что создаёт  необходимость учитывать  особенности его различных слоёв. Происходят радикальные инновации в системе функций государства. Наряду с традиционными  функциями законодательного регулирования, социального развития, обороны на первый план выходят новые функции: стратегически-инновационная; соблюдение баланса интересов уходящего, преобладающего и приходящего поколений; поддержание экологического равновесия. Для этого государство нуждается в надёжном научном предвидении, эффективных инструментах стратегического планирования и управления, достаточных правомочиях и ресурсах, чтобы обеспечить реализацию стратегического курса и согласования противоречивых интересов социальных слоёв, частных предприятий и монополий, противостоять транснациональным корпорациям и установлению диктата внешних сил. Всё это требует перестройки системы функций государства применительно к условиям и требованиям новой эпохи.

Реформирование государственного управления в период с середины 1980-х и по настоящее время охватило не только Россию, но и весь мир. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых следует назвать, прежде всего, глубинные сдвиги в системе социальных связей и технологической организации современного общества. Смена технологических парадигм, как правило, сопряжена с трансформациями инструментов управления, и, прежде всего госуправления. Например, американские политологи выявили, что реформы госслужбы в США совпали по времени с новыми технико-экономическими парадигмами и длинными экономическими волнами.[3] По сути именно они являются первопричиной разработки новой модели отношений правительства с гражданским обществом. Формирование в последней четверти ХХ века инфраструктуры информационного общества определили постепенный переход от иерархической системы управления к сетевому принципу. Актуальным стал вопрос о функциях государства. Известно, что в течение последних десятилетий ХХ века сосуществовали различные концепции государства: государство благосостояния, предоставляющее обществу широкий спектр услуг, приоритет в производстве которых остаётся за ним; «малозатратное государство» предполагающее решение общественных проблем частным сектором и ограничивающее свою роль выполнением основных задач; «государство – партнёр по переговорам», которое выполняет роль посредника  между бизнесом и обществом. Попыткой синтеза перечисленных подходов стала концепция «активизирующего государства», которая легла в основу философии реформ госуправления по модели Нового государственного управления (НГУ – Neu Publik Management), согласно которой задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии, а между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность. Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках. Таким образом, важнейшими функциями государства становятся инициирование, активизация и стимулирование.[4] 

Реформирование по модели Neu Publik Management предполагает делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам и приход  в сферу государственного управления свойственных рынку принципов и категорий (расчёт затрат, издержки, конкуренция). Вместо гегелевского сосредоточения мирового разума и творца истории государство предстаёт как организация, регулирующая и обеспечивающая процесс оказания услуг гражданам. «Вопрос стоит о том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и должны выполняться негосударственными институтами»[5].

Модель «активизирующего государства» предполагает построение и изучение государства в четырёх измерениях:

-государство как гарант обеспечения производства и предоставления услуг;

-государство как институт, создающий рамки общественной активности и создающий условия гражданам для решения проблем;

- государство как институт надзора за общественной и экономической деятельностью;

- государство как производитель работ и услуг для общества, если это диктуют, например вопросы безопасности или если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.

Анализ опыта реформ в Европе и США по модели Neu Publik Management показывает, что были достигнуты следующие цели: сокращение госаппарата, снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления, расширение сферы и качества использования меритократического принципа в карьерном продвижении управленцев[6]. Однако, сопровождались они целым рядом издержек. Так, в Великобритании и США выявились противоречия между нерыночной по своей природе государственной службой и попыткой её реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значительное сокращение кадров при одновременном сокращении государственных услуг. Также имело место ослабление легитимности госслужбы, утечка квалифицированных кадров из госсектора и падение общего престижа государственной службы. По сути, речь идёт о разрушении идентичности  института государственной службы и, прежде всего, этики: переход от ценностей гражданственности, равенства, представительства, ответственности и нейтральности к ориентации на потребителя, соревновательности, менеджеризму и фактическому неравенству граждан в качестве потребителей услуг. Утрачиваются традиционные принципы ориентации на интересы общества, что существенно понижает общественное доверие к госслужбе и может, в конечном счёте, инициировать взрыв легитимности  последней. Это заставляет вернуться к вопросу об эффективности, как одной из основных целей реформирования.

Эффективность в социальных системах - многосоставное и многоплановое явление. Учитывая постоянное расширение формулировок политического и государственного управления, критерии эффективности как основного свойства управленческой системы и фактора осуществления этого процесса формулируются весьма затруднительно. Предположим, что решения – результат управленческой деятельности – основной критерий для определения эффективности. Рациональная модель принятия управленческих решений  Г. Саймона и разработанная на её основе «классическая школа управления» предполагает рациональный анализ альтернатив и выстроенную систему целеполагания,    идентификацию общих принципов для их рационального использования. Рассмотрение этой модели в соответствие с  теорией бюрократии М. Вебера показывает, что эффективность государственного управления определяется возможностями органов государственной власти реагировать на факторы воздействия внешней среды, сохраняя при этом стабильность и устойчивость политической системы, то есть  с позиции рационализации, построенной по схеме бюрократического взаимодействия за счёт специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей. Очевидно, что рациональная модель жестко привязана к структуре и ограничивает отбор вариантов  решения, которые вырабатываются достаточно предсказуемо. Но социально-политические системы постоянно эволюционируют и решения на практике часто имеют спонтанный характер. Более полный и комплексный подход к анализу имеющихся альтернатив проявляется в теоретической модели инкрементализма Ч. Линдблома, который также акцентирует внимание на необходимости  учитывать влияние актора на принимаемое решение. Вместе с политической составляющей возникает ценностная составляющая. Эффективность управления зависит от учёта всех альтернатив, определяющих и корректирующих стратегические и тактические цели. Но в реальности нет гарантии, что альтернативы сформулированы исчерпывающе, так как ситуация в системе постоянно изменяется. Следовательно, не только решения являются самоцелью и единственным критерием эффективности управления, но и изменяющиеся внешние условия, целевые и ценностные установки, которые также подвергаются коррекции. Инкрементальный подход ставит задачей выработку адекватного состояния среды процесса политико-административного управления.

Таким образом, обе приведённые модели несовершенны. Их недостатки попытались учесть, создавая  циклические модели или модели управленческого цикла (Дж. Андерсон), где процесс принятия решений проходит ряд стадий. В результате эффективность снова была ограничена, но уже циклическими интегративными формами, само применение которых отчасти гарантировало эффективность как принимаемых решений, так и процесса управления в целом, хотя и предлагала сложно разветвленную систему факторов.[7]

Обратимся к показателям, иллюстрирующим общие подходы к эффективности государственного управления, трансформирующимся административной реформой на современном этапе. Формулировки задач указывают на дальнейшее построение строго иерархизированной системы управленческого аппарата, соизмеряющей  решения с константными     целевыми установками. Следовательно, разработчики руководствовались системой преемственности, однако в этой модели не хватает динамики принимаемых решений, не учитывается креативность управленцев, нет трансформации целевого и ценностного полагания в соответствии с изменяющимися условиями внешней среды. Эффективность инкорпорирована не как имманентно присущий системе фактор, а в качестве движущей силы для развития. Система мониторинга эффективности, основанная на западных моделях интегративных показателей не соответствует жесткой системе управления, которая обеспечивает константность целевых и ценностных установок акторов системы государственного управления, и должна быть пересмотрена, так как может показать прямо противоположные результаты.[8]

Модель эффективности государственного управления должна быть ориентированна на открытость. А это одно из основных требований, которое предъявляется к работе администрации в контексте реформы. Это способность реализовать в рамках государственного управления публично заявленные цели и ценности, не исключая их трансформацию, а также динамику внутренних целевых и ценностных установок управленческих команд, которые разворачиваются в методиках расширенного понимания эффективности. Наличие сетевых взаимодействий между различными уровнями внутри административной структуры и внешними по отношению к ней. Адекватность и реалистичность оценки ситуации, что, по сути, представляет собой требования формирования и управления  целевыми и ценностными установками. Стабильность функционирования политической системы в динамике изменчивости политического процесса.

Рассмотренный подход к оценке эффективности государственного управления не является исчерпывающим, но он позволяет учитывать проблемы бюрократического типа управления и способствует обеспеченью  безопасности развития государства в целом. 

Совершенство бюрократической модели в теории Вебера и не совершенство её на практике не позволяет найти стимулы для выхода за рамки рационализма внутри системы. А, следовательно, закрытость оной ограничивает её эффективность и устойчивое развитие с учётом требований современного общества. Проект административной реформы предполагает налаживание постоянного взаимодействия  между органами государственной власти, местного самоуправления и институтами гражданского общества. Процесс реформирования всегда самый сложный для обеспечения безопасности системы, поэтому, чем скорее административная реформа будет осуществлена, тем меньшее количество угроз сможет перейти из разряда возможных в реальные.

Проблемам становления российской государственности и, в частности, ценностной  составляющей посвящены материалы постоянно действующего семинара «Миропознание и миростроительство (ценности, знание, действие: генезис и динамика форм)». В развернувшейся дискуссии прозвучали оценки роли России, которая «…экономически используется окружающим миром, но культурно им отторгается»[9] , в связи с чем актуализируется проблема оригинального национального российского проекта в контексте модернизации российского государства в условиях глобализации. Особенно остро ставится вопрос о ценностных ориентирах. Как известно проблематика ценностей была внесена в политическую науку именно Максом Вебером. Согласно его теории, любой человеческий акт признаётся осмысленным в соответствии с ценностями, в русле которых устанавливаются нормы поведения людей и определяются их цели. Высшая ценность для государства – это сохранение нации, социокультурного уклада. Для России в данный момент проблемы и задачи самосохранения социума и упрочнения его положения в мире могут быть обеспечены выверенной политикой государства. Реализация этой функции обусловлена самосохранением самого государства – социального института, оказавшегося под угрозой распада в глобализирующимся мире. Суть проблемы заключается не в изменении методов администрирования, а в коренной перестройке стиля управления, в характере взаимоотношений элиты и общества, в поиске бюрократических форм взаимодействия в социуме, которые бы не разрушали систему, а, напротив, скрепляли ценностным «цементом» социальную общность в целях обновления российской государственности.

Литература.

1.                  Философия истории. Антология. М.: Аспект-Пресс, 1994

2.                  Яковец Ю.В. Глобализация и взаимодействие цивилизаций. 2-е изд. М.: Экономика, 2003.

3.                  Кил Л., Элиот И. Экономические циклы и реформа государственной службы в США // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. М.: РАГС, 1999.

4.                  Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства // Реформы государственного управления.

5.                  Мэннинг Н., Паркинсон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. М., 2003.

6.                  Якунин В., Сулакшин С., Тимченко А. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления. М., «Власть», 2006

7.                  Добролюбова Е.И. Показатели эффективности реформ государственного управления в России. Политанализ.ru, http://www.politanaliz.ru/articles_568.html.

8.                  Миропознание и миростроительство (ценности, знание, действие: генезис и динамика форм). М. 2007.

Поступила в редакцию 2 сентября 2007 г.