Структура
эволюции региональных политических режимов в России: 1991-2005.
Удовиченко Игорь Александрович,
стажер-соискатель
Оренбургского Института Московской Государственной Юридической Академии,
генеральный
директор ООО Управляющая производственно-строительная компания.
Концепция
«региональных режимов».
После распада СССР в 1991 году российская периферия, пожалуй, впервые со времен существования феодальной системы получила возможность сформировать полномасштабные автономные общественно-политические структуры. Однако на пути к реализации этой возможности существовали серьезные трудности. Одну из наиболее острых проблем представляла слабость институциональной структуры на периферии. Коммунистический тоталитаризм устранил все черты институционального плюрализма на субнациональном уровне. Была создана крайне централизованная система, в рамках которой стали невозможны никакие формы общественной самоорганизации современного типа. Суррогатом автономной структуры общественно-политических институтов на местах были клиентелистские сети, формировавшиеся в контексте структур политического патронажа, которые пронизывали партийно-государственную бюрократию, сплачивая и структурируя бюрократическую верхушку на местах (Willerton 1992).
По мере развития индустриализации и усложнения задач социально-экономической политики появлялись определенные предпосылки для институционального строительства в регионах, имевших относительно большое значение в качестве промышленных и административных центров. В таких регионах формировались сплоченные отряды партийной и промышленной бюрократии. Крупная промышленная бюрократия пользовались независимостью от местного руководства, так как партийный контроль над ней осуществлялся непосредственно из центра. Наличие таких предпосылок послужило одним из оснований неоднородности процессов, которые уже в постсоветский период привели к разнообразию форм общественно-политической организации в российских регионах (McAuley 1997, Stoner-Weiss 1997, Petrov 2004).
Теоретическое освоение субнациональной политики в России является серьезным вызовом для отечественных и зарубежных политологов (Гельман 2001). Не останавливаясь подробно на рассмотрении вопроса о том, как происходила становление научных исследований в этой сфере, отметим два направления, которые, на наш взгляд, заслуживают пристального внимания. Первое из них связано с перенесением теоретической логики сравнительной политологии, в том виде, в котором она разработана для исследования политических систем национальных государств (см.: Almond et al. 2000), на уровень рассмотрения того, как складываются и развиваются формы общественно-политической организации в пределах разного рода субнациональных единиц. Разработка этого подхода представляет собой интересную теоретическую и методологическую задачу и дает возможность сформировать систематическое представление о структуре субнациональной политики (Snyder 2001).
Второй подход можно в значительной степени считать разновидностью «сравнительной» перспективы, но только с тем существенным отличием, что он связан с акцентированием концепции политических режимов, которые рассматриваются в качестве наиболее значимой стороны субнациональных политических систем. Политический режим в этом случае определяется «как совокупность акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение и/или удержание власти» (Гельман 2000, 19-20). Сторонники этой исследовательской перспективы, прежде всего, демонстрируют интерес к внутренней динамике политического процесса, организации политических институтов и поведению элитных групп.
Между этими подходами существуют определенные различия. Как нам кажется, можно говорить о том, что эти две исследовательские перспективы являются результатом по-разному сформулированных целей научного исследования. Первый подход способен указать, на каких основаниях складывается то или иное наличное состояние общественно-политической организации. Он тяготеет к классической концепции сравнительной политологии, выдвигая на первый план социально-культурные предпосылки политической эволюции (в том числе, и демократизации). Второй подход развивается под влиянием концепции демократизации (Растоу 1993), и связан с неоинституциональным движением. Его привлекательной стороной является отказ считать функционально обусловленные макросоциологические объяснения состоявшихся состояний единственно возможным сценарием социетальной эволюции в данных исторических условиях. Наличные общественно-политические условия здесь воспринимаются не с точки зрения некоей заданной перспективы развития, а как предпосылки институционального выбора, осуществляемого ведущими акторами (прежде всего, группами элит).
Второй из обозначенных здесь подходов дает возможность осуществлять эффективные исследования в области, которая является предметом нашего доклада. Он позволяет адекватно описать постсоветскую политическую динамику на субнациональном уровне, а также указать предпосылки альтернативных способов общественно-политического развития. В то же время, этот подход уделяет сравнительно меньшее внимание исследованию природы социально-культурных условий, на фоне и в зависимости от которых разворачивается институциональная динамика, а также некоторым – «массовым» – аспектам институциональной структуры. Поэтому при построении исследовательской модели субнациональной политики следует, как нам кажется, учитывать теоретические возможности обоих подходов, что позволит более эффективно выявить действительное содержание региональной политики в России.
Региональные руководители как доминирующие режимные акторы.
Крушение коммунистической системы, происходило на фоне общественно-политического подъема, который однако не был подкреплен процессом развития эффективных структур массового политического участия. В этих условиях политическая децентрализация и создание на ее основе региональных правительственных структур привели к концентрации политического авторитета в руках ведущих элитных акторов. Таким образом, в ходе постсоветской регионализации повсеместно сформировались субнациональные режимы с ярко выраженным доминированием исполнительной власти («губернаторские/президентские режимы»).
Назначенные после 1991 года из Москвы новые региональные руководители должны были сыграть роль своего рода революционных комиссаров, призванных организовать правительственную деятельность на местах в соответствии с новыми политическими требованиями. Однако перед ними не были поставлены задачи, которую можно было бы описать в терминах последовательной и систематической демократизации. Регионы должны были обеспечить политическую поддержку президенту Ельцину. Самым эффективным средством решения этой проблемы представлялось укрепление власти региональных руководителей.
Таким образом, политическое доминирование глав исполнительной власти в структуре региональных режимов было в значительной степени следствием политики центрального руководства. Разумеется, эта тенденция нашла на местах богатую питательную почву. Кристаллизация новой институциональной структуры региональных режимов в значительной степени была обусловлена унаследованными от советского периода структурами региональных элит. Большая часть постсоветских региональных лидеров оказалась выходцами из советской номенклатуры. В силу особенностей тех или иных регионов преимущества получили разные номенклатурные группы. В индустриально развитых и урбанизированных регионах представители промышленной бюрократии имели сравнительно больше шансов на успех в борьбе за ведущие позиции. Там, где эти условия отсутствовали, в большинстве случаев сохранялось доминирование собственно партийной бюрократии.
Введение после октября 1993 года института прямых выборов глав субъектов федерации повысило их формальный политический статус и сделало их более независимыми от центра. В условиях ельцинской политики сделок с периферией это предоставило региональным лидерам дополнительные возможности для укрепления режимов их личной власти, чем они не замедлили воспользоваться в полной мере. К середине 90-х годов «губернаторские» (или «президентские») режимы окончательно оформились как доминирующий способ организации политической жизни в российских регионах.
Нигде доминирование региональных лидеров не проявилось столь отчетливо, как в борьбе за контроль над органами законодательной власти. Главным инструментом политического доминирования глав исполнительной власти стала региональная бюрократия. Возрождению системы бюрократического контроля над обществом способствовал целый ряд факторов. Успех этого процесса в огромной степени был предопределен тем, что подавляющее большинство новых руководителей регионов были выходцами из рядов советской номенклатуры. Разумеется, для них самым эффективным способом решить проблему управляемости делами региональных сообществ виделось восстановление старой советской администрации, с присущими ей стратегиями административного поведения и составом управленческого персонала. Поиск форм административной деятельности и персонала за пределами сложившейся в советские времена системы общественного управления казался невозможным. Впрочем, такого рода ребюрократизация носила не только «технический» характер. С самого начала новые региональные лидеры прекрасно понимали смысл политических перспектив, связанных с этим процессом. Бюрократизация должна была воспроизвести в условиях каждого отдельного региона уже не раз использованную на протяжении российской истории стратегию – предоставление бюрократии контроля над обществом при полном ее подчинении носителю авторитарной власти.
Для успешного завершения авторитарной программы такого рода была необходима консолидация всех ресурсов административной системы данного региона в руках главы исполнительной власти. Это означало подчинение интересам губернаторов и президентов не только региональной бюрократии в узком смысле этого слова, но также и распространение их влияния на территориальные подразделения федеральной администрации – прежде всего, на так называемые «силовые» структуры. В этом же ряду можно говорить и о «приручении» институтов законодательной и судебной власти. Другим важным компонентом в программе построения бюрократических кланов было установление контроля над местным бизнесом, над экономическими ресурсами регионов, которое должно было обеспечить личное богатство региональных лидеров и создать экономический фундамент их политического господства (а также лишить доступа к ресурсам возможных конкурентов). И, наконец, завершением процесса кланового строительства стало вовлечение в сферу бюрократического влияния структур гражданского общества – университетов, религиозных организаций, объединений предпринимателей, национально-культурных ассоциаций, благотворительных фондов и т.д, а также политических организаций. Это направление обеспечивало контроль над социальными и общественно-политическими движениями в регионах, предоставляя мощные рычаги манипулирования общественным мнением.
Результатом такой политики, действительно, стал высокий уровень политического доминирования глав исполнительной власти. Но у нее была и оборотная сторона, включавшая целый набор негативных тенденций. В тех условиях, когда бюрократия превратилась по преимуществу в инструмент консолидации власти региональных руководителей, существенно снизилась ее административная эффективность. Этому способствовало не только подчинение административных задач «политической целесообразности», но и коррупция, которая приобрела огромные масштабы и всепроникающий характер. Распространение коррупции объяснялось множеством причин, но не последнее место здесь занимали собственно политические обстоятельства. «Право на коррупцию» было платой за политическую лояльность бюрократии.
Важнейшей политической задачей В Путина стала перестройка региональных режимов в целях подчинения региональных лидеров и бюрократических кланов интересам авторитарной власти в центре. Те меры, что были приняты командой президента в рамках программы построения «федеральной вертикали», прежде всего, были направлены на то, чтобы подорвать мощь региональных кланов. В соответствии с логикой авторитарной стратегии это означало централизацию децентрализованных «авторитаризмов» путем захвата ресурсов, которые до этого служили интересам лидеров на периферии.
Существенной проблемой в связи с этим было установление контроля над местными экономическими ресурсами. Однако в политическом отношении, пожалуй, еще более важно было провести централизацию бюрократии. Кульминацией этого процесса стала отмена прямых выборов глав субъектов Федерации, объявленная в сентябре 2004 года. Очень важными являются также те решения о разграничении административных полномочий между центром и регионами, которые были приняты в рамках так называемого «122-го» закона. Закон приобрел скандальную известность в связи с предусмотренной в нем монетизацией социальных льгот. При этом в тени остались имеющие большое политическое значение положения этого документа, лишающие регионы значительной части их административной компетенции.
Добиваясь возможности прямо влиять на поведение ведущих политических акторов в регионах, кремлевская команда столкнулась с серьезными проблемами. Первая из них связана с неизбежной для всякого режима «русской авторитарной власти» необходимостью обеспечить лояльность бюрократии, ее готовность подчиняться задачам консолидации публичного авторитета в центре и в соответствии с правилами, задаваемыми центром. В условиях современной России это означает необходимость вступать в соглашение с доминирующими региональными кланами. Психологически для президента и его окружения эта ситуация крайне неприятна, но они вынуждены идти на это. Причем глубина компромиссов оказывается наиболее значительной именно там, где позиции регионального руководства особенно сильны – прежде всего, в этнических регионах (Татарстан, Башкортостан, Северный Кавказ). Итоги таких компромиссов делают исход борьбы между центром и его соперниками на периферии двусмысленным. В отдельных случаях победителями выглядят региональные бароны, а не Кремль.
Вторая проблема связана с тем, что политическая и административная централизация ведет к снижению эффективности общественного управления. Концентрация административной (прежде всего, бюджетной) компетенции в центре носит явно политический характер. Отбирая у руководителей регионов и региональной бюрократии право принимать административные решения и распоряжаться соответствующими бюджетными средствами, высшее руководство хотело лишь сократить ресурсную базу периферийных кланов. Оно вовсе не собиралось принимать на себя связанную с такими мерами политическую и административную ответственность. Нереалистичность и бессмысленность возрождения сверхцентрализованной административной системы советского типа в современных условиях очевидна.
Законодательная власть в регионах.
Автономная политическая роль региональных легислатур являлась одним из наиболее существенных препятствий на пути к консолидации «губернаторских» режимов. Поэтому именно борьба за контроль над местными парламентами стала важнейшей политической задачей для крепнущих региональных руководителей. Эта борьба принимала разные формы. Во-первых, эффективным средством для снижения роли легислатур стал определенный характер институционального дизайна, применяемого при оформлении региональных органов представительной власти после упразднения Советов в октябре 1993 года. Весьма заметной чертой дизайна, служащего достижению поставленных целей, было уменьшение численного состава легислатур. Основания для подобного преобразования легислатур были связаны со стремлением уменьшить уровень политического участия в местных сообществах и изменить его характер – отдалить депутатов от избирателей, повысить цену участия и электорального успеха для кандидатов, сделать легислатуры более «обозримыми» и потенциально более управляемыми, снизить их роль как центров политической самоорганизации сообщества.
Избирательное законодательство также стало в руках региональных лидеров эффективным инструментом контроля над легислатурами. В наиболее одиозных ситуациях «эксперименты», производящиеся в этой сфере носили просто вопиющий характер. Так, в Калмыкии для того, чтобы быть стать кандидатом на выборах в Народный хурал, необходимо собрать подписи не менее 10% зарегистрированных в данном округе избирателей. В реальных условиях этого региона такое требование означало устранение всякой возможности принять участие в выборах для кандидатов, не пользующихся прямой поддержкой республиканского руководства (Сенатова и Касимов, 1994).
Манипулирование избирательным законодательством в сочетании с практикой масштабных фальсификаций на выборах позволяют оказать существенное влияние на персональный состав законодательных органов. Депутатский корпус, почти исключительно складывается на основе бюрократических кланов. В силу особенностей развития русского капитализма, эти кланы включают также и представителей так называемого «среднего» бизнеса, то есть бизнеса регионального уровня, тесно связанного с местным руководством (а иногда и фактически ему принадлежащего).
Политическая программа «обуздания» региональных баронов в рамках курса на построение «федеральной вертикали» затронула и легислатуры субъектов федерации. Размывание оснований губернаторских режимов предполагало установление контроля из центра над субфедеральными парламентами. Наиболее важным инструментом прямого влияния кремлевского руководства на местные органы законодательной власти, как предполагалось, должна была стать «партия власти» - «Единая Россия». Усилению влияния этой партии в легислатурах должно было способствовать то обстоятельство, что, начиная с 2004 года, выборы в региональные органы законодательной власти стали проводиться на смешанной основе. Однако реальная электоральная практика показала, что использования одной лишь пропорциональной системы для этого далеко недостаточно. Поэтому для решения данной задачи широко использовались традиционные клановые схемы формирования персонального состава легислатур. Такая практика для Кремля имела и свою обратную сторону. Дело в том, что эффективное использование местных «политических машин» ставило центральное руководство в определенную зависимость от региональных руководителей, а выгоды от того, что «Единая Россия» получала в легислатурах большинство часто оказывались сомнительными, ввиду отсутствия надежного централизованного политического контроля внутри этой партии. На деле вопрос о контроле над местными парламентами, как правило, решался не прямо – через депутатские фракции партии большинства, а опосредованно – путем достижения договоренностей с руководителями или элитными группами на местах.
Региональные политические элиты.
Характер и структура элитного взаимодействия стали одним из определяющих факторов формирования субнациональных политических режимов в постсоветской России. Поэтому еще одним направлением борьбы, в ходе которой федеральный центр стремится получить контроль над регионами, является воздействие на процессы формирования и взаимодействия элитных групп.
Формой социально-политической организации региональных элит в структуре субнациональных режимов 90-х годов стали иерархически устроенные бюрократические кланы, вобравшие в себя представителей бизнес-сообщества и гражданского общества, установивших неформальные, а часто и нелегальные связи с региональным руководством. Формой социальной организации этих групп стал, по определению М.Афанасьева «постноменклатурный патронат» (Афанасьев 2004). Многие авторы указывают на то обстоятельство, что сначала (в ранний постсоветский период) неформальные связи в рамках патрон-клиентских отношений выступали как способ адаптации социальных акторов к ситуации институциональной неопределенности и аномии в условиях распада советского общественного порядка и краха предшествующей институциональной структуры. Однако очень быстро эта система отношений стабилизировалась на основе того, что она представляет собой наиболее эффективный способ внутриэлитного взаимодействия, с точки зрения задач авторитарной политики на местах.
Путинская общественно-политическая программа, как это имеет место и в отношении других компонентов в структуре региональных режимов, вовсе не имела своей целью изменить глубоко антидемократическую (а иногда и прямо антиобщественную и антигосударственную) логику внутриэлитного взаимодействия на местах. Задача кремлевского руководства была вполне прагматичной (и, нужно сказать, гораздо более реалистичной), а именно: переориентация постсоветской патронажной системы в интересах режима верховной власти. Отныне должен был уйти в прошлое порядок, в соответствии с которым каждый региональный клан (клиентела) был ориентирован на своего местного патрона. На смену ему должен был придти новый порядок – преданность и подчинение одному патрону – носителю верховной власти.
Для успешного решения поставленной задачи необходимо было изменить состав региональных элит и скорректировать доминирующую в этой среде ментальность (не затрагивая основы культуры патрон-клиентских отношений). Основой путинского призыва политической элиты стали так называемые «силовики» - выходцы из спецслужб, армии, флота и прокуратуры (табл. 1). Ментальность, присущая этому «государственному сословию» и особенности военной карьеры делают их идеальным инструментом для консолидации власти в руках авторитарного правительства в центре.
Таблица 1.
Доля «силовиков» в элитных группах (%).
|
|
Высшее руководство страны |
Правительство |
Региональная элита (главы субъектов РФ) |
Парламент |
В целом по когорте |
|
|
Верхняя палата |
Нижняя палата |
|||||
|
Горбачевская когорта, 1988 Ельцинская когорта, 1993 Ельцинская когорта, 1999 Путинская когорта, 2002 Путинская когорта, 2004 |
4.8 33.3 46.4 58.3 43.5 |
5.4 11.4 22.0 32.8 34.2 |
0 2.2 4.5 10.2 9.2 |
4.7 2.8 7.3 14.9 18.3 |
- 6.3 6.8 9.4 18.3 |
3.7 11.2 17.4 25.1 24.7 |
Источник:
Крыштановская, 2004а.
«Путинской» когорте политической элиты, прежде всего, были предоставлены ключевые позиции на федеральном уровне. Но общие тенденции немедленно нашли свое отражение и на уровне регионов (Крыштановская 2004а и 2004б). «Передовым отрядом» новой элиты за пределами Садового кольца стали полпреды президента в округах, главные федеральные инспекторы и их аппарат. «Силовой» характер этих структур бросается в глаза. Следующим шагом были меры, направленные на всемерное «насыщение» выходцами из силовых ведомств всей административной и политической среды на периферии. Во многих регионах при самой активной поддержке Кремля были избраны губернаторы-генералы (Ингушетия, Воронеж, Смоленск, Калининград, Ульяновск, Рязань и т.д.) и мэры-генералы (Ульяновск, Курск). Бывшие военные и работники спецслужб очень активно стали занимать кабинеты в областных и республиканских администрациях. Существенно выросло их представительство в региональных легислатурах и муниципальных представительных органах.
После отмены прямых губернаторских выборов Кремль получил в свои руки еще один мощный рычаг воздействия на региональную элиту. И в целом нынешняя кремлевская команда сравнительно далеко продвинулась в своих усилиях изменить систему отношений региональных элит и федерального политического руководства – перейти от ельцинской практики договоров к путинской стратегии контроля и доминирования. Однако далеко не во всех регионах эти усилия оказались результативными. Как и в других сферах центр-периферийного взаимодействия этнические регионы оказывают федеральному руководству ожесточенное и, в целом, весьма эффективное сопротивление.
В отличие от «русских» регионов здесь неформальные связи, поддерживающие клановое единство, носят гораздо более локализованный и персонифицированный характер. В этом случае клановая политика носит сравнительно более легитимный характер в глазах местных сообществ, часто воспринимается как вполне естественная форма общественно-политической самоорганизации и защиты интересов этнических групп в составе более широкого государственного сообщества. Региональные руководители и связанные с ними группы всячески поддерживают подобного рода представления, играя самую активную роль в их артикуляции и пропаганде. На этой основе осуществляется эффективная мобилизация массовой общественно-политической поддержки существующих режимов. Попытки внедрения аутсайдеров в клановую среду, устроенную подобным образом, являются очень непростым делом. С этим, кстати, связано и то обстоятельство, что в этнических регионах успех элитной экспансии силовиков следует признать более чем скромным. Таким образом, в этой ситуации речь может идти лишь о кропотливой, рассчитанной на продолжительное время работе, направленной на поиски компромиссов, результатом которых могла бы стать «мирная» передача местных кланов из одних рук в другие.
Возникает противоречие: федеральный центр хотел бы, чтобы местные кланы по-прежнему в авторитарном стиле господствовали на местах, но при этом он заинтересован в их ослаблении и подчинении своей собственной воле. Он ограничивает их ресурсы, в том числе, и ресурс общественной поддержки, так как лояльность центру часто требует солидарности с непопулярными в регионах решениями. В свою очередь, такое ослабление региональных режимов сделает их неспособными к поддержанию эффективной системы господства. Все это несет прямую угрозу клановой системе. Причем это справедливо как по отношению к этническим, так и к «русским» регионам. Складывается впечатление, что в Кремле хотят соединить преимущества советского централизованного режима верховной власти и кланового капитализма – иметь одновременно и много власти, и очень много денег. Нельзя утверждать, что такой проект совершенно нереалистичен (он может быть жизнеспособным, по крайней мере, в течение какого-то времени), но очевидно, что он чреват большими внутренними напряжениями. Сохранение патронажной системы внутриэлитных отношений будет способствовать развитию присущих ей негативных социальных тенденций. Нет смысла здесь подробно говорить об этом предмете. Отметим только связанные с системой патроната низкую административную эффективность, коррупцию, размывание социального капитала сообщества, социальную фрагментацию и деградацию общественных отношений.
Электоральные процессы в регионах.
Важнейшей целью политики путинской команды по отношению к регионам стало установление эффективного контроля над электоральными ресурсами российской провинции. Постановка и решение этой задачи имеют несколько причин и целый ряд следствий, которые зачастую вступают в сложные отношения взаимообусловленности. Прежде всего, программа подобного рода является необходимым компонентом курса на построение системы авторитарной политики в России в его «мягкой», электоральной форме, которая эвфемически именуется «управляемой» или «суверенной» демократией. Есть основания полагать (учитывая целый ряд как международных, так и внутренних факторов), что уничтожение всяких элементов электоральной политики едва ли входит в планы нынешнего кремлевского руководства. Тем более актуальной становится задача выработать более или менее легитимный (хотя бы внешне) инструментарий манипулирования электоральными процессами для обеспечения их предсказуемости.
Ключевая роль в этом процессе отводится региональным кланам. Именно группы региональных политических элит, прежде всего, и становятся «электоральными представителями» федерального политического руководства на местах. Такая ситуация носит для Кремля неоднозначный характер (отчасти об этом уже шла речь выше). Она ставит высшую власть в определенную зависимость от ее клиентов и заставляет ее идти, порой, на очень болезненные уступки. Но, похоже, ничего другого созидателям «суверенной демократии» не остается – «электоральные машины», создаваемые местными клановыми группами при поддержке центрального руководства являются необходимым условием авторитарного контроля над обществом.
Электоральный процесс в рамках режима «управляемой демократии» находится под влиянием целого ряда условий. Во-первых, нельзя исключать из рассмотрения широкий набор социально-экономических и социо-культурных факторов, определяющих характер и результаты политического участия в любом современном обществе. Несомненный интерес представляет также и вопрос о мобилизационном потенциале той формы общественно-политической ментальности («государственная идея»), носителем которой стал преемник президента Б.Ельцина. Однако доминирующее значение в структуре текущей электоральной ситуации имеют не те только что упомянутые «системные» или «культурные» факторы, а реализуемая политическим руководством стратегия прямого электорального манипулирования.
Верховная власть удерживает непосредственно в своих руках широкий набор инструментов, позволяющих осуществлять программу электорального манипулирования. Прежде всего, мы имеем в виду контроль над электронными средствами массовой информации, уничтожение политической оппозиции (не самая сложная задача, к сожалению), изменение отдельных элементов избирательной системы, контроль над судебной системой и Центральной Избирательной Комиссией РФ и т.д. Однако значительная часть работы может быть сделана только в регионах.
Кремлевская команда стремится и на местах как можно более активно использовать централизованные механизмы воздействия на электоральные процессы. Так, полномочные представители президента в округах и федеральные инспекторы в регионах являются заметными игроками на электоральном поле – через их влияние на средства массовой информации, политических активистов, финансирование тех или иных политических сил, воздействие на суды и правоохранительные органы, региональные избирательные комиссии, путем создания сети «общественных» приемных и т.п. Определенную роль стремятся придать и периферийным структурам партии власти – «Единой России».
Однако эти инструменты имеют существенные ограничения. Ведущим агентом электорального манипулирования на местах являются региональные лидеры и подчиненные им бюрократические кланы. Именно в их руках сосредоточены ресурсы, позволяющие оказывать глубокое влияние на общественно-политическое (в том числе, и электоральное) положение в регионах и поведение рядовых членов региональных сообществ. Особое положение в ряду этих средств занимает так называемый административный ресурс, который позволяет формировать в нужном направлении институциональный контекст в регионах, а также успешно практиковать широкий набор способов электорального манипулирования (фальсификация результатов голосования, подкуп, запугивание избирателей, разного рода провокации и иные незаконные меры против отдельных участников избирательного процесса и т.п.).
Еще одним интересным, хотя и не очень широко распространенным методом обеспечения заранее определенных электоральных итогов является проводимое определенным образом изменение границ избирательных округов (Орешкин 2003а). Впервые такая практика была использована в Башкирии. Суть ее сводится к тому, чтобы, игнорируя высказанные в законе пожелания о совпадении границ избирательных округов и муниципальных образований, а также элементарный здравый смысл, «утопить» районы проживания «неправильных» избирателей в «правильной» электоральной среде. И, наконец, чрезвычайно важной сферой применения административного ресурса является влияние, оказываемое на электоральное поведение в контексте сетей социального патронажа на местах
Социальное пространство регионов неоднородно. Крупные региональные центры, как правило, более или менее свободны от патронажного влияния элитных групп. Региональная периферия (включая сельскохозяйственные территории и малые города) находится совсем в другом положении. Общественное взаимодействие здесь протекает в рамках «плотных социальных сетей», когда каналы получения материальных ресурсов, структуры социальной зависимости, а также источники морального и политического авторитета сливаются в единой институциональной конструкции (Голосов и Шевченко, 1999; Звоновский 2005). На этой социальной основе выстраиваются «политические машины», надежно обеспечивающие результаты электорального манипулирования.
Масштабное использование административного ресурса существенно изменило российскую электоральную карту. В 90-е годы электоральная классификация российских регионов включала, прежде всего, такие группы, как регионы «красного пояса» и «демократические» регионы. В настоящее время следует говорить о другой классификации. Она включает три группы регионов.
Первая группа – это зона тотального электорального манипулирования. Практически целиком она состоит из этнических регионов (Кавказ, Татарстан и т.п.). Здесь имеют место запредельные явка и голосование за партию власти и президента (в отдельных случаях 100 и более процентов). Виталий Лейбин предложил назвать эту группу «поясом раскола и бедности», указывая на низкий уровень социально-экономического развития большинства составляющих ее регионов и исходящую оттуда «угрозу целостности страны» (Лейбин 2004). Действительно, то, что эта группа почти вся представлена «сепаратистскими» регионами, – очень показательная черта. Позиционируя свои «вотчины» как золотую электоральную жилу для центра, наиболее мощные региональные лидеры еще более укрепляют свои позиции, а попытки Кремля трансформировать эти режимы становятся уничтожением курицы, несущей ему золотые яйца. Так вновь складываются основы для политических и иных преференций, а значит и для несимметричности и нестабильности центр-периферийных отношений.
Вторая группа – «серый пояс» (большинство регионов). Это зона «умеренного» манипулирования. Здесь на президентских выборах были достигнуты, но не перекрыты существенным образом почти открыто установленные Кремлем электоральные показатели: явка более 60% и примерно 70% за Путина. Эта область не экстремального, но надежно работающего административного ресурса.
И, наконец, третья группа – это регионы, в которых «электоральный план» оказался невыполненным. Лейбин предлагает здесь термин «пояс развития», поскольку в ее составе сравнительно много урбанизированных регионов с хорошими показателями социально-экономического роста. Этот термин можно принять лишь с большой долей условности, так как в этой группе можно обнаружить и целый ряд регионов из «красного пояса» с разнонаправленными социально-экономическими показателями. Так, Оренбургская область оказалась «вице-чемпионом по нелояльности Кремлю» – она заняла предпоследнее место среди всех российских регионов по голосованию за президента и партию власти, зато активно поддержала левых и националистов. Схожая электоральная ситуация сложилась и в Курганской области. Эти регионы объединяет то, что они оба в прошлом входили в состав «красного пояса», а также сравнительно невысокий уровень урбанизации. Но если Курганская область – это депрессивный регион с проблемными социальной и экономической сферами, то Оренбуржье – регион сравнительно благополучный (23 место по объему производства товаров и услуг, более 36% роста в 2004 году).
Практика электорального манипулирования вызвала определенные перемены в электоральной и политической культуре россиян. Происходит деидеологизация общественно-политической жизни. Идеологизированный подход к политике (как правого, так и левого толка), присущий ельцинской эпохе, утрачивает в глазах избирателей свою актуальность, поскольку политический дискурс приобретает характер пропаганды. Институциональная структура политического участия разрушается – деградирует партийная жизнь, деятельность представительных органов всех уровней, исчезают независимые средства массовой информации и т.п. Индивид все более и более отчуждается от системы принятия публичных решений. Восприятие политических событий, институтов и лидеров становится отвлеченным и нереалистичным.
Реакция на такое положение принимает разные формы. Следствием его может быть протестное поведение. Действительно, статистика, отражающая число россиян, принимающих участие в забастовках и других акциях протеста, отмечает, что в 2004 году впервые с 1999 года этот показатель достиг заметных величин. Январь 2005 года ознаменовался всплеском открытого недовольства мерами, проводимыми в рамках программы «монетизации льгот». Однако ожидать, что этот стихийный и, как правило, неорганизованный протест способен будет в ближайшем будущем оказать какое-то предсказуемое влияние на российскую политику, не приходится.
Гораздо более распространенным политическим и электоральным ответом наших соотечественников в предлагаемых им условиях является апатия. Избиратели перестают участвовать в реальной политической жизни, впадают в своего рода общественно-политический анабиоз. Рудименты электоральной системы утрачивают для них прямой политический смысл. Многие вообще перестают ходить на выборы или голосуют против всех. Для других голосование все чаще становится просто реакцией на стимулы, формируемые в контексте патронажных связей и иных социальных сетей. Значительная часть россиян воспринимает свой визит на избирательный участок как ритуальное действо, дающее им ощущение стабильности и надежды на будущее (Левада 2005).
У многих наблюдателей эта ситуация вызывает ощущение déjà vu. Все это как будто с нами уже было. Та же возникающая в условиях псевдо-электоральной системы смесь апатии, глухого раздражения, ритуала и необходимости засвидетельствовать свою лояльность. То же отсутствие ясного видения того, как положение дел может измениться в ближайшем будущем и та же внутренняя обреченность. Но сейчас черты нестабильности такой системы видятся гораздо лучше. И, пожалуй, лучше всего это понимают сами представители верховной власти, преследуемые призраками «цветных» революций.
Литература.
1. Афанасьев М. Российская Федерация: слабое государство и "президентская вертикаль". http://www.polit.ru/research/2004/10/18/afanasiev.html, 2004.
2. Гельман В. Трансформации и режимы. Неопределенность и ее последствия. – Гельман В., Рыженков С., Бри М., ред. Россия регионов: трансформация политических режимов. М.: Изд-во «Весь Мир», 2000.
3. Гельман В. По ту сторону Садового кольца – Полития, 2001
4. Голосов Г., Шевченко Ю. Независимые кандидаты и зависимые избиратели: влияние социальных сетей на электоральную политику в России. – ПОЛИС, 1999:4.
5. Звоновский В. Социокультурные факторы административного ресурса в российских провинциях – Гражданское общество и политические процессы в регионах. Московский Центр Карнеги. Рабочие материалы, №3, 2005.
6.
Крыштановская О. И в комнатах снова
сидят комиссары – Новая газета. № 63, 2004а.
7. Крыштановская О. Операция «Внедрение» завершена» – Новая
газета. № 63, 2004б.
8. Левада Ю. Парадоксы и смыслы «рейтингов» – Вестник общественного мнения, 2005:4.
9. Лейбин В. Серый пояс России. http://www.polit.ru/publicism/country/2004/03/15/sortir. html, 2004.
10. Орешкин
Д., Козлов
В. Кастрация пространства. http://mercator.ru/analitica/
archiv/article.html?id=32, 2003а
11. Растоу Д. Переходы к демократии: попытка динамической модели. – ПОЛИС, 1996:5
12. Сенатова
О., Касимов А. Калмыкия: феномен
политического произвола в отдельно взятой республике. 1994: http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/1994/0794/8.html
13. Almond G., et al. Comparative Politics Today. A World View.
14. McAuley M.
15. Petrov N. Regional Models of Democratic Development –
McFaul M., et al. Between Dictatorship
and Democracy.
16. Snyder R. Scaling down: the subnational comparative
method – Studies in Comparative International Development, Spring 2001.
17. Stoner-Weiss
K. Local Heroes. The Political
Economy of Russian Regional Governance.
18. Willerton J. Patronage and politics in the
Поступила в редакцию 6 сентября