Демократизация государственного управления.

Халилова Халида,

 аспирантка Ставропольского Государственного Университета.

Научный руководитель – Гундарь Ольга Николаевна,

профессор кафедры Политологии и социологии.

Середина 90-х годов характеризовалась нигилистическим отношением к государству и управлению. Концепция «меньше государства» уповала на то, что приватизация, частная собственность, свобода и рынок сами по себе решат кризисные проблемы страны. В то время новые олигархи практически подчинили себе федеральные органы власти и диктовали им свою политику: развитие сырьевых отраслей, вывоз  капитала, и через них - сближение с Западом. В тех условиях размышлять о государственном управлении считалось «отсталостью»  сознания. Но жизнь доказала, что без государственного управления невозможно обеспечить целостность, суверенитет, безопасность и развитие гражданского общества. Проблема состоит в том, какими нужны обществу государственные институты ^[1].

Крушение Союза ССР сопровождалось разрушительной критикой государственного управления. Негативная оценка роли партийной системы была перенесена в целом на государственный аппарат и его кадры. С бюрократическим централизованным руководством стали ассоциировать административные методы вообще. Они воспринимались как отрицательное явление, а государственное управление — как порождение планово управляемой экономики. В итоге в 1992-1997 гг. в России государственное управление было практически разрушено — само понятие «государственное управление» исчезло из текста Основного закона. Поспешно проводимые экономические реформы с ярко выраженной монетаристской направленностью вытесняли рычаги управления и регулирования, которые могли успешно действовать в переходный период. Роль государства в экономике стала оцениваться весьма скептически, а менеджмент и маркетинг — технологии управления в хозяйствующих субъектах — представлялись вполне достаточными для социального управления в масштабах государства. Девальвация представлений о государстве, государственном строительстве и управлении актуализирует потребность в создании современной теории государственного управления с использованием мирового опыта государственно-административного строительства и местного самоуправления, учетом российского исторического опыта и современного социального базиса, политической культуры и менталитета общества. Именно это национальное богатство является базой для укрепления единства и суверенитета страны. Служит основой нашей повседневной жизни, фундаментом экономических и политических отношений.

«Духовное единство народа и объединяющие нас моральные ценности - это такой же важный фактор развития, как политическая и экономическая стабильность – отмечал Президент России в Послании Федеральному собранию 2007г. Убежден, общество лишь тогда способно ставить и решать масштабные национальные задачи - когда у него есть общая система нравственных ориентиров. Когда в стране хранят уважение к родному языку, к самобытным культурным ценностям, к памяти своих предков, к каждой странице нашей отечественной истории»[2].

Кроме обозначенных особенностей, есть еще вечные объективные факторы, которые повсеместно и во все времена делают неизбежным динамичный процесс развития теории научного управления обществом. Актуальность научного обоснования управленческих решений связана с их многовариантностью, с необходимостью решать сложнейшие комплексные проблемы, требующие увязки и взаимодействия разных сфер и различных процессов общественной жизни.

Таким образом, мы видим, что суть государственного  – своеобразного симбиоз теории и практики, науки и искусства регулирования и организации общественных процессов, упорядочения социальных отношений, решения публично значимых дел^[3].

Швейная машинка бразер

обеспечение и аксессуары Бразер по доступным ценам

brother-online.ru

Сегодня происходит демократизация государственного управления и его качественная модернизация. Значит нужен новый тип управления, соответствующий конституционному курсу на демократизацию России, движению к правовому государству. Известно, что главным фактором, обеспечивающим государственному управлению опережающее состояние и эффективность, является профессионализм, который, в свою очередь, определяется способностью специалистов-управленцев предвидеть, своевременно распознавать и успешно решать все проблемы развития при непременном взаимодействии с институтами общества, гражданами. Отсюда есть потребность осмыслить государственное управление как систему, одновременно управляющую обществом и взаимодействующую с ним — таков императив и ключевая задача теории и практики государственного управления.

Сегодня остро возникла потребность в качественной разработке теории управления и потому, что круг управленцев постоянно пополняется новым слоем молодых государственных и муниципальных служащих, профессионализм и эффект служения Отечеству которых находятся в прямой зависимости от научно-теоретического багажа, личностных качеств и опыта управления.

Теория государственного управления дает стратегическое направление развития общества  и обосновывает его действительные и возможные задачи. Задача научного исследования  - не только в том, чтобы фиксировать недостатки в управлении, но и в том, чтобы объяснять, обосновывать необходимость новых механизмов, обеспечивающих рациональность управления. Очевидно, что реальный жизненный процесс нужно рассматривать как эмпирический материал, подлежащий специальной научной обработке с целью использования при формировании науки.

Как видим, потребность в научных обоснованиях, рекомендациях, в анализе исторического и современного опыта государственного и местного самоуправления весьма велика. Нужен новый тип управления, соответствующий конституционному курсу на демократизацию России, движению  к правовому государству. Переход  к информационному обществу меняет наши представления об управлении и демократии. Интересно отметить, что  при Б.Н. Ельцине в 1997г. средний возраст 60% чиновников правительственных ведомств составлял 55-70 лет,  сегодня  эта цифра составляет 40-55 лет[4].

Быстрое распространение и внедрение новых информационных и телекоммуникационных технологий предоставляют в распоряжение общества новые инструменты и методы, которые создают широкие возможности всем членам общества более эффективно управлять собственной жизнью в качестве независимых участников. Иными словами, это означает изменение современной демократической парадигмы в более открытую, которая содействуют утверждению плюрализма, новых ценностей, потребностей, методов и процедур.  В процессе длительных научных дискуссий был выработан ряд терминов, характеризующих новое государство и политический режим в нем как «электронная демократия», «кибердемократия»,  «теледемократия»,  «медиакратия», «нанодемократия», «мобильное государство и др». При таких способах организации власти именно информационный фактор превращается в ключевой механизм модернизации политических отношений и обеспечения взаимодействия между властью и обществом^[5].

В этих условиях существенную, если не решающую роль начинает играть нестатусная демократия -  «нанодемократия»^[6]: демократия индивидов, а не традиционная демократия организаций. Все более растущее число людей могут получать информацию по различным социальными политическим вопросам через доступ к информационно-коммуникационным технологиям и посредством этой новой технологии формировать свое мнение по широкому кругу вопросов.

О реально наступающей, и во многом уже наступившей, эпохе «нанодемократии» как демократии индивидов пишут и другие российские исследователи. Например А.С. Панарин считает, что «сама демократия утрачивает прежний облик, связанный с требованиями «массового общества». «демократия равенства», ассоциируемая  с равной доступностью благ и услуг, с насаждением стандартных эталонов и норм, уступает место новому образу демократии – «демократии свободы». Она предполагает синхронность двух процессов: все более свободное осознание специфики различных групповых интересов (вместо «монолитного единства») и более интенсивную культурную стратификацию населения (вместо былого тяготения к «единым образцам поведения»). Все более дефицитными, престижными и социально значимыми выступают такие ценности, как автономия, самобытность, самоопределение, самодеятельность»[7]. Вместе с дебатами относительно теории демократии, в центре внимания дискуссии находятся вопросы о характере влияния информатизации и, в частности, глобальной сети Интернет на демократические институты и процессы[8] 

Эта проблематика в условиях формирования информационного общества является новой для российской науки. Существующая представительная демократия с помощью информационно-коммуникационых технологий может быть трансформирована в модель, которая будет обладать характеристиками и элементами прямой демократии с активным участием граждан в управлении через открытые каналы (К. Слейтон, Т. Бенер, Б. Барбер). Доступная в электронном виде информация, исходящая от государства, может способствовать развитию его диалога с общественностью.  Государство как инструмент, призванный служить интересам общества, людей, с внедрением в органы государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий получает новые возможности для информирования своих граждан, учета их мнения по ключевым вопросам[9].

Механизмы государственного управления направлены на «наведение порядка» и дальнейшую демократизацию политической системы. Это непосредственно коснется и системы выборов. Дума, которую россияне изберут в 2007 году, будет пятой по счету. Сформирована она будет по иным принципам, чем предыдущие четыре. Во-первых, выборы состоятся при любой явке избирателей - минимальный порог отменен. Во-вторых, отсев на этих выборах будет более жестким, чем на прежних. В-третьих, россияне будут лишены наиболее привычного способа протестного голосования - голосования "против всех".

В-четвертых, в Думе не будет одномандатников. Это означает, что политикам, которые хотят в депутаты, теперь придется рассчитывать не столько на себя, сколько на "паровозов" - знаменитых людей, которые возглавляют избирательный список партии. Наконец, в-пятых, на этих выборах запрещены избирательные блоки. Это означает, что несколько «карликовых» партий не смогут, объединившись для выборов, пробиться в Думу. Кроме того, за прошедшие с предыдущих выборов четыре года серьезно ужесточились требования к самим политическим партиям: в них должны состоять не менее 50 тысяч человек, они должны иметь региональные отделения численностью не менее 500 человек более чем в половине субъектов федерации, им запрещено получать финансирование из фондов с иностранным или государственным капиталом^[10].

Вступление России в Совет Европы накладывает на страну обязательства, связанные с достижением международных стандартов по обмену правовой информацией в электронном виде. В условиях возрастающей специализации  политики и взаимопереплетения сфер принятия политических решений центр тяжести в управленческой деятельности смещается от подготовки проектов решений по отдельным вопросам к разработке долгосрочных комплексных  программ. В основу принимаемых решений политики сегодня требуется закладывать как можно больше данных. По мнению Федосеевой Н., вследствие этого возрастает опасность усиления влияния со стороны экспертов, владеющими этими данными и методами их обработки, но не несущих политической ответственности, в то время как политическое руководство в лице парламента и правительства теряет способность самостоятельно ориентироваться[11].  

Анализируя положения современной науки относительно трансформации институтов демократии,  исследователи выделяют два подхода к оценке влияния информационных технологий и передовых средств коммуникации на политический процесс и политические институты. Согласно первому подходу, возникшему одновременно с появлением и широким распространением информационных технологий, их применение способствует повышению эффективности государственной деятельности, большей открытости политических процессов и формированию более широкого общественного консенсуса благодаря обратной связи между политической системой и гражданами (и.Л. Бачило, А. Швидунова, Р. Лайте, А. Кескинен и др.). Согласно второму подходу – в результате распространения и использования информационных технологий в публичном процессе усилятся позиции исполнительной власти, возрастет роль административного аппарата и экспертов, нарушится баланс различных ветвей власти, усилится контроль бюрократии над гражданами, в целом коренным образом изменятся отношения парламента и правительства, что грозит опасностью «информационной диктатуры» в государстве (Л.В. Журавлева, М.С. Вершинин, А.И. Соловьев, П. Кевенхестер, К. Хилл, Дж. Хьюз, Б. Бимбер)[12].

Очевидно, что каждой стране и конкретной области деятельности процесс трансформации обязательств в конкретные ожидаемые результаты и рабочие планы имеет свои особенности, на что накладывают свой отпечаток на такие моменты как сила гражданского общества и групп предпринимателей и возможность заранее выявить конкретные «заинтересованные стороны» (в отличие от населения в целом). Однако общими чертами процессов выступают такие качества как структурированность, информированность посредством анализа, публикация результатов для открытого ознакомления с ними[13].

Внутри  каждой организации требуется наличие четкости понимания нововведения или наличие консенсуса. При наличии данных условий, руководством организаций часто принимается решение пройти через процесс стратегического планирования, призванный дать возможность тщательной инвентаризации всей цепочки деятельности по оказанию государственных услуг путем систематического анализа каждого ее компонента и роли вспомогательных подразделений. В качестве отправной точки принимаются мнения конечных пользователей услуг и прочих заинтересованных сторон (в качестве которых могут выступать и другие государственные организации).

Наиболее разветвленной управленческой системой общества является его политическая система: государство, партии, общественные организации, СМИ, церковь. Но главным для государственного управления является политическая власть. Именно она осуществляет реальное управление общественными процессами. В связи с этим государственное управление можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле – это административная исполнительно-распорядительная деятельность государства. В широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной[14].

Ведущей ветвью власти является законодательная власть. Она создает законы в России. Особенностью переходного периода российского государства стало то, что  законодательная власть считает достаточным для себя издание множества законов. Но от обилия законов мало что меняется в обществе. Значит вопрос упирается не в количество, а в содержание законов и механизмы их практической реализации, что обеспечивается исполнительной властью.

Демократизм государственного управления создается демократической организацией самой исполнительной власти. Первое – это выборы руководителей этих органов власти. Второе – децентрализация функций и полномочий управленческих структур с усилением контроля сверху (по вертикали) и снизу (по горизонтали).

Пока в России сделано мало по демократизации управления, и на  федеральном уровне сохраняется громоздкая структура власти. Очень сложна их организационная структура, ведущая к параллелизму, дублированию и нестыковкам. В государственном управлении многое зависит от использования коллегиальных форм управленческой деятельности. На деле же диктат «сильной личности»  в самых разных органах исполнительной власти продолжается.

Дахин А.В. в работе «Система государственной власти в России: феноменологический транзит» отмечает, что как коллективно мыслящее социальное тело, система государственной власти видит, слышит, размышляет, принимает решения, вырабатывает внутренние мотивации, выбирает способы действия. Немаловажную роль в этом процессе играют структуры, объединяющие консультантов, советников, экспертов, а также независимые «мозговые центры», работающие на основе «аутсорсинга».

Мыслительный процесс в системе государственной власти распадается на две взаимосвязанные части – публичную и кабинетную. У каждой из  сторон коллективного мышления есть свой язык: язык кабинетного мышлении – профессиональный и специфически  жаргонный; язык мышления публичного – популярный, насыщенный популистскими нарративами.

Кабинетное мышление тоже имеет две составляющие. Первая из них – профессиональная, то есть подчиненная определенным правилам, либо специальным нормативным документам, либо традициям. Благодаря этому, коллективное мышление обретает технологичность, становится фабрикой производства мысли. Решающее влияние на эту составляющую оказывает разделение труда между различными органами управления. Структурные трансформации в системе власти непосредственно сказываются на качестве коллективного мышления. Изменение  нормативных основ, карьерные перемещения должностных лиц и п.т. – все эти движения  «вещества» системы власти одновременно означают и движение ее мысли. Вторая составляющая кабинетного мышления связана с индивидуальными способностями и межличностными отношениями должностных лиц. На техническом уровне системы власти эти факторы не играют существенной роли, однако на уровне политическом они нередко приобретают решающее значение. Что касается публичного мышления, то оно обеспечивает ту или иную меру вовлечения в мыслительный процесс государственной власти других социальных акторов. В некоторых системах такое мышление совпадает по содержанию с  кабинетным (тоталитаризм), в других – строится по лекалам массового сознания (популизм), в третьих – предстает совместной рефлексией власти и общества. Однако во всех случаях оно частично формализовано (законы о СМИ, о рекламе и т.п.), а его технологические параметры определяются уровнем развития и принципами производства массовой информации [15].

За последние двадцать лет в работе российской власти произошли глубокие изменения. Общий вектор транзита управления в России описывается следующим образом: из советского состояния мыслить от имени народа и для народа, когда власть рассматривается как орган мышления народа/нации, - к состоянию «мыслить» от себя и в пределах своей юрисдикции». В этом втором состоянии власть воспринимает себя и понимается «гражданским обществом» в качестве самостоятельного социального тела/актора, обладающего собственным коллективным мышлением. Переход системы власти в России из первого состояния во второе – это и есть феноменологический транзит, который был начат в середине 80-х гг. и продолжается до сих пор. При Ельцине Б.Н. система власти в России характеризовалась раздробленностью системы политического управления, катастрофическим падением рейтинга президента, потерей веры во власть, все более очевидной безответственностью команды Ельцина, а также обострившейся тоской по сильной, активной и жизнеспособной власти. Реформа власти начала 2000 г. была начата под руководством В.В. Путина. Руководство Путина характеризуется тем, что, будучи выходцем из спецслужб, нынешний президент пытается выстроить государственную машину по модели резидентуры. Само по себе это наблюдение не лишено оснований, однако необходимо учитывать, что особенности опыта конкретного человека полностью отвечают в данном случае запросу системы власти на абсолютную защищенность от подозрений[16].

В последнее время в научных публикациях развернулась дискуссия о судьбах демократии в России и особенностях ее власти.

Одни авторы разделяют точку зрения  нынешнем тотальном возвращении  к русской системе власти[17].  «Русская власть» («система русской власти», «русская  система» и т.д.)  понимаются нами как комплекс устойчивых и воспроизводящихся в российской политической истории свойств политических режимов, стремление к максимальной централизации, сосредоточению власти и контролю над ресурсами, нетерпимости к существованию какой-либо оппозиции, привычки делать ставку на принуждение и насилие. Сами термины ввели в оборот Ю.С. Пивоваров и А.И. Фурсов. Сходные взгляды высказывали и другие авторы[18]. Они отмечают, что русская власть отличается от западной. Там власть, в каких бы формах и обличиях она ни являлась миру, всегда и, прежде всего – договор, конвенция, список условий, прав и обязанностей сторон, декларация об ограничениях. Ю.С. Пивоваров полностью отрицает наличие в истории русской властной системы даже намеков на договоры и взаимоограничения. Можно согласиться с тем, что равноправие в ведении переговоров, взаимные уступки и компромиссы не характерны для российской внутренней политики. М.М. Лебедева отмечает: «В российской политической практике и дореволюционного и советского периодов это находило выражение в стремлении к централизации государств, негативном отношении  компромиссам и разного рода согласованиям. Стремление к централизованному бюрократическому управлению, пожалуй, достигло своего пика в Советском Союзе»[19]. Интересно сопоставить данный взгляд  с более влиятельной ныне институционалистской позицией, согласно которой те или иные договоры есть везде и всегда, где и когда наблюдается хотя бы некое подобие стабильности. Современный институционализм наряду с горизонтальным договором (контрактом) различает вертикальный (причем этот взгляд имеет свою традицию и своего классика – Т.Гоббса). Применительно к России это означает, что стабильность обеспечивало не голое насилие и принуждение, но некий скрытый, пусть вертикальный, но договор. Ю.С. Пивоваров мог бы возразить, что, например, у царского самодержавия никаких обязательств перед народом не было.  Действительно, до октября 1905г. никаких официальных документов относительно ограничения и обязательств верховной власти не зафиксировано. В официальных и неофициальных документах постоянно подчеркивались неограниченность и полнота самодержавной власти[20]. Значит ли это, что никакого договора не было? Будь так, столетия самодержавия, основанные на чистом принуждении (пусть даже с налетом традиционности и патриархальности) продолжались бы и по сию пору. Февральские и октябрьские события 1917 года (коллапс империи) свидетельствуют об обратном. В ходе этих событий был дискредитирован некий скрытый договор, ранее, эффективно действовавший.

Другие авторы, например Лебедева М.М. считают, что договоры негласные между властью и народом  существовали всегда. При самодержавии – это успешное расширение святой Руси, при большевиках – коммунизм во всем мире, при Ельцине – приватизация и богатство в условиях  свободного рынка, при  Путине – порядок и стабильность, повышение зарплат - а от народа всегда - поддержку и признание[21].

Основными в России всегда считались  социально-экономические отношения власти – собственности и перераспределения (от передачи поместий в Царской России до деятельности Госплана в СССР и восстановления госконтроля над основными фондами в современной РФ). Но сегодня  обнаруживается, что договоры существуют  - социально-политическое отношение выражается опять же в форме вертикального договора, но уже не между населением и элитой, а между верховной властью и основными держателями ресурсов. Данный негласный договор, воспроизводящийся через сломы империй, формаций и политических режимов, с позиций верховной власти формулируется примерно так: « Вы служите нам верой и правдой, делитесь богатством, когда потребуется, а мы Вас в обиде не оставим- дадим каждому по службе, а если провинитесь, то можем все и отобрать, передать более достойным»[22].

Сегодня интересы бизнеса требуют направления политических инвестиций исключительно в проекты, подконтрольные исполнительной власти. По мнению ряда исследователей, представители российской политической элиты и государственной бюрократии культивируют в своей деятельности так называемое «бюрократическое предпринимательство», на что указывает, в частности беспрецедентный расцвет коррупции. Однако, мы имеем здесь дело с гораздо более сложным феноменом. Политики и должностные лица всех уровней не только торгуют «административными услугами», обменивая их как на прямые взятки, так и на различного рода политические инвестиции со стороны бизнеса, но и извлекают экономическую ренту из ситуации симбиотического слияния, неразделенности политической и экономической власти.

Профессионализация политики, произошедшая в последнее время, трансформирует саму суть политического взаимодействия в современном обществе. Ведь западная модель представительной демократии формировалась как реализация идеи о превращении политики в общее дело всех граждан (res publica). Либерально-демократическая парадигма исходила из эгалитаристских принципов просвещения  и понимания политики как области реализации общего блага, обеспечивающей существование и функционирование всех прочих сфер жизнедеятельности общества. Соединение этих двух постулатов предполагает не профессиональное, не кастовое, не специализированное, а массовое, поголовное участие граждан в принятии политических решений. Но рыночные отношения механизмы широкого представительства профессиональным функционированием политической сферы.

Таким образом, ХХ век принес новый этап в развитие научного знания. Как отмечал основатель и президент Римского клуба А.Печчен, при решении любых проблем человеку придется считаться с «внешними пределами «планеты» и внутренними пределами самого человека.

Объективные условия XXI века диктуют новые формы мышления, поведения и сотрудничества людей. А значит и государственное управление должно учитывать общемировые тенденции и национальные особенности каждой страны. Как научное направление, государственное управление   - комплексное научное знание, соединяющее универсальные закономерности и самобытные знания страны. Особенность государственного управления в России в том, что  и  именно оно может сыграть опережающую роль, увлекая в интеллектуальном смысле общество за собой.

Литература.

1.                  Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2006.-284с.

2.                  Дубовцев В.А., Розов Н.С. Природа «русской власти» от метафор к концепции //Полис. 2007г. № 3.

3.                  Организационно-управленческие системы информационного общества: теоретические и методологические проблемы: Сб. обзоров и рефератов / ИНИОН РАН./ Отв. ред. А.М. Кулькин. М., 2003г.

4.                  Пивоваров Ю.С. Русская власть и публичная политика //Полис. 2005г. №6.

5.                  Право и информатизация общества: Сб. науч.тр. / ИНИОН РАН / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 2002г.

6.                  Система государственного и муниципального управления. Проблемы эффективного функционирования и развития. Тамбов. 2007г. Материалы международной конференции.

7.                  Страна после коммунизма: государственное управление в новой России. Т.1. М. 2004. – 285с.

8.                  Чиркин В.Е. Государственное управление.-  М.: Юристъ, 2003. – 622 с.

9.                  Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. - М.: Юрист, 2003.- 688 с.

Поступила в редакцию 12 сентября 2007 г.