Выработка полномочий саморегулируемых организаций в контексте выявления компетенций регулирующих органов.

Константинов Максим Сергеевич,

аспирант Академии народного хозяйства при Правительстве РФ

На сегодняшний день в нашей стране наблюдается проведение корпоративной реформы и выработка направлений ее регламентации. В качестве основных целей проведения реформы выступают: улучшение условий финансирования компаний, дебюрократизация, защита интересов участников рынка, гибкость, ясность и прозрачность.

Изучая основы правовой природы саморегулируемых организаций (СРО), по мнению автора, можно выявить несколько важных аспектов, которые напрямую отражают имеющуюся проблематику в регулировании СРО на сегодняшний день.

Во-первых, сегодня с целью выработки эффективных норм корпоративного права и выработки эффективного правового механизма регулирования СРО в России первоначально очень важно увязывать экономические реформы с другими государственными реформами, в частности - с административной. Политика делегирования государственных функций в частный сектор может проводиться только на строго очерченной законодательной основе. Приватизация в формальном смысле может и должна учесть ошибки материальной приватизации начала 90-х годов.

Во-вторых, поскольку главные кандидаты на получение регулирующих функций - СРО, важно определить общую политику в отношении их и необходимые сферы их деятельности. Это можно сделать в федеральном законе о саморегулируемых организациях. Однако регулировать надо не профессиональный аспект их деятельности (организации все-таки саморегулируемые), а взаимоотношения с государством и порядок делегирования им государственных функций.

В-третьих, необходимо четко определиться со статусом СРО. От ответа на вопрос, какой это вид субъекта права, зависит и стратегия их нормативного регулирования. В условиях узурпации Гражданским кодексом вопроса о правовых формах объединений лиц и отсутствия понятия публичного юридического лица важно четко определить организационно-правовые формы СРО, устранив при этом пробелы и противоречия в законодательстве. Если оставить все как есть (как было отмечено ранее СРО являются некоммерческими), необходимо вносить изменения в Федеральный закон о некоммерческих организациях. Ясно, что регулирующие функции саморегулируемых организаций добавляют публично-правовые элементы к их статусу.

Кроме того, необходимо учитывать, что согласно Федеральному закону о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Это означает, что СРО в случае наделения их властными функциями также не имеют права осуществлять функции хозяйствующих субъектов (иное требуется оговорить в законе). В теоретическом и практическом плане такое положение ставит многочисленные вопросы о четком размежевании властных и хозяйственных функций, а также введении категории публичных услуг. Это необходимо и для полноценной административной реформы.[1]

По мнению автора, на сегодняшний день можно использовать и нормативно регламентировать различные формы участия в принятии экономических решений негосударственных субъектов. Нужно легализовать и упорядочить советы, совещания, консультации в государственных органах, можно ввести обязательное консультирование с негосударственными профессиональными организациями в определенных случаях. Такой опыт уже есть - к примеру, представители органов саморегулирования в области рекламы участвуют в работе комиссии по наружной рекламе г. Новосибирска с правом совещательного голоса. Обсуждение проектов нормативных актов, совместные целевые программы государства и бизнеса (договоры концессии, объединения средств, позволяющие решать одновременно экономические и управленческие задачи) и даже заимствование на государственном уровне опыта корпоративного управления - все будет кстати. Если же к этому прибавить еще и учет мнения потребителей, других общественных объединений, пирамиду частных и публичных интересов (экологических, государственных, медицинских и пр.), получится настоящая экономическая стратегия, так необходимая нашей стране.

Как показывает опыт ведомственного нормотворчества, регулятивные функции в конечном счете приводят к необходимости корректировки действующего законодательства. А для этого необходимо обладать правом законодательной инициативы, которого федеральное законодательство СРО не предоставляет. Вместе с тем, например, согласно Закону Красноярского края «Об охране общественной нравственности» органы саморегулирования предпринимательской деятельности вправе направлять в Законодательное Собрание Красноярского края и администрацию Красноярского края предложения по обеспечению общественной нравственности. Это еще не законодательная инициатива, но при механизме эффективного учета и реагирования - неплохая альтернатива. Можно было бы закрепить в федеральном законе о СРО аналогичное право на предложения, а также их совместное обсуждение и обязательное принятие государственным органом письменного акта о результатах такого рассмотрения.

В целом, по мнению автора, без разработки системного подхода к регулированию деятельности участни­ков финансового рынка представляется сомнительной способность саморегулируемых организаций обеспечить надежные правила и надзор за российским рынком, в особенности прини­мая во внимание сравнительно низкий уровень организованности участников рынка, например, их деление на банки и организации, находящиеся под контролем ФСФР, а также проблемы возможного привлечения их руководителей к ответственности. Вместе с тем, слабость госу­дарственных органов делает передачу функций регулирования и контроля над определенными сферами саморегулируемым орга­низациям весьма привлекательной. Дискуссии о такой передаче следует продолжать. В целом, даже в таких странах, как Германия, где государственное регулирование достаточно развито, роль бан­ковских ассоциаций при страховании вкладов и фондовых бирж при определении и принятии правил по раскрытию информации значительно весомее, чем в России.[2]

Если в российском законодательстве и практике регулирования будет учтен международный опыт, то ФСФР со временем расширит полномочия, например, в отношении расследования правонарушений. Предо­ставление ФСФР возможности использовать свои полномочия при разрешении корпоративных споров повысит уровень компетентно­сти в регулировании рынка. ФСФР должна обладать полномочиями по расследованию дел, связанных с нарушением прав кредиторов и миноритарных акционеров, включая случаи банкротства, так как сами кредиторы и инвесторы не могут получить соответствующую информацию от компании. В свою очередь, госрегулятор мог бы не только увязать воедино соответствующие запросы акционеров, но и отделить конфиденциальную и не имеющую отношения к делу информацию от существенной. В этом случае ФСФР могла бы использовать свои полномочия в интересах миноритарных акционеров.

Как следствие, должны быть определены подходы к разрешению ситуации в каждом отдельном случае, проведена тщательная оценка мнений инвесторов и степень их доверия к определенным организаци­ям. Контрольные функции необходимо увязать с обеспечением раскрытия информации на рынке ценных бумаг, что позволит повысить уровень доступной информации о компании в целом. Особое внимание следует обратить на раскрытие информации государственными органами, поскольку имеются случаи, когда информация раскрывалась неофициальным путем, и тем самым органы исполнительной власти подрывали к себе доверие со сторо­ны компаний и инвесторов. Расширение функций государственных регулирующих органов, опирающееся на апробированную мировую практику, будет способствовать более полной интеграции России в международную договорно-правовую систему.

И наоборот, если информация не будет раскрываться ни для широкого, ни для более ограниченного круга лиц и не будет достоверной, следует отменить требования о регистрации информации, в том числе в реестрах компаний. В частности, не имеет смысла тре­бовать включения в реестры юридических лиц сведений о правах на представление интересов компаний, если их регистрация не является общедоступной и заслуживающей доверия. В настоящее время компании должны предоставлять нотариально заверенные заявления и сравнивать их со сведениями, имеющимися в регист­рационных органах. В свою очередь, кредиторы сейчас вынуждены проверять предоставляемые им доверенности и корпоративные документы, а возможно, и статус регистрации лиц, имеющих право представлять интересы компании, до заключения договора с компанией. Сложившаяся ситуация связана с тем, что записи в российском корпоративном реестре не имеют той юридической силы, которой они обладают в странах ЕС.

Если законодателем будет принято решение, не учитывающее упомянутые предложения, то требование о необходимости уведомления регист­ратора о лицах, имеющих право представлять интересы компании, должно быть отменено. Стало быть, инвестор будет действовать не­добросовестно, если реестр содержит информацию, которая может помешать его сделке. Такой тип реестров становится необходимым лишь для ограничений, а не для разрешений возможности дейст­вий. Круг возможных действий и все регистрационные требования должны быть пересмотрены с учетом этого принципа.

В отношении правонарушителей необходимо постепенно ужесточать уго­ловную и гражданскую ответственность. Смысл санкций должен заключаться в том, чтобы в первую очередь предоставить стороне, пострадавшей в результате нарушения законодательства, надле­жащую защиту. Необходимо также принятие мер, направленных на повышение ответственности должностных лиц за совершаемые действия. В случае нарушения, допущенного государственным органом, например, при неправильной регистрации, за ошибку должна быть предусмотрена личная ответственность служащего, отвечающего за запись. Государственный орган должен принять соответствующие меры в отношении данного служащего, вплоть до его увольнения, и не допустить повторения подобных случаев в будущем. Введение санкций может сопровождаться амнистией за предыдущие нарушения, что будет способствовать достижению ясности и росту взаимного доверия в отношениях госрегулятора и инвесторов.

Саморегулируемые организации при передаче полномочий должны быть способны возместить ущерб участникам рынка ценных бумаг, возникший в связи с недобросовестным выполнением ими своих обязанностей. Это может быть обеспечено, например, посредством установления минимального размера уставного капитала, который должен поддерживаться в течение всего времени деятельности компании и отчисляемого в специальный фонд, учрежденный в це­лях возмещения ущерба. Также возможно введение обязательного страхования профессиональной ответственности такой организа­ции. Требования о страховании профессиональной ответственности должно защитить инвесторов и обеспечить соблюдение закона и основных требований саморегулируемыми организациями. Стра­ховые компании при заключении договора страхования професси­ональной ответственности производят оценку возможных рисков, включая риск недобросовестного исполнения организацией своих обязанностей, и устанавливают требования по их минимизации. Дополнительно можно требовать возмещения ущерба, понесенного участником рынка ценных бумаг в связи с действиями саморегули­руемой организаций. Ущерб мог бы быть возмещен за счет средств специального фонда этой организации.

Передача полномочий саморегулируемым организациям требует от них вы­сокой степени профессионализма. Например, фондовые биржи, как правило, не дают право компаниям с нечетко или неясно раскрытой информацией включать ценные бумаги в листинг. Как следствие, было бы целесообразно передать полномочия по регистрации проспектов эмиссий фондовым биржам, на которых осуществля­ется значительный объем торгов. При создании саморегулируемой организацией специального фонда на случай возмещения ущерба, заключении ею договоров страхования профессиональной ответ­ственности и (или) получении гарантий от членов организации, такому саморегулятору могли бы быть предоставлены полномочия по выдаче лицензий профессиональным участникам рынка ценных бумаг. Можно полагать, что при наличии упомянутых гарантий члены саморегулируемой организации не допустят ненадежных участников на рынок ценных бумаг. Наконец, саморегулируемым организациям может быть предоставлено право действовать в ка­честве экспертов, устанавливающих на основании договоренности между участниками рынка ценных бумаг условия, обязательные для исполнения всеми сторонами. Далее целесообразно дополнительно изучить возможность конкурентов влиять на уровень раскрытия информации. Например, конкурент мог бы иметь право потребовать раскрытия информации, которая является опасной для выдвинувшей первоначальное требование компании, но полезной для самого заявителя. В этом случае он рискует создать прецедент, который по инициативе конкурентов может быть использован против него самого как в средствах мас­совой информации, так и в судебном порядке. Иски должны быть основаны на праве компаний требовать совершения конкурентом определенных действий или их прекращения, даже если такие дейс­твия не затрагивают сферу деятельности заявителя. Необходимо также предусмотреть, что в случае рассмотрения дела в пользу заявителя он имеет право на компенсацию всех расходов, поне­сенных им в связи с подачей искового заявления. Правомерность применения подобной практики подтверждает германский закон о недобросовестной конкуренции, который в большинстве случаев приводится в исполнение за счет требований конкурентов.

Таким образом, на сегодняшний день требуется выработка системного подхода к регламентации СРО – как инструмента регулирования корпоративных правоотношений. Вместе с тем, анализ показал, что пока в российской теории и практике существует множество пробелов в части регламентации данных организаций. В связи с этим в разрезе диссертационного исследования были разработаны рекомендации в части законодательных изменений регулирования СРО, таких как определение правовой природы и режима СРО, их классифицирование, передача полномочий и определение ответственности членов СРО.

По мнению автора, указанные предложения в будущем способствовали бы усилению роли СРО на рынке и решению многих проблем, накопившихся в сфере регулирования рынка сегодня.

Поступила в редакцию 4 октября 2007 г.