Деятельность Европейского Союза  в сфере формирования экологической политики и реализации программ устойчивого развития.

 

Гусев Александр Анатольевич,

доктор политических наук, профессор кафедры политических проблем мировой энергетики Государственного университета - Высшей школы экономики,

Гусев Алексей Александрович,

кандидат политических наук, доцент кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики Государственного университета - Высшей школы экономики.

 

Основой для практической деятельности в сфере экологической политики являются среднесрочные программы, что закреплено в учредительном договоре ЕС. Программа представляет собой политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия ЕС на ближайшую перспективу, устанавливающий конкретные цели и задачи для Союза. Всего за историю систематизированной экологической политики ЕС, было принято шесть программ[1]. В настоящее время действует Шестая программа.

Первая программа действий появилась в 1973 году после Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде. Эту программу считают классическим документом в сфере защиты окружающей среды начального периода обращения европейских государств к проблемам экологии.

Последующие документы принимались в 1977 году (вторая программа), 1983 году (третья программа) и в 1987 году (четвертая программа). Пятая программа явилась новым поворотом в экологической политике. Программа была принята в 1993 году и получила название «Навстречу устойчивому развитию». Таким образом, ЕС взяло на вооружение концепцию устойчивого развития, ставшую официальной стратегией ООН по выходу человечества из экологического кризиса после проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 года в Рио-де-Жанейро. Необходимо отметить, что концепция устойчивого развития уже задействованная в Пятой программе действий, в Шестой программе проходит основной темой, затрагивая основные сферы экологической политики ЕС.

Шестая программа действий в области защиты окружающей среды (the Sixth Environment Action Programme, (the 6^th EAP) была утверждена 22 июля 2002 года с расчетом на рекордный срок действия – 10 лет[2]. Более ранние программы были рассчитаны на более короткие сроки. В этом заключается попытка преодолеть и компенсировать многие недостатки предыдущих программ, которые можно свести в основном к краткосрочности их действий.

Следует также отметить, что для Шестой программы характерен постепенный переход от административных инструментов регулирования экологической политики к инструментам, основанным на элементах рыночной экономки. Опираясь на положения учредительного договора, практическая деятельность ЕС в экологической сфере строится на основе среднесрочной программы действий в отношении окружающей среды, как политико-правового документа, определяющего приоритетные   направления в деятельности   ЕС   на   ближайшую   перспективу. Действующая программа в области окружающей среды, носящая название «Окружающая среда 2010: наше будущее и наш выбор», была утверждена Решением Европейского парламента и Совета Европейского Союза № 1600/2002/ЕС (22.07.2002). Шестая Программа появилась непосредственно перед Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию под эгидой ООН в Йоханнесбурге глав государств с 26 августа по 4 сентября 2002 года. Программа направлена на обеспечение следующих трех условий проведения экологических мероприятий Европейского Союза:

·                      интеграция потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и внедрение принципа экологической обусловленности деятельности сообщества, изложенного в ст.6 Договора об учреждении сообщества;

·                      продолжение мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития;

·                      проведение экологических мероприятий с расчетом на текущее и будущее расширение Европейского Союза.

            Программа выделяет четыре приоритетные сферы действий ЕС на ближайшие годы:

·                    изменение климата;

·                    природа и биологическое разнообразие;

·                    окружающая среда, здоровье и качество жизни;

·                    природные ресурсы и отходы.

На основе специальных политико-правовых инструментов были созданы семь тематических стратегий, которые должны были быть представлены на рассмотрение Европейского парламента и Совета в течение первых трех лет действия Шестой программы с целью утверждения их на основе совместных решений этих институтов. Программа содержит описание предложений по решению задач в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности ЕС, а также мероприятия Союза по их реализации.

Документ нацелен на решение следующих проблем:

·                     решению проблем по изменению климата;

·                     содействию долгосрочным задачам по стабилизации концентрации парниковых газов атмосфере на уровне, который бы предупреждал опасное атмосферное вмешательство в климатическую систему;

·                     защите, сохранению, восстановлению и развитию функционирования природных экосистем, с целью остановки опустынивания и истощения биологического разнообразия, включая разнообразие генетических ресурсов, как в ЕС, так и на глобальном уровне;

·                     содействие высокому уровню качества жизни и социального благополучия граждан, обеспечением их благоприятной окружающей средой, в которой уровень загрязнения не возрастает до пагубного воздействия на здоровье людей и поддержание устойчивого городского развития;

·                      увеличение эффективности ресурсов, а также управления ресурсами и отходами для создания более устойчивой структуры производства и потребления;

·                      преодоления противоречия между использованием ресурсов, генерацией отходов и уровнем экономического роста.

По каждой из приоритетных проблем Программа предусматривает комплекс мероприятий.

Изменение климата. В Шестой программе заложены меры, направленные на реализацию Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 года, а также выполнение обязательств ЕС по снижению на 8 % выбросов на уровне Европейского Сообщества к 2008-2012 годам по сравнению с 1990 годом. Участие ЕС в Киотском протоколе было оформлено Решением Совета 2002/358/ЕС от 25 апреля 2002 года.

Согласно Программе, ЕС должен занимать более решительную позицию защиты международного соглашения о более жестком снижении выбросов на второй стадии выполнения обязательств по Киотскому протоколу.     Помимо действий направленных на профилактику изменения климата, согласно Программе ЕС должен подготовить меры, нацеленные на адаптацию к последствиям изменения климата посредством следующих действий:

·                     пересмотр политики ЕС, и в частности той, которая затрагивает изменение климата, чтобы адаптация к последствиям изменения климата нашла соответствующее выражение в инвестиционных решениях;

·                     поощрение регионального моделирования и оценки климата, одновременно с подготовкой региональных мер адаптации таких, как управление водными ресурсами, сохранение биологического разнообразия, предупреждение опустынивания и затопления и поддержка роста осведомленности среди граждан и бизнеса.

Большое значение вопросам климата должно придаваться в процессе последующего расширения ЕС, а также учитываться в совместной деятельности со вновь вступившими государствами[3]. Для этого необходимо:

·                     поддержка осуществления и применение собственных мер использования Киотского протокола, а также повышения значимости отчетности и мониторинга выбросов;

·                     поддержка более устойчивого транспортного и энергетического сектора;

·                     обеспечение того, чтобы сотрудничество являлось будущей базом для исследований в сфере изменения климата.

В Программе подчеркивается, что борьба с изменением климата станет составной частью политики Европейского Союза в сфере внешних отношений и составит один из приоритетов его политики устойчивого развития.

Программа предусматривает следующие усилия в этом направлении:

·                     осуществление помощи развивающимся странам и странам с переходной экономикой, например, через поощрение проектов в связи с Чистым механизмом развития (Clear Development Mechanism - CDM), предусмотренным Киотским протоколом и совместным его осуществлением;

·                     поддержка соответствующих нужд в передаче технологий;

·                     помощь в проблеме адаптации результатов изменения климата соответствующим странам.

Биологическое разнообразие. Программа предусматривает достижение следующих целей:

·                     преодоление ухудшения биологического разнообразия, включая предупреждение и снижение воздействия от вторжения чуждых видов и генотипов, при выполнении этой задачи к 2010 году;

·                     сохранение, соответствующее восстановление и последовательное использование окружающей среды морей, прибрежных районов и областей с повышенной влажностью;

·                     сохранение и соответствующее восстановление областей с уникальными ландшафтами, включая культивируемые, а также чувствительные районы;

·                     содействие последовательному использованию почв, в частности, уделяя внимание предупреждению эрозии, истощения, загрязнения и опустынивания.

Решение этих задач базируется на ряде приоритетных действий, учитывающих принцип субсидиарности и опирающихся на существующие глобальные и региональные конвенции, а также полное соблюдение соответствующих актов ЕС[4].

В это сфере Программа предусматривает дальнейшую реализацию положений Конвенции о биологическом разнообразии 1992 года и, в частности, Картахенского протокола о биологической безопасности. Участие ЕС в Протоколе было оформлено Решением Совета 2002/628/ЕС от 25 июня 2002 года. Кроме того, предполагается имплементация  конвенций о защите морской среды от загрязнения и расширения применения «Хабитат» - директивы «Habitats»  Directive 92/43/EEC и Директивы о защите птиц «Birds» Directive 79/409/EEC, в том числе и путем применения их положений в государствах-кандидатах.

Окружающая среда, здоровье и качество жизни. В этой сфере Шестая программа обозначает необходимость:

·                     учета результатов оценки вредности химикатов во всех сферах законодательства Сообщества;

·                     анализа эффективности применения Директивы относительно растительных продуктов, определяющей правовые рамки использования пестицидов;

·                     ратификации Стокгольмской конвенции об устойчивых органических загрязнителях, Роттердамской конвенции о некоторых опасных химикатах и пестицидах и изменении в связи с этим Регламента Совета Европы по экспорту и импорту некоторых опасных химикатов;

·                     совершенствования применения положений Рамочной водной директивы и Директивы о качестве воды для купания;

·                     содействия результативности международных переговоров по имплементации Монреальского протокола об озоноразрушающих веществах к Конвенции о защите озонового слоя 1985 года.

Природные ресурсы и отходы. Программа подчеркивает необходимость пересмотра законодательства об отходах, которое нуждается в кодификации, включая законодательство о сточных нечистотах, биодеградировавших отходах, упаковках, батарейках и перевозке отходов, а также дополнения Рамочной директивы об отходах 1975 года.

Важным моментом является то, что Программа создает специальные политико-правовые инструменты, на основе которых будут проводиться те или иные мероприятия в четырех перечисленных выше сферах, определяя их как тематические стратегии. Они являются основой для действий по следующим направлениям:

·                    чистый воздух для Европы (Clean air for Europe - CAFÉ);

·                    защита почв;

·                    разумное использование пестицидов;

·                    защита морской среды;

·                    переработка отходов;

·                    рациональное использование природных ресурсов;

·                    городская среда.

Определение стратегических мер обозначило необходимость усовершенствования и в значительной степени обновления экологического законодательства ЕС. В этом направлении предусматриваются следующие меры:

·                    совершенствование мер по повышению уважения экологических правил ЕС и пресечение  нарушений экологического законодательства;

·                    содействие совершенствованию процедур правопринуждения, инспекции, мониторинга экологического законодательства;

·                    систематический обзор применения экологического законодательства в государствах-членах;

·                    обмен информацией о наилучшей практике по использованию законодательства ЕС, используя Европейскую сеть по внедрению и обеспечения принудительной силой права окружающей среды (IMPEL network).

Итак, Программа предусматривает следующие семь областей, для которых должны быть разработаны тематические стратегии:

·                    загрязнение воздуха (принята 21 сентября 2005 года);

·                    предотвращение и утилизация отходов (принята 21 декабря 2005 года);

·                    защита и охрана морской среды (принята 24 октября 2005 года);

·                    почва;

·                    разумное использование пестицидов;

·                    разумное использование природных ресурсов;

·                    городская среда (принята по рекомендации Европейского парламента 11 января 2006 года).

Тематические стратегии представляют собой фактически новое поколение политики в области окружающей среды. Как следует из названий стратегий, они направлены на конкретные области проблемных вопросов окружающей среды в большей степени, чем просто на последствия от разных видов экономической деятельности, как это было ранее. Она охватывают долгосрочную перспективу, фиксируя ясные цели в области защиты окружающей среды до 2020 года, что способствует стабильным рамкам экологической политики. Они сконцентрированы на определении набора наиболее подходящих инструментов для эффективного решения экологических задач.

Каждая из стратегий основана на результатах научных исследований, как следствие тщательного анализа существующей политики, а также на базе консультаций с широким кругом ответственных лиц. Главная цель развития стратегий состоит в том, чтобы создать позитивную координацию использования семи стратегиями, интегрировать их с существующими направлениями политики, Лиссабонской стратегией и Стратегией устойчивого развития. Каждая тематическая стратегия, таким образом, помогает достигнуть долгосрочной цели устойчивости окружающей среды, способствуя Лиссабонским целям, занятости и продвижению экологических инноваций.

Тематические стратегии также во многом способствуют процессу законотворчества, упрощая и проясняя существующее законодательство, а также предлагая соразмерные законодательные проекты, когда это необходимо[5].

Состояние окружающей среды и результаты региональной политики ЕС в сфере экологической безопасности. В ЕС общий уровень потребления ресурсов остается еще достаточно высоким, однако за последние годы удалось добиться заметного улучшения некоторых, но далеко не всех экологических показателей. Например, в два раза сократился объем выбросов двуокиси серы в Западной, Центральной и Восточной Европе. Однако на страны ЕС, по-прежнему, приходится значительная часть выбросов парниковых газов. С 1980 года образование отходов на душу населения в Западной Европе возросло на 35 %. Несмотря на рост эффективности утилизации, более 66 % отходов, по-прежнему, поступают на свалки. В некоторых регионах ощущается нехватка чистой пресной воды. Более чем в половине крупных городов ЕС имеет место чрезмерная эксплуатация ресурсов грунтовых вод, а многие страны отмечают существенное загрязнение грунтовых вод нитратами, пестицидами, тяжелыми металлами и углеводородами.

Европейская экологическая комиссия ООН. Наиболее значимую роль в нынешней политике Европы играет Европейская экологическая комиссия  (ЕЭК) ООН, круг задач которой на сегодняшний день довольно широки включает:

·                    разработку и осуществление общеевропейских программ по защите окружающей среды и экологической безопасности;

·                    подготовку законопроектов;

·                    регулярный мониторинг окружающей среды;

·                    стратегическую экологическую оценку состояния окружающей среды.

ЕЭК ООН помогает внимательно следить за тем, не вредят ли окружающей среде экологическая политика, планы, принятые программы или законы. Этот инструмент способствует тому, чтобы при принятии решений на наивысшем уровне экологическому фактору уделялось такое же значение, как и социальному или экономическому. Кроме того, ЕЭК ООН является автором многочисленных общеевропейских хартий и экологических программ.

Экологическая политика европейских государств, участие общественности в этом процессе могут быть мощным средством защиты окружающей среды и безопасности людей. Идея межгосударственного сотрудничества на уровне Министров охраны окружающей среды вызревала на протяжении десятилетий и нашла свое внедрение в Программе «Окружающая среда для Европы». Началом этого процесса стала Первая общеевропейская конференция Министров охраны окружающей среды, которая состоялась в Добрише  (Чешская Республика) в 1991 году. Так был начат процесс, целью которого является развитие институциональных и договорных механизмов защиты окружающей среды в Европе. Позднее конференции проводились регулярно:  в 1993 году - в Люцерне (Швейцария), в 1998 году - в Софии (Болгария), в 1998 году - в Орхусе  (Дания) и в 2003 году -  в Киеве (Украина). Наиболее существенными результатами работы этой комиссии на протяжении последних десяти с лишним лет стала программа действий в сфере охраны окружающей среды в Центральной и Восточной Европе, которая представляет собой широкую стратегию совместных действий локальных, национальных и международных институтов относительно решения экологических проблем региона.

Основные проблемы, обсуждаемые на конференциях можно сформулировать следующим образом:

·                    технологическое сотрудничество в сфере охраны окружающей среды;

·                    комплексное предупреждение загрязнения;

·                    контроль загрязнения;

·                    экономические инструменты;

·                    обзор состояния окружающей среды стран;

·                    экологическая информация;

·                    участие общественности в принятии решений;

·                    международно-правовые механизмы.

Государства Европы согласились с необходимостью ввести в свое законодательство принцип доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений, а также создать действенный механизм такого участия.

Европейская стратегия в сфере биологического и ландшафтного разнообразия. Европейским Союзом было признано необходимым создать Общеевропейскую экологическую сеть уникальных особо охраняемых природных территорий, соединенную своеобразными коридорами для облегчения миграции некоторых видов животных.

Усовершенствование системы экологического образования. Программа «Окружающая среда для Европы» оказалась результативной в сфере решения экологических проблем Европейского Союза. Свидетельством этого стали многочисленные документы, принятые на Конференциях министров охраны окружающей среды.

Основные документы Всемирной Хартии Природы. Хартия констатирует, что используемые человеком экосистемы и организмы, а также ресурсы суши, моря и атмосферы должны управляться таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную и постоянную производительность, но без ущерба для целостности тех экосистем или видов, с которыми они сосуществуют.

Хартия Океанов. Хартия декларирует, что Правительства всех государств должны признать абсолютно необходимым обеспечение здорового состояния океанической среды и рационального, безопасного и устойчивого использования океанических ресурсов и помнить, что выполнение этого требования принесет значительную и долговременную пользу жителям этих государств и всему человечеству в целом.

Декларация о сохранении флоры, фауны и среды их обитания.  Декларация учитывает:

·                    виды растений и животных, а также их местообитания находятся под угрозой трансграничного загрязнения;

·                    многие виды фауны в Европе мигрируют, пересекая границы государств;

·                    сохранение природы и рациональное использование возобновляемых ресурсов требуют применения новых подходов к вопросам управления и эффективной охраны экологических систем в интересах нынешнего и будущих поколений;

·                    природные экологические системы и дикие животные и растения, характерные для каждой страны - члена ЕЭК, представляют собой великое национальное достояние и являются важным вкладом в природное достояние Европы и мира.

Подтверждается воля министров осуществлять сотрудничество в области охраны окружающей среды в Европе в соответствии с принципами, согласованными в Люцерне (Швейцария) 30 апреля 1993 года. «Мы подчеркиваем безотлагательную необходимость дальнейшего учета экологических соображений в политике во всех отраслях с целью осуществления экономического роста в соответствии с принципами устойчивого развития. Мы признаем, что страны данного региона несут общую, но дифференцированную ответственность как в отношении их вклада в глобальные экологические проблемы, так и в отношении активной ведущей роли для их разрешения»[6].

Европейская политика в области экологической безопасности. Необходимость проведения политики в области химической и ядерной безопасности главами государств Европы осознана уже давно. Еще в начале 70-х годов началось постепенное сокращение использования ядерного оружия. Это договоры о сокращении вооруженных сил стран НАТО и Варшавского договора, договоры о предотвращении случайных ядерных взрывов, а также договоры о сокращении  количества испытаний.

Химическая промышленность является базовой отраслью экономики и играет заметную роль в формировании макроэкономических показателей, с другой  стороны,  это  крупнейший  народнохозяйственный  комплекс, оказывающий существенное влияние на экологическую ситуацию на всей территории страны. Химия и нефтехимия остаются до сих пор сферой высокого экологического риска, а рост производства продукции, опирающийся на изношенную технологическую базу, только усугубляет экологические проблемы. Остаются крайне низкими масштабы и темпы перевооружения технической и технологической базы предприятий отрасли за счет создания экологически чистых безотходных технологий на основе энергосберегающих процессов, комплексного использования сырья и вторичных энергетический ресурсов.

На протяжении последних двух десятилетий приоритетными задачами в  области экологической безопасности стран Европы являются:

·                    разработка федеральных законов, обеспечивающих создание правовой базы по  экологической безопасности, в том числе законов «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «О государственном регулировании системы экологического страхования рисков и ответственности по возмещению вреда окружающей среде»;

·                    изменение методики расчета платежей за загрязнение окружающей среды с привязкой ее к уровню используемой технологии;

·                    развитие системы комплексной поддержки экологоориентированной инновационной деятельности с созданием соответствующей финансово-кредитной инфраструктуры;

·                    разработка и внедрение интегрированной системы управления промышленной безопасностью на предприятиях химического комплекса.

Необходимо отметить, что большинство из этих задач уже реализовано и довольно эффективно, но на внедрение новых технологий еще потребуются десятки лет.

Особого внимания требует проблема утилизации отходов. Количество   мусоросжигательных   заводов,   работающих   с муниципальными твердыми отходами, например, во Франции составляет 210 единиц, т.е. почти половину от общего числа мусоросжигательных заводов в ЕС. В Германии находится 58 заводов, в Великобритании и Дании - по 34, а  в Швейцарии - 28 заводов. Однако по данным проекта по изучению политики обращения с отходами в странах Центральной и Восточной Европы захоронение остается основным методом обращения со всеми категориями отходов в ЦВЕ. В 2003 году было захоронено 84% от общего количества отходов. Несомненно, одной из первостепенных проблем экологической политики современной Европы в будущем является использование малоотходных технологий[7].

Отдельные регионы испытывают на себе нехватку чистой пресной воды. Больше половины крупных городов ЕС чрезмерно эксплуатируют ресурсы грунтовых вод, а многие государства отмечают существенное загрязнение грунтовых вод нитратами, пестицидами, тяжелыми металлами и углеводородами. Заметно ухудшилось состояние прибрежных экосистем и акваторий в Южной и Западной Европе и странах Средиземноморья.

Среди основных недостатков экологической политики ЕС можно выделить два наиболее существенных:

·                    локальность принимаемых мер, что несоизмеримо с характером проблем;

·                    отсутствие реальной долгосрочной стратегии. Все мероприятия направлены на борьбу с внешними проявлениями.

Таким образом, действующая долгосрочная Шестая программа действий призвана, если не решить, то снизить до минимума недостатки современной экологической политики Европейского Союза.

 

Литература.

 

1.                  Документы официального сайта по экологической политике Европы. // www.ecoline.ru/

2.                  Документы представительства Европейской Комиссии в РФ. // www.eur.ru/

3.                  Калиниченко П.А. Охрана окружающей среды в деятельности Европейского сообщества (международно-правовой аспект). // Автореферат диссертации на соискание ученой степени к. ю. н. М., 2001

4.                  Проект Конституции ЕС. //  www.europa.eu.int/

5.                  Семенова Л. Экологическая политика, экологическое законодательство, экологическое право.// www.greensalvation.org/

6.                  Современная экологическая политика: этапы, принципы, направления. //www.greensalvation.org/

7.                  Шестая программа действий в области окружающей среды. // www.europa.eu.int/

 

Поступила в редакцию 11 февраля 2008 г.