Формирование эффективных механизмов артикуляции и агрегирования стратегических направлений социально-экономического развития

муниципального образования.

Лопатин Алексей Евгеньевич,

аспирант кафедры Социально-политических теорий факультета Социально-политических наук Ярославского Государственного Университета им. П. Г. Демидова.

В современных условиях интенсификации процессов ассиметричного социально-экономического развития отдельных территорий, нарастание экономических и социальных диспропорций, оформление устойчивых интересов различных социальных групп, одним из важнейших направлений муниципального управления предстает создание эффективных управленческих моделей стратегического социально-экономического развития муниципальных образований (МО) через формирование действующих механизмов артикуляции и агрегирования противоречивых потребностей и интересов в рамках муниципального образования.

Развитие местного самоуправления (МСУ) как формы народовластия и элемента гражданского общества провозглашено сегодня в качестве одной из приоритетных задач российского государства. Становление местного самоуправления в России сегодня имеет большое политическое, экономическое и социальное значение. Политическое значение местного самоуправления состоит в развитии народовластия в России, в возможности населения участвовать в решении вопросов местного значения как непосредственно (референдум, выборы, сходы граждан, правотворческая инициатива и т.д.), так и через органы местного самоуправления. Экономическое значение местного самоуправления состоит в возможности более активного привлечения населения к решению местных проблем, повышению эффективности функционирования муниципального хозяйства. Социальное значение местного самоуправления в его ориентации на решение, прежде всего, вопросов, которые бы обеспечивали удовлетворение основных жизненных потребностей населения на уровне не ниже минимальных государственных стандартов в тех сферах, которые отнесены к ведению муниципальных образований.

Формирование рыночной среды в современной России оказывает определяющее влияние на социально-экономические процессы в обществе, в том числе и на муниципальном уровне. Реальный опыт трансформирования и адаптации экономики муниципальных образований выявил множество проблем, сдерживающих данный процесс. Наиболее актуальной представляется проблема формирования и адаптации эффективного механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования к условиям рыночной экономики. И здесь на первый план в управлении муниципальной экономикой «возвращается» программирование комплексного социально-экономического развития территории. «Комплексность развития муниципального образования означает достижение такого состава, содержания составных частей экономики, пропорций и связей между ними, которые призваны обеспечить сбалансированную систему сфер деятельности людей, ориентированную на улучшение качества жизни населения»^[1].

На современном этапе основные параметры функционирования и развития муниципальных образований определил ФЗ №131 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Безусловно, новый закон имеет ряд положительных сторон с точки зрения социально-экономического развития на местном уровне. Полная реализация концепции закона позволит впервые четко разграничить полномочия разных уровней власти, решить старую проблему так называемых «нефинансируемых мандатов»[2], возложенных на органы МСУ.

В Законе продекларированы направления укрепления экономической основы МСУ как в части имущественного комплекса, так и в части гарантий муниципальным образованиям по формированию местных бюджетов и инструментов муниципального социально-экономического развития. Предусмотрены самостоятельность в формировании программ и планов социально-экономического развития и местных бюджетов, возможность осуществления муниципальных заимствований и межмуниципального сотрудничества, закрепление собственной доходной базы муниципальных образований в виде местных налогов и доли регулируемых налогов.

Однако одновременно новый Закон расширяет границы вмешательства государства в решение вопросов местного значения, создавая неоправданные барьеры на пути именно самостоятельному поиску направлений и путей социально-экономического развития. Так, при формировании территориальной организации МСУ субъекту РФ предоставлено полное право устанавливать границы МО в соответствии с собственными представлениями об экономической целесообразности развития территории[3].

Сдать лом

Аналитика, цены, новости Рынка. Алюминий Лом

litkom-tver.ru

Межбюджетные отношения в целом работают на снижение финансовой автономии и, следовательно, ограничение экономической самостоятельности муниципальных образований. В новом законе плохо рассчитан объем доходов, необходимый для исполнения соответствующего объема полномочий для каждого типа муниципальных образований. По некоторым оценкам, в итоге более 90% муниципальных образований станут дотационными, что отрицательно скажется на их способностях к экономическому развитию[4].

После принятия Закона №131 ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Если в старой версии данного закона (закон №154 от 1995 г.) «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6.), то в новой этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения. Вместе с тем, в перечень полномочий органов МСУ по новому закону попадает «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования» (ст. 17). Фактически это означает парадоксальную ситуацию – инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения – нет.

Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов в Законе №131-ФЗ. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения нового Закона вопрос о данном несоответствии практически не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самоорганизации граждан и должно было бы непосредственно этим заниматься.

Между тем, интерес к работе по комплексному социально-экономическо-му развитию в самой муниципальной среде год от года нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа. Так, по данным «Леонтьевского центра», на середину 2003 г. около 350 российских муниципальных образований имели многолетние стратегические документы, регламентирующие их социально-экономическое развитие[5]. С тех пор это число значительно возросло[6].

Результативность разработки и реализации концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования в значительной мере определяется позицией органов МСУ, деятельность которых нацелена на создание необходимых условий и принятие конкретных мер, направленных на достижение стратегических целей развития территории. Во-первых, концепцию социально-экономического развития муниципального образования следует рассмотреть и добиться одобрения исполнительными и представительными ветвями власти МСУ. Во-вторых, необходимым условием является создание органами МСУ благоприятного социально-психологического климата среди населения, способствующего работе по стратегическому планированию развития муниципального образования. В-третьих, органы МСУ должны создать механизм реализации указанной концепции и обеспечить его действие.

Поскольку город является неизмеримо сложным «организмом», то даже наиболее общие направления его развития не могут быть в однозначной трактовке предъявлены всем адресатам. Необходим постоянный городской процесс согласования проектных и программных намерений, включаемых в концепцию развития города.

Для формирования концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования предлагается использовать технологию «форсайта», являющуюся инструментом активного прогнозирования. Содержание «форсайта» представляет собой процесс общенационального «отбора новых направлений, в ходе которого достигается консенсус мнений различных субъектов национальной» (региональной, муниципальной) «инновационной системы, и устанавливаются связи между ее элементами»[7].

Практическая ценность проведения «форсайта» в рамках разработки стратегии развития МО заключается в том, что эта технология позволяет улучшить процесс принятия решений на основе анализа не только имеющихся возможностей, но и реальных потребностей; создать альтернативные направления для будущего развития; активизировать и скооперировать всех участников процесса; сформулировать инновационный поход к политике социально-экономического развития МО.

Сам форсайт базирующийся на методе Delphi, получил начало в 50-60-х гг. в США, и, в основном, был применен тогда к оборонным исследованиям, оборонной тематике, перспективам безопасности и потом, как сам концепт он стал очень популярным. Вторыми, после США, его использовали японцы, и они продолжают последовательно этим заниматься, у них уже четвертый или пятый цикл. Дальше, в начале 80-х гг. были Франция, Великобритания, ну и дальше видно, как это все распространяется и насколько популярным становится этот механизм. В настоящее время эта методика взята на вооружение не только в Западной Европе, США и Японии, но и рядом развивающихся стран и стран переходной экономики – новых членах ЕС, в частности в Венгрии, Чехии, Польше. В Великобритании, Германии, Венгрии, Франции, Испании «Форсайт» пропагандирует правительство, в Швеции, Италии и Португалии его инициатором явились деловые круги.

С середины 90-х гг. использование практики «форсайта» для территориального развития стало активно стимулироваться ЕС. Выражением данного направления стало создание программы «Strata», в рамках которой были разработаны пять региональных планов долгосрочного развития, предусматривающих различные цели, обусловленные спецификой конкретных регионов[8]: Agriblue, For-ris, Techtrance, Transvision, Upgrade. Региональный «форсайт» подразумевает 4 этапа: 1) детальное изучение текущей долгосрочной динамики региона; 2) детальное исследование возможных направлений развития региона и определение основных вызовов; 3) определение желательных перспектив развития; 4) разработка общей стратегии по достижению этих целей.

Принципы форсайта, применяемые для национального и регионального планирования, с большей степенью эффективности можно воплотить в стратегическом планировании местного социально-экономического развития.

Под стратегией социально-экономического развития муниципального образования понимается совокупность целей, задач, методов их достижения, направленных на усиление конкурентоспособности территории в долгосрочном периоде путем воздействия на инновационные факторы ее экономического роста. Стратегия города должна затрагивать только самое главное для выживания, адаптации и устойчивого развития города в конкурентной рыночной среде. Он касается лишь тех отраслей и сфер жизни, которые имеют определяющее значение для существования города, могут дать сильный импульс его развитию. Предметом стратегического плана является, прежде всего, конкурентоспособность: города в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания, и отдельных сторон или отраслей городского хозяйства и социальной сферы. При этом упор должен делаться на правильный выбор целей и ориентиров, выявление видения желаемого будущего города. В идеале стратегический план должен включать хорошо продуманную, специфичную миссию, четкие формулировки целей, относительно небольшой набор задач и конкретных стратегических проектов (см. рис.1).

Рис. 1.

Модель концептуирования стратегии социально-экономичес-кого развития муниципального образования.

В ходе разработки стратегии можно выделить несколько этапов. На первом формируется методический подход к стратегическому планированию и выявляются приоритетные направления развития города. На втором этапе создаются организационные структуры и проводятся аналитические работы по диагностике и постановке целей развития, получают одобрение главная цель и основные стратегические направления[9]. Третий этап посвящается подготовке частных стратегий, формированию системы задач и мер. На третьем этапе может быть готова  первая редакция стратегии. На четвертом этапе проходит широкое профессиональное и общественное обсуждение первой редакции Стратегического плана, завершающееся общегородской конференцией и заседанием Генерального Совета для принятия плана.

Представленная модель подразумевает наиболее полную реализацию демократических принципов артикуляции и агрегирования интересов различных заинтересованных групп и индивидов в ходе стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований.

В современной структуре управления Ярославля центром реализации функций прогнозирования и регулирования социально-экономического развития является Департамент социально-экономического развития мэрии Ярославля, который обеспечивает формирование и внедрение стратегии комплексного социально-экономического развития города Ярославля; единой экономической политики в органах городского самоуправления; промышленной политики города, направленной на стимулирование хозяйственной деятельности, увеличение числа рабочих мест, роста объема производства; единой инвестиционной политики, направленной на привлечение инвестиций в экономику города; разработка городской налоговой политики; обеспечение необходимых условий экономического развития предпринимательской деятельности; формирование благоприятных условий для деятельности хозяйствующих субъектов по вопросам их экономического развития, привлечения бюджетных и внебюджетных инвестиционных ресурсов для финансирования проектов и программ города.

Разработка и реализация первой комплексной программы социально-экономического развития связана с тяжелыми экономическими последствиями кризиса августа 1998 года[10]. Антикризисные меры, предпринятые мэрией г. Ярославля осенью 1999 г. в области обеспечения стабильного функционирования учреждений здравоохранения, образования, предприятий ЖКХ и транспорта, жилищного фонда, объектов социально-культурной сферы и подготовки города к отопительному сезону, позволили частично снять социальное напряжение. Однако они носили сугубо административный характер и не затрагивали экономических отношений в городском хозяйстве.

Логическим продолжением программы антикризисных мер стало создание «Стратегии развития города до 2010 года». Стратегия развития города Ярославля была разработана в 2001 году по поручению мэра  специалистами экономических подразделений городской администрации. В ходе подготовки Стратегии 26-27 апреля 2001 года был проведен семинар «Формирование миссии и образа будущего города Ярославля», в котором приняли участие  руководители и специалисты органов городского самоуправления,  ученые-консультанты. 20 марта 2002 года на заседании коллегии мэрии города Ярославля стратегия была утверждена.

Создание «Стратегии развития города Ярославля до 2010 года» основано на перспективных планах и программах развития России, программе Ярославской области  «От выживания к благополучию» и направлено на разработку комплекса мер, которые предпринимает мэрия в сотрудничестве с другими представителями города Ярославля для стабилизации и развития экономики города, повышения уровня жизни и занятости населения, решения социальных вопросов.

Стратегия определила основные направления и наиболее общие принципы развития города в среднесрочной перспективе. Принципиальной установкой «Стратегии развития города Ярославля до 2010 года» является то, что она ориентирована не на оперативное вмешательство в саморазвивающуюся экономику города, а на создание условий для ее свободного развития. Главная цель Стратегии – создание качественной городской среды, понимаемая как совокупность благоприятных условий для жизни населения и деятельности хозяйствующих субъектов.

Система стратегического планирования Ярославля при очевидных достоинствах (четкое формулирование стратегических направлений, комплексность социально-экономического развития, определение ответственных организационных структур) все же обладает существенными недостатками с точки зрения демократических принципов «форсайта». В процессе разработки основных направлений и задач Стратегии отсутствовал действенный механизм артикуляции разнообразных потребностей и интересов населения и деловых кругов. К подготовке привлекался узкий круг местных и областных управленцев, несколько экономических экспертов, а задекларированные общественные слушания так и остались лишь формализованным «заявлением возможности». Несовершенна и организационная структура стратегического планирования – существующие «аффилированные» с мэрией консультационные центры являются узкокорпоративными институтами, обслуживающими отдельные запросы муниципального управления.

Таким образом, использование разработанной модели управления стратегическим социально-экономическим развитием муниципального образование позволит существенно повысить эффективность и адекватность действующей системы, поскольку в организационном плане она предусматривает привлечение к проектированию широкого круга участников – населения, деловых кругов, управленческих структур местного и регионального уровня, консалтинговых центров и др. Утвержденные таким образом цели и задачи стратегии во многом отражают целостное видение перспектив социально-экономического развития местного сообщества. 

Литература.

1.                  Тихомиров Н.П., Попов В.А. «Методы социально-экономического прогнозирования. М; изд-во ВЗПИ, АО «Росвузнаука», 1992. – 228 с.

2.                  Математическое моделирование в экономике: Сборник научных трудов / НГАЭиУ. – Новосибирск, 1996. – 178 с.

3.                  Кугаенко А.А. Синтез динамических моделей народного хозяйства и методы прогнозирования социально-экономических процессов. М.: Прометей, 1991. – 294 с.

4.                  Экономика муниципальных образований: Учебное пособие / Под общей ред. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов-на-Дону, 2005. – 544 с.

5.                  Местная экономическая политика в России: до и после 2005 года. – СПб.: «Леонтьевский центр», 2006. – 32 с.

6.                  Трутнев Э.К., Якубов М.О. Планирование городского развития: необходимое и достаточное.// Городской альманах. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. – С. 77-91

7.                  «Территориальное стратегическое планирование на новом витке реформ/ Доклады участников Третьего общероссийского форума лидеров стратегического планирования 20-21 октября 2004 г.». Научный редактор - д.э.н. Б.С.Жихаревич - СПб: «Леонтьевский центр», 2005. – 128 с.

Поступила в редакцию 20.03.2008 г.