Функционирование муниципальной власти в условиях реформы местного самоуправления.

 

Корсунов Денис Анатольевич,

аспирант кафедры Политологии и этнополитики Северо-Кавказской Академии Государственной Службы, г. Ростов-на-Дону,

специалист-эксперт отдела муниципальной реформы управления по работе с муниципальными образованиями Администрации Ростовской области.

 

Как только в политической системе какой-либо субъект становится самостоятельным в плане принятия управленческих решении, совершения действий, анализа своих поступков, взаимодействия с другими участниками политического процесса наступает реальная возможность оценить степень его подготовленности, компетентности, опытности и содержания внутреннего резерва.

С момента первых шагов реформирования местного самоуправления в современной России значимость и ответственность муниципальной власти в разы возросли. Конечно, не во всех регионах понимание процессов реформирования было воспринято должным образом. На наш взгляд этому способствовало ряд причин.

Во-первых, это недоверие и отторжение на первоначальном этапе введения всего нового в нашей стране.

Во-вторых, в тот промежуток времени, когда были созданы первые предпосылки реформирования местного самоуправления – 1995 год, год принятия Федерального закона от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осуществлялось реформирование многих сфер общественной жизни и государственного устройства.

В-третьих, региональные органы власти были объективно не готовы существенным образом поменять систему и поломать схему управления муниципалитетами.

В-четвертых, сами органы местного самоуправления не были в состоянии одномоментно принять на себя все условия реформирования.

В-пятых, со стороны федеральной власти не было осуществлено должного контроля процессов реформы.

В-шестых, в России на тот момент существовало множество более значимых социальных проблем, которые гораздо сильнее волновали федеральные, региональные органы власти, органы местного самоуправления и население.

Изучение работ, посвященных проблеме функционирования муниципальной власти и организации местного самоуправления, позволяет сделать выводы о существовании различных подходов определения основ этих понятий.

Одной из причин этому, по мнению Д.Ю. Шапсугова, «являются особенности возникновения и развития местного самоуправления в конкретных странах, в тех случаях, когда определение местного самоуправления прочно опирается на опыт этой страны, находящейся на конкретном этапе развития». [11]

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления. [8]

В Хартии дается следующее определение местного самоуправления: под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. [2]

Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено следующее понятие: местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

По мнению профессора А.В. Клюева, «местное самоуправление, в силу своей многофункциональности можно трактовать не однозначно. Оно понимается как форма общественной самоорганизации граждан, как местная власть, или как определенный уровень публичной власти. Но в данных трактовках нет противоречия, поскольку местное самоуправление обладает двойственной природой и является одновременно формой самоорганизации социальной системы и формой осуществления политической власти. Вопрос заключается в их соотношении, нахождении оптимального баланса между ними как в процессе практической реализации, так и в правовом обеспечении». [5]

В качестве сравнения интересна точка зрения некоторых исследователей, в части международного опыта осуществления местного самоуправления.

Как утверждает В.А. Сологуб, в работе «Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социального строительства», в мировой практике сложилась несколько моделей местного самоуправления: англо-саксонская, французская, кантональная и центрально-европейская. По мнению автора, в России возможно использование различных управленческих технологий с акцентом на региональные и локальные особенности местного самоуправления.

По его же мнению существуют два принципиально разных подхода к местному самоуправлению. Первый предполагает свободу местного самоуправления, самостоятельное регулирование всех проблем местного сообщества, что связано с англо-саксонской традицией автономности социальных образований и конвенционального статуса государства. Второй подход основан на системе поручительства государства, что ближе к Российской практике местного самоуправления». [9]

Многие ученые, которые исследуют процессы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, сходятся во мнении, что положения Конституции России в части осуществления местного самоуправления, а именно статья 12, регламентирующая принцип самостоятельности местного самоуправления однозначной трактовки не имеют.

Комментируя эту статью Конституции В.И. Васильев обращает внимание на несколько обстоятельств:

1) конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления привел не только к отделению местного самоуправления от государства, но и государства от местного самоуправления;

2) самоуправление – это рубежное формирование, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «вхождения» общества в государство, определяется историческими и особенностями каждой конкретной страны;

3) территориальные самоуправленческие единицы находятся не где-то вне государственных границ, а внутри них – у государства нет другой территории, кроме той, которая поделена на муниципальные образования. [3]

С одной стороны, отделив государство от местного самоуправления, или местное самоуправление от государства получаем отдельную форму организации местного сообщества со своими проблемами, правилами жизни, вопросами жизнеобеспечения, традициями, ресурсами и т. д.

Сегодня региональные органы власти напрямую связаны и взаимодействуют с органами местного самоуправления по решению вопросов как местного, так и регионального значения. Муниципальная власть наделена полномочиями по решению вопросов местного значения, отдельными государственными полномочиями. Должностные лица местного самоуправления формируют муниципальную политическую элиту. Это позволяет утверждать, что муниципальная и региональная власть тесно связаны функционально». [6]

Но если ставить вопрос по-другому, те вопросы, которые население самостоятельно или через органы местного самоуправления в состоянии решить без указания региональных или федеральных властей, то в этой форме самоуправление вполне реально. Конечно, в этом плане существует множество проблем, актуальность которых на сегодняшний день бесспорна.

В статье 12 Конституции Российской Федерации указано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Возникает справедливый вопрос, в пределах каких полномочий? В Конституции так же указано: «В пределах полномочий установленных законом». В правовой системе России два вида законов, подчиненных иерархией, заданной Конституцией: Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, местное самоуправление есть подзаконная власть, действующая на основе статьи 3 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что в Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому муниципальная власть полноправная публичная власть, которая наряду с властью государственной реализует по поручению народа, как единственного источника властных полномочий, его властные прерогативы.

Тот факт, что муниципальная власть самая близкая и непосредственно взаимодействует с населением, постепенно приживается на практике и в сознании граждан.

В выступлении на Общероссийском собрании Советов муниципальных образований Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, «пройдя довольно сложные этапы становления, местное самоуправление уже сумело заявить о себе как о серьезном ресурсе развития страны, и это одно из убедительных подтверждений правильности выбранного пути на укрепление самостоятельности и повышения ответственности местной власти».

Как считает Д.Ю. Шапсугов, «о муниципальной власти можно говорить только тогда, когда источником и субъектом власти является местное общество (местное общество само решает наиболее важные вопросы своей жизни, непосредственно само создает местные органы власти и управления – местное самоуправление, поручает решение отдельных вопросов создаваемым им организациям и контролирует их деятельность)». [11]

Признавая вполне правомерным это утверждение, уточним некоторые моменты.

Местное сообщество тогда может выступать источником власти, кода данный факт закреплен конституционно и отражен в действующем законодательстве.

Помимо общего правового оформления, необходим выработанный механизм реализации этой возможности со стороны населения.

Структура, порядок и форма осуществления муниципальной власти должны определяться населением – местным сообществом, но в строго очерченных рамках, конечно не без наличия нескольких приемлемых вариантов.

Организация контроля за деятельностью органов муниципальной власти или органов местного самоуправления, помимо исключительно правового характера должна составлять и оценочную часть, в том числе и со стороны региональных властей.

Муниципальная власть должна:

- основываться на правовую составляющую организации государственного устройства;

- формироваться и функционировать для населения, а не в своих целях, если таковые не совпадают с целями местного сообщества;

- создавать гражданам возможность реализовывать трудовой и интеллектуальный потенциалы, путем активного участия в организации местного самоуправления;

- оперативно реагировать на постоянные изменения в законодательстве Российской Федерации и приводить в соответствие принципы и методы своей работы;

- реализовывать меры, обеспечивающие укрепление вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований, то есть на должном уровне обеспечивать решение вопросов местного значения;

-  постоянно совершенствовать свой профессионально-управленческий уровень;

- осуществлять взаимодействие с органами местного самоуправления иных муниципальных образований, как своего, так и других регионов, с целью обмена опытом решения наиболее значимых проблем и вопросов;

- быть открытой для населения в части информирования о своей управленческой деятельности;

- разрабатывать и реализовывать внутренние проекты развития муниципалитетов, в том числе и при активном участии местного сообщества;

- концентрировать и нести в себе политическую функцию участия населения в самоуправлении, то есть быть той политической площадкой, на которой человек с активной жизненной позицией, может побороться за власть через выборы, работать в местной администрации или  участвовать в территориальном общественном самоуправлении;

- находить компромисс при столкновении интересов политических, экономических и т.д. групп и населения в целом, для достижения баланса стабильного развития муниципалитета;

- нести ответственность за все процессы, происходящие на территории муниципального образования, даже если некоторые из них не входят в прямую компетенцию органов местной власти.

Местную власть можно рассматривать в двух ипостасях.

Во-первых, органы местного самоуправления, наделенные властью местным сообществом.

Во-вторых, органы государственного управления, находящиеся непосредственно на местах (органы внутренних дел, прокуратуры, территориальные отделы налоговой службы, статистики, паспортно-визовой службы и т.д.).

С политической точки зрения, данное утверждение нуждается в четком разделении на два основных направления: местное самоуправление и управление на местах.

В первом случае подразумевается органы местного самоуправления, как носители муниципальной власти, реализующие функцию местного самоуправления.

Во втором, непосредственное продолжение государственного управления на местом уровне посредством государственных органов.

Именно в этом состоит, принципиальное отличие, которое заложено в основу реформы местного самоуправления, осуществляющуюся сегодня в Российской Федерации.

Муниципальная власть – наиболее близкий к населению уровень власти, следовательно, и самый доступный. И от того насколько эффективно органы местного самоуправления будут справляться со своими обязанностями, зависит отношение со стороны населения к ее деятельности, в том числе и уровень социальной напряженности в обществе.

Одной из целей реформы местного самоуправления является четкое определение, какой уровень власти за какие полномочия должен отвечать перед населением. Поэтому остро необходимо наличие эффективной связи и взаимодействия между населением, органами местного самоуправления и государственной власти.

С 1 января 2006 года 46 субъектов России в полном объеме ввели на своей территории Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С 1 января 2007 года к ним прибавилось еще 11 регионов, 21 субъект принял свои местные законы, которые расширили перечень полномочий поселенческого уровня местного самоуправления, но не до полного их объема. [7]

В настоящее время осуществляется сложный процесс выстраивания отношения между органами государственной власти и местного самоуправления, сформировано 24219 муниципальных образований, в органах муниципальной власти осуществляют профессиональную деятельность 248,5 тысяч депутатов представительных органов, 316 тысяч муниципальных служащих. Все это огромная армия работников в муниципальной сфере, конечно большинство глав муниципальных образований и ранее возглавляли администрации сельсоветы и поссоветы, но и многие впервые занялись этой работой, не говоря уже о муниципальных служащих и депутатах. Произошли изменения в законодательстве, да и сам принцип и подход к этой деятельности поменялся. Поэтому актуально стоит проблема приобретения необходимых знаний и опыта, на что требуются огромные финансовые и временные ресурсы.

Например, в Ростовской области, на обучение, подготовку, переподготовку муниципальных служащих глав муниципальных образований за 2006, 2007 годы израсходовано 17 млн. рублей. А обучение прошли более 8,5 тысяч муниципальных работников.

Но, прежде всего, в вопросе обучения кадров нужна система, необходим механизм осуществления данного процесса, как с организационной стороны, так и со стороны качественной составляющей учебного процесса.

В принципе, сама концепция системы реформирования муниципальной власти имеет множество положительных моментов, главное же преимущество состоит в создании системы именно активного самоуправляющего сообщества, находящегося в постоянном сотрудничестве с органами государственной власти.

Конкретный человек должен почувствовать свою необходимость в решении вопросов местного значения, а так же рассчитывать на удовлетворение собственных запросов.

Можно утверждать, что концептуально реформа направлена на повышение эффективности местной власти, усиления заинтересованности и доверия населению муниципальным органам. [1]

Любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Но ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению, граждане имеют возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития. Тем самым происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, то есть местное самоуправление выступает в качестве формы оптимизации управленческих процессов. В этом смысле местное самоуправление является важнейшей формой самодеятельности граждан.

Структура органов местного самоуправления  определяется населением самостоятельно, но ее самостоятельное определение ни в коей мере не означает произвольность в решении этих вопросов.  Это вытекает из положений Федерального закона, где в качестве императивной нормы закрепляется обязательность создания представительного органа местного самоуправления, администрации и главы муниципального образования. Главной целью данного закона является максимальное приближение власти к населению. [4]

После двух лет реализации реформы местного самоуправления, как уже было отмечено выше, происходит осознание того, что местное самоуправление это не просто ближайший к населению уровень власти. Деятельность органов местного самоуправления напрямую затрагивает всех жителей, и именного органы муниципальной власти могут обеспечить государственным органам достоверную обратную связь, без которой ни одна социальная система не может быть устойчивой.

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации должна решить ряд задач:

- выработать и внедрить единый механизм осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, с учетом исторических и иных местных традиций;

- разделить территорию Российской Федерации на муниципальные образования и законодательно определить их границы. Избавиться от так называемых «белых пятен», территорий, которые с формальной стороны никому не принадлежали;

- обеспечить стабильное функционирование органов муниципальной власти на основе общепринятых форм организации;

- привлечь население к управлению муниципалитетами путем формирования основных форм участия населения в организации местного самоуправления;

- осуществить принцип разделения властей на муниципальном уровне, путем формирования обязательных органов местного самоуправления;

- выработать несколько приемлемых вариантов моделей местного самоуправления;

- разграничить четкие зоны ответственности для муниципальной власти, региональных и федеральных органов власти, в том числе и путем реализации административной реформы;

- обеспечить возможность организации межмуниципального сотрудничества для решения общих проблем муниципального сообщества, в том числе и обменом накопленного опыта;

- выработать основную сферу деятельности муниципальной власти – вопросы местного значения;

- определить экономическую основу местного самоуправления;

- обеспечить право населения выбирать и быть избранными в органы местного самоуправления, контролировать деятельность муниципальной власти;

- организовать деятельность органов местного самоуправления, не только как власти на местах, но и как посредника между государством и населением;

- внедрить механизм оценки деятельности муниципальной власти.

Большинство поставленных задач нуждаются в значительных ресурсах для их эффективного решения. Существуют множество проблем в процессе реализации реформы местного самоуправления и функционирования муниципальной власти.

Следует отметить, что эти проблемы вызваны не самой муниципальной реформой. Они накапливались и не решались годами и только были выделены, и подняты на управленческий уровень при реализации реформы местного самоуправления.

Между тем, наличие проблем не свидетельствует о том, что следует прекращать реформу или уменьшать сферу реформирования, так как решение этих проблем необходимо осуществлять в любом случае.

 

Литература.

 

1. Андрюшина Е.В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления. Власть. – М. .№1. 2006. С.20.

2. Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985г.

3. Иванченко А.В. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. – М. 2004. С.6.

4. Игнатов В.Г., Кузнецов С.Г., Колесников В.А., Буров В.В. Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения. – Ростов-на-Дону. 2004. С. 4

5. Клюев А.В. Местное самоуправление как форма осуществления политической власти и самоорганизации общества // Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии. – Ростов-на-Дону. 2006.С.192.

6. Корсунов Д.А. Реформа местного самоуправления как элемент политической реформы России // Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии. – Ростов-на-Дону. 2006. С.211.

7. Самоуправление: теория и практика. – М. №2. 2007. С.4.

8. Система муниципального управления. Под редакцией В.Б. Зотова. – СПб. 2008.С.15.

9. Сологуб В.А.  Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социального строительства. – Ростов-на-Дону. 2001.

10. Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии: вопросы теории, истории нормативного регулирования. Кн. 1. – Ростов-на-Дону. 1994. С.192.

11. Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии: вопросы теории, истории нормативного регулирования. Кн. 1. – Ростов-на-Дону. 1994. С.6.

 

Поступила в редакцию 20.03.2008 г.