Муниципальные короны в современной российской геральдике: концепция, регламентация, законность.

Туник Галина Александровна,

кандидат политических наук, докторант Российской Академии Государственной Службы при Президенте Российской Федерации,

консультант Комитета по законности, вопросам власти и общественных связей Московской областной Думы,

заслуженный работник культуры Российской Федерации.

Геральдический совет при Президенте Российской Федерации в 2005 году рассмот­рел и утвердил концепцию «Типы ранговых корон муниципальных образований» с содер­жащимся в ней перечнем муниципальных корон, гербы с которыми допускаются к регист­рации в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации.[1]

Ключевая фраза концепции: «действующая ныне система корон … отражает осо­бенности сегодняшнего самоуправления в России» отправляет нас к реформе местного самоуправления (что, вероятно, подразумевается под «сегодняшним самоуправлением»), началом которой принято считать 2003 год - год принятия новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

Вопрос об основных направлениях государственной политики в сфере местного самоуправления был сформулирован 18 апреля 2002 года в послании Президента Россий­ской Федерации Федеральному Собранию. Еще раньше, в 2001 году, Указом Президента Российской Федерации была образована Комиссия при Президенте Российской Федера­ции по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Именно эта Комиссия на основе предложений из регионов разработала концепцию реформы местного само­управления, основой которой явилось детальное регулирование всех сторон муниципаль­ной жизни. И именно эта концепция была утверждена Президентом Российской Федера­ции и стала основой нового законопроекта. Совершенно ясно поэтому, что реформа мест­ного самоуправления не является одномоментным событием. Отметим, что первый Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» был при­нят 6 июля 1991 года.[2]

Рассматривая заявленную Геральдическим советом концепцию и ее структуру, мы имеем в виду, что  концепция есть мощная теоретическая база для разработки механизмов реализации какой-либо цели, закрепляющаяся нормативным актом. Только при этом об­стоятельстве – закреплении нормативным актом, концепция является легитимной (от лат. Legitimus - законный, согласный праву). В качестве примеров можно привести следующие действующие концепции в Российской Федерации, утвержденные указами Президента Российской Федерации:

·                     концепция национальной безопасности Российской Федерации - система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности;[3]

·                     концепция внешней политики Российской Федерации - система взглядов на содер­жание и основные направления внешнеполитической деятельности России;[4]

·                     концепция социально-экономического развития Российской Федерации - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации этих целей;[5]

·                     концепция создания государственной системы изготовления, оформления и кон­троля паспортно-визовых документов нового поколения;[6]

·                     концепция развития национальной системы стандартизации при проведении работ в области технического регулирования;[7]

·                     концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах;[8]

·                     концепция государственной национальной политики Российской Федерации – сис­тема современных взглядов, принципов и приоритетов в деятельности органов государст­венной власти в сфере национальных отношений.[9]

Можем ли мы говорить о легитимности или законности концепции муниципальных корон, предложенной Геральдическим советом? Нет, не можем, по той причине, что дан­ный документ не соответствует самому принципу законности, означающему строгое со­блюдение и исполнение законов. Те обстоятельства, что концепция не отражает действи­тельной ситуации территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, но при этом активно внедряемая в жизнь, свидетельствует о некомпетентно­сти ее разработчиков – надо это честно признать.

Основная идея, заложенная в «концепции», посвящена ранговым коронам – это яв­ствует из названия концепции. Федеральным законом № 131-ФЗ определены пять видов муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Кроме этого муниципальными образованиями со статусом «городской округ» являются закрытые административно-территориальные образования и наукограды. Ни для одного из вышеуказанных муниципальных образований ни Федеральным законом № 131-ФЗ, ни соответствующими законами субъектов Российской Федерации не установлены так назы­ваемые «ранги» муниципальных образований. В этой связи возникает вопрос: каким нор­мативным актом установлены ранги муниципальных образований, - ведь в геральдике очень важен правовой аспект.[10] Что касается термина «ранг» (с фр. rang, dignité - чин, сте­пень), то о рангах говорится в Налоговом кодексе Российской Федерации (ст. 215);[11] в Феде­ральном законе «О системе государственной службы в Российской Федерации»;[12] в Федеральном конституционном законе «О государственном флаге Российской Федера­ции»;[13] в Федеральном законе «О воинской обязанности и военной службе»; [14] в Федераль­ном законе «Об обороне»[15] и др.

Учитывая, что данная концепция помещена в Интернете, а значит, к этому ресурсу имеют доступ все желающие, мы, в целях правового регулирования складывающейся в Российской Федерации геральдической практики, рассмотрим предложенную концепцию.

Все муниципальные образования концепцией разделены на два уровня: муници­пальные образования «первого» («верхнего») уровня, куда входят городские округа и му­ниципальные районы, и муниципальные образования «второго» («нижнего») уровня, ко­торый составляют городские и сельские поселения, а также внутригородские территории городов федерального подчинения. Как и в случае с ранжированием муниципальных об­разований Геральдический совет нарушил принцип равенства муниципальных образова­ний, заложенный в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Городским округам концепцией предложены два вида корон: золотая башенная корона о пяти видимых зубцах - для всех городских округов и золотая башенная корона о пяти видимых зубцах, дополненная лавровым венком того же металла.

Федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Фе­дерации статусом городского округа наделены:  города областного подчинения (Ки­нешма Ивановской области); города-герои (Волгоград, Мурманск); города районного подчинения (город Камызяк Камызякского района Астраханской области); районы (Ар­темовский, Белоярский, Нижнетуринский, Новолялинский, Сысертский и др. районы Свердловской области); города-курорты (Геленджик, Сочи Краснодарского края); город­ские поселения (Дудинка Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа); по­селки (Рефтинский Свердловской области); рабочие поселки (Кольцово Новосибирской области); уезды (Верхотурский уезд Свердловской области); наукограды (Обнинск Ка­лужской области, Фрязино Московской области); закрытые административно-террито­риальные образования (ЗАТО), среди которых есть города (Мирный Архангельской об­ласти, Снежинск Челябинской области) и поселки (Восход, Молодежный Московской об­ласти).

Следовательно, городскими округами являются различные административно-тер­риториальные единицы. Несовершенство предложенной концепции отражают следующие примеры: герб городского округа Кинешма Ивановской области венчает золотая башенная корона и трех зубцах;[16] герб ЗАТО (поселка) Свободный Свердловской области «венчает золотая корона о двух зубцах»;[17] в геральдическом описании герба рабочего поселка (науко­града) Кольцово Новосибирской области, установлено, что «щит может быть увен­чан серебряной двухзубцовой башенной короной».[18] Однако рабочий поселок Кольцово является городским округом,[19] и, следовательно, должен быть увенчан золотой пятизубцо­вой короной.

Административным центрам (столицам) субъектов Российской Федерации кон­цепцией предложена золотая башенная корона о пяти видимых зубцах, дополненная лавровым венком того же металла. При этом концепцией допускается использование только венка - без соответствующей статусной короны. Из этого следует, что корона с лавровым венком это единое статусное украшение, предназначенное для административ­ного центра субъекта Федерации, а два самостоятельных. Да и сам смысл применения му­ниципальных корон в этом случая теряет свою актуальность: ведь лавровые венки не от­ражают смысл, заложенный в концепции.

В геральдической практике в гербах административных центров субъектов Россий­ской Федерации применяются следующие короны: герб Йошкар-Олы «увенчан золотой башенной короной о пяти зубцах с национальным марийским орнаментом в обруче»;[20] герб Чебоксар «увенчан естественными фигурами - тремя четырехлучевыми восьмиуголь­ными пурпуровыми окаймленными золотом звездами и обрамлен симметричным декора­тивным стилизованным орнаментальным мотивом (Хмель)»;[21] герб Казани «увенчан цар­ским венцом – Казанской шапкой»;[22] герб Краснодара «увенчан золотой башенной коро­ной с пятью видимыми зубцами, окруженной по обручу золотым лавровым венком»;[23] Герб Красноярска «увенчан золотой пятибашенной статусной короной центра субъекта Российской Федерации»;[24] Герб Воронежа «увенчан золотой башенной короной с тремя зубцами и окружен двумя золотыми колосьями, соединенными Александровской лен­той»;[25] герб Нижнего Новгорода «увенчан золотой башенной короной о пяти зубцах, окру­женной по обручу золотым лавровым венком»;[26] герб Новосибирска «увенчан золотой башенной короной о пяти видимых трехконечных зубцах».[27] Отметим, что концепцией установлена корона без трехконечных зубцов. Кроме этого, в короне Новосибирска отсут­ствует лавровый венок, предложенный концепцией для административных центров субъ­ектов Федерации; герб Ростова-на-Дону «обрамлен дубовым венком, перевитым красной лентой. Поверх щита расположена корона»,[28] вид которой не указан; герб Рязани «увенчан шапкой Мономаха»;[29] герб Самары «увенчан золотой императорской короной»;[30] герб Тюмени «увенчан золотой башенной короной с пятью зубцами» без лаврового венка (в концепции записано «о пяти зубцах»);[31] герб Ярославля «венчает изображение шапки Мо­номаха».[32]

Таким образом, представленный материал свидетельствует о том, что центры субъ­ектов Федерации самостоятельно устанавливают короны для своих гербов. Являются ли они нарушителями геральдических правил? И можно ли (и надо ли?) их наказывать «не­возможностью» внесения герба в Государственный геральдический регистр Российской Федерации только за то, что за годы существования геральдической службы с 1992 года геральдические правила, о которых постоянно упоминается в различных источниках, по­стоянно меняются, причем не в сторону сложившейся за эти годы геральдической сис­темы в самих субъектах, а в направлении «свой – чужой»? (Свой – можно отступить от правил, чужой – замучаем перепиской о правилах). Те же административные центры, ко­торые применили концепцию (Краснодар, Тюмень), закрепили в описаниях гербов неточ­ную формулировку корон, что с точки зрения геральдико-правовых норм является нару­шением. Следовательно, предложенный концепцией вариант муниципальной короны для административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации не соблюдается.

Вызывает удивление и установленное концепцией следующее положение: «если центром субъекта Федерации (или муниципального района) оказывается сельское поселе­ние - оно также вправе дополнить свою трехзубую корону соответствующим венком (или обручем с бортиками)». Подобное не поддается обоснованию, поскольку сельское поселение это самостоятельное муниципальное образование со своим административным центром, территорией и пр., Центры же субъектов Российской Федерации установлены исторически и закреплены в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Центром муниципального района сельское поселение также не может оказаться, по­скольку и муниципальный район и сельское поселение являются муниципальными обра­зованиями каждый со своим административным центром, являющимся в сою очередь на­селенным пунктом.[33] Да и можно ли представить, что, например сельское поселение Угор­ская волость Калужской области с административным центром в деревне Никольское «может оказаться» центром субъекта Федерации, например, Санкт-Петербурга?…

Для муниципальных районов концепцией предложена золотая корона о пяти видимых заостренных зубцах. Муниципальные районы тоже имеют свои особенности, связанные с их «столицами» - административными центрами. В законах субъектов Рос­сийской Федерации установлены следующие административные центры муниципальных районов: городские поселения (городское поселение Барабинск, административный центр Барабинского муниципального района Новосибирской области); рабочие поселки (рабочий поселок Каргаполье, административный центр Каргапольского муниципального района Курганской области, рабочий поселок Ермишь, административный центр Ерми­шинского муниципального района Рязанской области); поселки городского типа (пгт Вурнары, административный центр Вурнарского муниципального района Республики Чу­вашия); поселки (село Кадый, административный центр Кадыйского муниципального района Костромской области); села (село Аббатское, административный центр Абатского муниципального района Тюменской области, Красный Яр Красноярского муниципального района Астраханской области); станицы (станица Багаевская, административный центр Багаевского муниципального района Ростовской области); слободы (слобода Родионово-Несветайская, административный центр Родионово-Несветайского муниципального рай­она Ростовской области).

Как же муниципальным районам, административными центрами которых являются различные населенные пункты или административные единицы[34], делить один вид ко­роны? Какую корону установить для муниципального образования, административным центром которого является город со статусом городского поселения? Или какую корону должен иметь герб национального улуса (района), административно-территориальное об­разование в составе Республики Саха (Якутия) и наделенное дополнительным статусом «национальный»?

Между тем герб Туапсинского района Краснодарского края, административным центром которого является городской округ Туапсе, венчает золотая корона о трех види­мых зубцах;[35] герб Вельского муниципального района Архангельской области, администра­тивным центром которого является Вельское городское поселение, «увенчан муниципальной короной золотой территориальной короной о пяти зубцах установленного образца».[36] Данные примеры подтверждают несоответствие концепции о муниципальных коронах с территориальной организацией местного самоуправления.

Муниципальным образованиям «второго («нижнего»)» уровня» концепцией пред­ложены следующие виды корон:

·                     городскому поселению концепцией установлена золотая башенная корона о трех видимых зубцах;

·                     городскому поселению являющемуся административным центром субъекта Рос­сийской Федерации положена золотая башенная корона о трех видимых зубцах, до­полненная лавровым венком того же металла;

·                     городскому поселению, являющемуся административным центром муниципаль­ного района концепцией предписана золотая башенная корона о трех видимых зубцах, дополненная гладким обручем с рельефными орнаментальными бортиками.

Эти предписания не могут быть исполнены по той причине, что городское поселе­ние является самостоятельным муниципальным образованием со своим административ­ными центром, закрепленным в уставе, территорией, вопросами местного значения и пр. А  главное препятствие в том, что административные центры субъектов Российской Феде­рации установлены конституциями и уставами субъектов Российской Федерации – об этом мы уже писали. Следовательно, невозможность исполнения данного предписания очевидна.

В субъектах Российской Федерации в качестве центров городских поселений уста­новлены следующие населенные пункты и административные единицы: города (город Люберцы является административным центром городского поселения Люберцы Москов­ской области); рабочие поселки (городское поселение Маслянино Новосибирской об­ласти с административным центром в рабочем поселке Маслянино); поселки городского типа (Умарское городское поселение Республики Чувашия с административным центром в поселке городского типа Урмары); поселки (поселок Сусанино, административный центр городского поселения Сусанино Костромской области); села (село Малаховка, ад­министративный центр городского поселения Малаховка Московской области).

Сельским поселениям концепцией предложена золотая корона о трех видимых заостренных зубцах двух видов – основного и допустимого, также не учитывающей, что сельские поселения в Российской Федерации, имеющие де-юре равный статус, все же раз­личны и по количеству жителей, и по территории, и по социально-экономическим показа­телям и пр. И среди сельских поселений также существует градация по их администра­тивным центрам. Законодательством Российской Федерации установлены следующие ад­министративные центры сельских поселений: поселки (поселок Сосновый Бор, админист­ративный центр Сосновоборского сельского поселения Ульяновской области); поселки сельского типа (поселок сельского типа Курорт «Озеро Медвежье», административный центр Курортного сельсовета Петуховского района Курганской области); деревни (де­ревня Борисовская, административный центр Благовещенского сельского поселения); села (село Малое Голоустное, административный центр Голоустненского сельского посе­ления Иркутской области); слободы (слобода Барило-Крепинская, административный центр Барило-Крепинского сельского поселения Ростовской области); станции (станция Аламбай, административный центр Аламбайского сельсовета Алтайского края); станицы (станица Буденовская, административный центр Буденновского сельского поселения Рос­товской области), хутора ( хутор Артамошкин, административный центр Донского сель­ского поселения Ростовской области).

Внутригородским территориям городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга концепция предлагает золотую башенную корону без зубцов. Однако и здесь существуют свои особенности. Так Санкт-Петербурге установлены четыре вида внутригородских муниципальных образований: муниципальные округа с наименованиями (Коломна, Дворцовый округ); муни­ципальные округа под номерами (муниципальный округ № 4, муниципальный округ № 57); города (город Красное Село, город Сестрорецк); поселки (поселок Стрельна, поселок Усть-Ижора).

Законодатели Москвы, устанавливая правовые, территориальные и финансово-эко­номические основы местного самоуправления, государственные гарантии его реализации, четко зафиксировали, что муниципальные образования города Москвы регистрируют свою символику в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы.[37] Именно эта норма не позволяет муниципальным образованиям города Москвы украшать гербы муниципальными коронами. Это очень важная норма, которую мы полностью под­держиваем. Будет принят федеральный закон, устанавливающий геральдическое обеспе­чение муниципальных образований, тогда и муниципальная корона будет легитимна. В этом и есть смысл законности, о которой мы говорили выше.

Что касается муниципальных образований Санкт-Петербурга, то, в частности, герб города Красное Село Санкт-Петербурга увенчан золотой башенной короной о трех види­мых зубцах.[38] Город Пушкин Санкт-Петербурга в прошлом носил имя Царское Село, герб которого как императорской резиденции был утвержден 12 марта 1831 года. В 2001 году постановлением городского Совета депутатов от 15 марта 2001 года герб переутвержден как герб города Пушкина. Щит было решено увенчать императорской короной. Герб му­ниципального округа Пискаревка Санкт-Петербурга увенчан золотой башенной короной без зубцов.[39]

Итогом нашего рассмотрения концепции муниципальных корон являются сле­дующие выводы:

- система корон, предложенная Геральдическим советом при Президенте Россий­ской Федерации не только не отражает особенности территориальной организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации, но и противоречит общему стилю совре­менного российского правового мышления;

- неопределенность юридической природы данного документа усугубляет ситуа­цию тем, что выходит за рамки, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ о мест­ном самоуправлении, и, следовательно, не способна «ранговой коронацией» муниципаль­ных образований адекватно отражать законодательно закрепленный статус муниципаль­ных образований Российской Федерации;

- концепция устанавливает «сортность» муниципальных образований, что некор­ректно по отношению к муниципальным образованиям, а с точки зрения права не может иметь место;

- установление концепцией факультативности муниципальной короны, означаю­щей ее включение или не включение в герб «по усмотрению его хозяев», подтверждает слова М.Ю. Медведева, члена Геральдического совета при Президенте Российской Феде­рации, что «бессистемность стала сегодня настоящим бичом геральдической практики в России».[40]

Геральдику, как научную дисциплину, исследуют многие учёные.[41] И мы убеждены в том, что к геральдике необходимо относиться как к науке, а не как к геральдической са­модеятельности.

Поступила в редакцию 18.04.2008 г.