Правовые принципы экологической политики Европейского Союза.

Гусева Надежда Алексеевна,

кандидат политических наук, Государственный Университет – Высшая Школа Экономики,

Гусев Алексей Александрович,

кандидат политических наук, доцент Московского Государственного Института (университета) Международных Отношений Министерства иностранных дел РФ.

Экологическая политика является одним из важнейших направлений деятельности Европейского Союза (ЕС). В этой области существует обширная система экологического законодательства, нормы которой успешно реализуются на практике. Необходимо отметить, что ЕС является мировым лидером в проведении экологической политики. Здесь успешно решаются экологические проблемы, многие из которых реализованы.[1] Однако было бы преувеличением констатировать, что на европейском континенте решены все экологические проблемы[2]. Имеется целый ряд нерешенных проблем охраны окружающей среды; снижается биологическое разнообразие флоры и фауны на континенте, истощаются запасы питьевой воды, уменьшаются площади лесов.[3]

Ухудшение экологической ситуации на территории Европы происходит под воздействием ряда, прежде всего, правовых, экономических и политических факторов. Они действуют в различных сферах хозяйствования, различны по масштабам своего воздействия и серьезности последствий. Данные факторы можно сформулировать следующим образом:

·                    несовершенная законодательная база;

·                    чрезмерная эксплуатация природных ресурсов;

·                    недоучет косвенного экономического эффекта от охраны окружающей среды;

·                    неэффективная секторальная политика, а именно, в топливно-энергетическом комплексе, сельском и лесном хозяйстве;

·                    макроэкономическая политика, ведущая к экстенсивному использованию природных ресурсов;

·                    инвестиционная политика, ориентированная на развитие эксплуатирующих природные ресурсы секторов экономики;

·                    отсутствие эколого-сбалансированной долгосрочной стратегии.

Масштабность экологических проблем и то количество сфер, которые они затрагивают, отражается в функционировании институтов Европейского Союза. Деятельность Европейского совета, Европейской комиссии, Европейского парламента, Суда, Счетной палаты напрямую затрагивает проблемы и окружающей среды.[4] Существует и специальный орган, занимающийся вопросами окружающей среды – Европейское агентство по окружающей среде (the European Environment Agency - the EEA) учрежденный Регламентом 1210/90, который одновременно является также и его уставным документом. Агентство взяло на себя очень важную и уникальную в своем роде функцию - сбор и анализ данных о состоянии окружающей среды на европейском континенте. Фактически, Агентство начало функционировать с декабря 1993 года, штаб квартира определена в г. Копенгагене. Статья 20 Регламента возлагает на Агентство ряд важных функций в области проведения экологической политики. Это участие в контроле над внедрением экологического законодательства Союза, разработка стандартов «эко - лейбл», учрежденной Регламентом 880/92 от 23 марта 1992 года, кроме того усовершенствование критериев оценки воздействия на окружающую среду, предусмотренных Директивой 85/337/ЕЭС. Статья 19 Регламента говорит о том, что в деятельности Агентства могут принимать участие не только государства-члены ЕС, но другие страны, разделяющие подход Союза и государств-членов к деятельности Агентства. Это открывает широкий горизонт возможностей для взаимодействия Российской Федерации и ЕС. Также вопросы экологической политики координирует Комиссар по вопросам охраны окружающей среды Комиссии Европейского Союза.

Основными административными инструментами европейской экологической политики являются такие нормативные акты и документы как конвенции и директивы, а также регламенты. Конвенции, особенно принимаемые под эгидой ООН, являются важным инструментом не только европейской, но и глобальной экологической политики. Под действие конвенций попадает огромное количество областей, в том числе природные ресурсы и опасные для окружающей среды виды человеческой деятельности. Кроме того, в сферу, регулируемую этими документами, входит климат и атмосфера, моря и океаны, леса и пустыни, биологическое разнообразие в целом и исчезающие виды.

Относящиеся к вторичному праву ЕС директивы являются также важнейшими инструментами экологической политики. Одними из ключевых актов являются Директива Совета 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 года по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду и Регламент Совета ЕЭС 1210/90 от 7 мая 1990 года об учреждении Европейского агентства по окружающей среде и Европейской сети информации и наблюдения за окружающей средой. В частности, в этой директиве нашло отражение стремление Евросоюза к вовлечению экономических факторов и гражданского общества в решение проблем охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Директива 85/337/ЕЭС оказала огромное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных европейских стран, в том числе и тех, которые не являются членами Европейского Союза.

В основу Директивы лег принцип превентивных действий, основная идея которого состоит в том, что действия по охране окружающей среды должны проводиться заблаговременно и должны быть направлены на устранение непосредственного неблагоприятного источника и недопущения его появления. Именно в связи с этим согласно ст.1 Директивы любой государственный или частный проект, способный повлиять на окружающую среду, должен пройти соответствующую экспертную экологическую оценку. Для этого Директива содержит критерии для подобной экспертной оценки (ст. 3), кроме того, приводятся типы проектов, оценка которых обязательна, а также типы проектов, для которых государства-члены могут ввести обязательность оценки. Серьезное внимание в документе уделяется такому аспекту, как распространение экологически значимой информации и учет заинтересованного общественного мнения.

Экологическая политика ЕС основывается также на принципах предосторожности и превентивных действиях. Правовой аспект экологической политики содержит основной принцип при реализации которого, ущерб окружающей среде должен предотвращаться, а загрязнитель должен платить. При выработке экологической политики ЕС должны также учитываться:

·                    доступная научная и техническая информация;

·                    условия окружающей среды в разных регионах ЕС;

·                    потенциальная выгода и издержки от принимаемых действия или бездействий;

·                    экономическое и социальное развитие ЕС в целом и сбалансированное развитие его регионов.

Европейские законы и программы действий в области окружающей среды должны приниматься после консультаций с Комитетом регионов,  экономическим и социальным Комитетом. Страны-члены должны финансировать и применять принятую ЕС политику в области окружающей среды.

Согласно Амстердамскому договору Европейским Союзом осуществляются следующие правовые принципы экологической политики:

·                     принцип упреждающего действия, т.е. деятельность Союза, направлена на предупреждение, профилактику загрязнения или иного ущерба окружающей среде. Угроза ущерба окружающей среде должна быть учтена заранее до принятия решения;

·                     принцип предосторожности, смысл которого состоит в том, что недостаток результатов научных исследований по конкретной проблеме не может являться причиной отмены или отсрочки мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды. Не всегда можно с точной уверенностью  предсказать негативное влияние на окружающую среду, но даже в таких случаях при наличии гипотетической возможности экологического нарушения необходимо применять природоохранные меры;

·                     принцип ликвидации последствий и возмещение ущерба окружающей среде. Этот принцип обязывает в случаях невозможности избежать ущерба окружающей среде – «минимизировать» его, сдержать его распространение и устранить его в кратчайшие сроки;

·                     виновник ущерба платит. Ущерб оплачивается теми, кто его причинил, т.е. «загрязнитель платит». Расходы на превентивные меры, очистку и компенсацию за загрязнения ложатся на виновников. Этот принцип отражает повсеместно наблюдаемую тенденцию, состоящую в том, что методы финансового стимулирования более эффективны, чем наложение каких-то обязательств или запретов, следовательно, административные меры «проигрывают» в своей эффективности инструментам, разработанным на рыночной основе.

Принципы, общие для всех государств-членов ЕС, можно свести к следующим основополагающим положениям:

·                    сходство многих экологических проблем в европейских государствах;

·                    обязательность выполнения совместно принятых решений;

·                    стремление к унификации мероприятий по борьбе с загрязнениями;

·                    согласованные и единые позиции на международных переговорах.

Следовательно, экологическая политика ЕС должна учитывать имеющееся разнообразие экологических проблем в разных регионах Европейского Союза и реализовывать разные принципы проведения экологической политики: правовые, экономические, политические и социальные.

Таким образом, правовые, экономические, социальные и экологические аспекты должны пользоваться равным вниманием, как при формировании экологической политики, так и в процессе принятия решений.

Литература.

1.                  Документы официального сайта по экологической политике Европы // www.ecoline.ru/

2.                  Документы представительства Европейской Комиссии в РФ // www.eur.ru/

3.                  Современная экологическая политика: этапы, принципы, направления. //www.greensalvation.org/Russian/Publish/UR/

4.                  Шестая программа действий в области окружающей среды. // www.europa.eu.int/

Поступила в редакцию 10.06.2008 г.