Формирование и реализация региональной
политики в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности в
современной России.
Гусев
Александр Анатольевич,
доктор политических наук, профессор
Государственного Университета - Высшей Школы Экономики,
Гусев
Алексей Александрович,
кандидат политических наук, доцент Московского
Государственного Института (университета) Международных Отношений МИД РФ.
В соответствии с принятой в Рио-де-Жанейро Декларацией по окружающей
среде и развитию экологическая проблематика признана в большинстве стран
неотъемлемой частью процесса развития.[1]
Поэтому в Люцернской декларации министров стран-представителей Европейской
экономической комиссии ООН особое значение уделено «формированию
организационной инфраструктуры, включая эффективные правовые и административные
механизмы, управленческие инфраструктуры, системы подготовки кадров и
образования в сфере политики охраны окружающей среды» в процессе проведения в
странах с экономикой переходного периода политических и структурных реформ.[2]
Следствием данных реформ предусматривается переход в этих странах на
комплексное управление природоохранной деятельностью и обеспечение
экологической безопасности промышленных объектов.
Учет требований экологической безопасности предполагалось осуществлять в
ходе проведения экономической реформы, включая ценовую политику, приватизацию,
бюджетно-налоговую реформу и децентрализацию управления, что и происходит в
настоящее время в России.
При создании правовых и организационных механизмов управления деятельностью
по созданию эффективной системы экологической безопасности стратегия государственных
органов должна учитывать следующие основные подходы и направления:
·
формирование целей, политики, планов и
программ в сфере экологической безопасности производств;
·
реализация необходимых комплексных мероприятий по обеспечению системы
экологической безопасности;
·
подготовка законодательных предложений;
·
разработка инструментов стратегии, политики и управления системой
экологической безопасности;
·
оценка и учет воздействия на окружающую среду предприятий;
·
организация взаимодействия в области окружающей среды различных государственных
институтов, ведомств и организаций;
·
координация деятельности всех заинтересованных организаций при реализации
государственной программы экологической безопасности;
·
содействие научным исследованиям в области экологической безопасности, охраны
окружающей среды и внедрения экологически чистых технологий;
·
экологическое образование и информирование общественности о проблемах в
сфере экологической безопасности;
·
мониторинг соблюдения условий реализации требований и разрешений экологического риска;
·
учет территориальных, демографических и иных особенностей в регионах;
·
обеспечение права доступа на территорию любых производств для оценки состояния
экологической безопасности;
·
разработка и реализация эффективных режимов ответственности за ущерб
окружающей среде, усиление действующих режимов и оптимизация порядка их регулирования.
В силу традиций
наиболее развитыми и сравнительно давно используемыми инструментами управления в
сфере экологической безопасности в России являются административные механизмы.[3] Однако сегодня, в период перехода к рыночной
экономике, они приобретают новое содержание, как за счет развития
законодательной базы, так и в связи с включением экономического механизма
управления и рыночных инструментов.
Типичным примером эффективного
механизма управления, традиционно относимых к группе административных, является
лицензирование соответствующей производственной деятельности. Помимо обычной
административной процедуры выдачи государством разрешений он включает также информационные
элементы в части экологической
экспертизы и экологического аудита, установление условий платежей и
рыночные механизмы управления.
В соответствии с
Постановлениями Правительства Российской Федерации Министерство природных
ресурсов и его территориальные органы осуществляют лицензирование следующих
видов деятельности в области экологической безопасности:
·
утилизация,
складирование, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов
(кроме радиоактивных), включая также лом и отходы черных и цветных металлов;
·
проведение
экологической паспортизации, сертификации, экологического аудита;
·
осуществление
видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного
назначения;
·
добывание, сбор,
продажа, скупка, обмен, пересылка, содержание, хранение, вывоз за границу и
ввоз в страну биологических коллекций, биологических объектов, в том числе
относящихся к видам животных и растений, занесенным в Красную книгу Российской
Федерации, видов животных и растений, подпадающих под действие международных
договоров.
Кроме того
Министерству природных ресурсов РФ даны полномочия по лицензированию недро- и
водопользования, а также на:
·
разработку
проектной документации по расчету нормативов предельно допустимых уровней
воздействия на окружающую среду и обоснованию лимитов природопользования;
·
проведение
инвентаризации источников воздействия на окружающую среду;
·
экологический
мониторинг в зоне влияния отдельных
хозяйственных объектов, включая экологический мониторинг земель;
·
экологическое
аудирование промышленных, коммунальных и транспортных предприятий;
·
проведение оценки
воздействия на окружающую среду при подготовке обосновывающей документации на
развитие хозяйственной или иной деятельности;
·
сервисное
обслуживание (эксплуатация, пользование) особо охраняемых природных и
рекреационных территорий и объектов;
·
учебно-консультационные
услуги по обеспечению экологических требований в процессе планирования и
ведения хозяйственной деятельности;
·
услуги по
хранению (содержанию) и обеспечению соответствующих ресурсов растительного и
животного происхождения и нетоксичных промышленных отходов, на экспорт или
импорт которых имеется лицензия, а также веществ и отходов I класса опасности;
·
услуги по
хранению (содержанию) и обеспечению соответствующих условий при транспортировке
веществ и отходов I класса опасности;
·
деятельность по
переработке и размещению отходов I и II класса опасности.
Важным направлением государственной политики в сфере экологической
безопасности является экологическая
сертификация.[4] Система обязательной сертификации по
экологическим требованиям вводится с целью обеспечения соблюдения
природоохранного законодательства.
Одним из важных
факторов обеспечения экологической безопасности страны, защиты интересов
граждан в их праве на экологически безопасную среду проживания является
экологическое страхование как механизм формирования денежных фондов или
резервов за счет уплачиваемых страхователем страховых взносов для компенсации вероятных
потерь и предотвращения загрязнения окружающей среды. Введение в действие
экологического страхования в России является особенно актуальным в связи с
высокой степенью вероятности аварийного загрязнения окружающей природной среды,
низким уровнем капиталовложений в природоохранную сферу и затрат на
предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. В соответствии
со ст. 15 Закона РФ «О промышленной безопасности опасных промышленных объектов»
№116-ФЗ от 21 июля 1997 года введено обязательное страхование ответственности
за причинение вреда окружающей природной среде в случае аварии на опасных
производственных объектах. Введение экологического страхования позволит
возместить по экспертным оценкам экономических институтов до 40% убытков, причиняемых
третьим лицам экономическими авариями, вовлекая финансовые средства страховых
компаний.
Тем самым, снижая
нагрузку на местный и федеральный бюджеты, экологическое страхование может
стать источником дополнительного финансирования природоохранных мероприятий из
фонда превентивных мероприятий страховщика и путем инвестирования им средств в
развитие малоотходных технологий.
Оценка воздействия
на окружающую среду – это определение характера и степени опасности всех
потенциальных видов, влияния на природную среду предлагаемой к реализации
хозяйственной деятельности и оценки экологических, социальных и экономических
последствий осуществления проектов деятельности в конкретном регионе. В основу ее
методологии положены следующие основные принципы:
Принцип учета региональных особенностей. Он формируется с позиции состояния природной среды и экологической техноемкости территории, перспектив социально-экономического развития региона и социальных интересов всего населения.
Интеграционный принцип. Суть данного принципа заключается во взаимосвязи технических, экологических, социальных и экономических показателей проектируемого хозяйственного решения, а также вариативности возможных решений, обеспечивающих выполнение требований по экологической безопасности.
Принцип обязательности проведения экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта.
В условиях сложной экономической ситуации и нарастающего обострения экологических проблем должны быть осуществлены меры по предотвращению принятия непродуманных решений уже на стадии разработки соответствующей документации.[5]
Государственная экологическая экспертиза осуществляет предупредительный контроль в области экологической безопасности, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, следит за соблюдением законодательных и нормативных требований по вопросам технологической безопасности, конструктивной надежности, строительной устойчивости, экологической допустимости и экономической целесообразности и реализации намечаемой деятельности в предплановой, предпроектной и проектной документации.
Государственная экологическая экспертиза является эффективной организационно-правовой формой предупредительного контроля и самостоятельным видом управленческой деятельности.[6] Фактически сегодня она включает в себя три неравнозначных компонента: оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), общественную (ОЭЭ) и государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ), которые вместе с экологическим обоснованием (ЭО) и экологическим аудитом (ЭА) представляют собой основные этапы процесса непрерывного учета экологического фактора безопасности и устойчивого развития. Данный процесс называют экологическим сопровождением хозяйственной деятельности, которое должно осуществляться на всех ее стадиях – от возникновения идеи через обоснование и реализацию замысла до реабилитации и достижения приемлемого качества окружающей среды после завершения деятельности в рамках этого замысла.
Цель государственной экспертизы - обеспечение принятия экологически обоснованных хозяйственных и иных решений органами исполнительной власти, юридическими и физическими лицами.
В управлении системой
экологической безопасности используются различные методы воздействия.[7]
Среди них наиболее широко распространены административно-правовые, организационные,
социально-психологические и экономические методы управления. Все эти методы
должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов
управления.
Особое место в
системе экологической безопасности занимают организационные методы, охватывающие
процессы подготовки, принятия и реализации решений, направленных на
предотвращение и ликвидацию нарушений, загрязнения окружающей среды,
организацию малоотходных и технологий
при использовании природных ресурсов.[8]
Организационные методы обеспечивают распределение функций в сфере управления,
поддержание технологической дисциплины, контроля, обобщения опыта,
рационализации управления на основе достижений науки и техники.
Всевозрастающую
роль в обеспечении экологической
безопасности и рациональном использовании природных ресурсов играют методы
оптимизации управленческих решений. Они основаны на широком использовании
экономико-математических методов, сетевых моделей, автоматизированных систем
управления в разработке, оптимизации и принятии управленческих решений. С их
помощью разрабатывают модели охраны природы в зоне действия промышленных
предприятий, регионов страны и водных бассейнов. Подобные модели позволяют
наблюдать будущие ситуации, анализировать влияние различных проектов и решений
на состояние природной среды, вносить коррективы и предложения по
предупреждению последствий.
Природоохранный и
социально-хозяйственный эффект, достигаемый при оптимальном использовании
данных экологической информационно-мониторинговой системы в реализации крупных
инвестиционных и национальных проектов, планировании и размещении промышленных,
сельскохозяйственных и других объектов, эколого-функциональной регламентации их
деятельности, исключающей неблагоприятные социально-хозяйственные последствия,
во много раз превысит произведенные затраты. Это позволит минимизировать
потенциальный экологический ущерб и сократить расходы на реабилитацию
территорий с неблагоприятной экологической обстановкой и обеспечение
безопасности населения региона.
Литература.
1.
Глобальная экологическая
перспектива – 2000 // ЮНЕП. Интердиалект+,
М.: - 1999.
2. Горелов А.А. // Экология, М: Юрайт, 2002.
3. Гусев А.А. Проблемы экологической безопасности в Курской области // Доклады Третьей Всероссийской научно-практической конференции «Новое в экологии и безопасности жизнедеятельности». СПб. - 1998.
4. Коротков Э.М. Исследование систем управления. М., Дека, 2000.
5. Малин А.С., Мухин В.И. Исследование систем управления. Учебник, изд.2. М.- 2004.
6. Минцберг А., Альстрэнд Б., Лэмпэл Д. Школы стратегий. – С-Пб.: Питер, 2000.
7. Россия и ЕС: общее пространство безопасности. – М.: Пробел – 2000, 2004.
8. Экология, безопасность и охрана окружающей среды // Прогресс. М.- 2002.
Поступила в редакцию 10 января
[1] Глобальная экологическая перспектива – 2000 // ЮНЕП.
Интердиалект+, М.: - 1999.
[2] Россия и ЕС: общее пространство безопасности. – М.:
Пробел – 2000, 2004.
[3] Малин А.С., Мухин В.И. Исследование систем
управления. Учебник, изд.2. М.- 2004.
[4] Экология, безопасность и охрана окружающей среды //
Прогресс. М.- 2002.
[5] Коротков Э.М. Исследование систем управления. М.,
Дека, 2000.
[6] Гусев А.А. Проблемы экологической безопасности в
Курской области // Доклады Третьей Всероссийской научно-практической
конференции «Новое в экологии и безопасности жизнедеятельности». СПб. - 1998.
[7] Минцберг А., Альстрэнд Б., Лэмпэл Д. Школы стратегий.
– С-Пб.: Питер, 2000.
[8] Горелов А.А. // Экология, М: Юрайт, 2002.