Особенности взаимоотношений государства и политических партий по проблемам организации выборов в современной России

Григорьева Людмила Александровна,

аспирантка  кафедры Мировой и российской политики

Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова.

В современной России политические партии являются не только основными участниками, но и активными организаторами выборов[1]. Организационные полномочия политических партий на выборах весьма разнообразны. Представители партий участвуют в работе избирательных комиссий всех уровней, привлекаются к обсуждению и доработке положений избирательного законодательства, осуществляют контроль за проведением выборов[2].   Современные исследователи сходятся во мнении о том, что их участие в подго­товке выборов значительно демократизирует избирательный процесс, делает его бо­лее прозрачным для общества[3]. При этом на всех этапах организации выборов политиче­ские партии активно сотрудничают с избирательными органами. В конечном счете, именно от качества их совместной работы зависит справедливость и легитимность резуль­татов выборов. 

Наиболее важной составляющей взаимоотношений государства и партий в об­ласти организации выборов признается участие партий в формировании и работе избира­тельных комиссий разного уровня. Порядок организации кадровых взаимоотношений го­сударства и партий зависит от уровня избирательной комиссии и регламентируется феде­ральным и региональным законодательством[4]. Центральная избирательная комиссия (ЦИК), возглавляющая систему избирательных органов в России, состоит из 15-ти членов. При этом 5 из них назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложен­ных фракциями, иными депутатскими объединениями и отдельными парламентариями. Стоит отметить, что от одного депутатского объединения может быть назначено не более одного представителя. В реальности, поскольку возможностью выдвижения кандидатов обладают не только депутатские объединения, одна партия может иметь и несколько чле­нов Центральной  избирательной комиссии от Государственной Думы. Так, из пяти чле­нов ЦИК, назначенных Государственной Думой в начале 2007 года, три представляют партию «Единая Россия». Еще пять членов ЦИК назначает Президент РФ. Последние пять членов назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законода­тельными органами и высшими должностными лицами субъектов Федерации. В целом данная система при формировании Центральной избирательной комиссии позволяет од­новременно руководствоваться решениями народных избранников, главы государства и субъектов Федерации. Следует отметить, что хотя партии напрямую и не участвуют в формировании этого избирательного органа, их воздействие на состав Центральной изби­рательной комиссии весьма существенно. При этом очевидно, что расклад политических сил в стране отражается на кадровом составе комиссии.

При формировании избирательных комиссий субъектов Федерации и комиссий нижестоящих уровней партиям предоставляется право принимать в этом непосредствен­ное участие. Указанные избирательные органы формируются на основе предложений по­литических партий, представленных в федеральном и региональных парламентах, а в оп­ределенных случаях – в представительных органах муниципальных образований. Наряду с партиями, инициаторами выдвижения кандидатов в зависимости от уровня комиссии мо­гут быть и другие субъекты, например, ЦИК, избирательные комиссии вышестоящего уровня и предыдущего состава,  собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Порядок внесения предложения по кандидатурам в состав комиссий, как пра­вило, определен в партийном уставе. Стоит отметить, что правом выдвижения кандидатов могут обладать различные структурные подразделения партий. Так, решение о выдвиже­нии кандидатов в состав избирательных комиссий субъектов принимается центральными органами партий «Единая Россия» и ЛДПР, одним из нескольких федеральных органов АПР, региональным руководящим органом КПРФ[5]. Такое положение дел свидетельствует о существовании различных подходов партий к участию в формировании избирательных органов. Часть из них, например «Единая Россия», отдают предпочтение централизован­ному механизму принятия решений по данному вопросу, некоторые, в частности КПРФ, придерживаются более либеральных схем, оставляя принятие решений о выдвижении кандидатов в состав избирательных комиссий субъектов за региональными структурами.

В настоящее время наибольшее количество кандидатов в состав региональных избирательных комиссий выдвигают КПРФ, ЛДПР и «Единая Россия». Так, в 2007 году в 65 вновь сформированных комиссий субъектов Федерации вошло 65 представителей ЛДПР, 64 кандидата от «Единой России», 63 человека, предложенных КПРФ, что состав­ляет примерно 22% от общего числа назначенных[6]. Доля кандидатов от парламентских партий в территориальных комиссиях составляет примерно 30,6%, а от остальных партий – только  9,9 % . Около 38% членов участковых комиссий с правом решающего голоса были назначены от политических партий, из них 11% - по представлению «Единой Рос­сии»[7].  При этом информация официальных органов об участии партий в работе избиратель­ных комиссий нередко в полной мере не отражает реальное положение вещей. Отсутствие эффективно функционирующих первичных отделений у большинства партий во многих случаях не позволяет последним делегировать своих представителей в каждую избирательную комиссию. Поэтому зачастую при формировании избирательных органов практикуется «номинальное представительство», то есть между членами комиссии рас­пределяют партии, которые они должны представлять. Однако такое представительство является весьма условным, так как назначенные лица в реальности не имеют никакого от­ношения к представляемым ими партиям. Безусловно, сложившаяся ситуация не способ­ствует демократизации избирательного процесса. Однако ее преодоление возможно только при условии дальнейшего укрепления партийных структур на местах. Представля­ется, что  по мере усиления региональных, местных и первичных отделений партий будет увеличиваться и количество их членов в избирательных органах.

Очевидно, что участие партий в работе избирательных комиссий еще не гаран­тирует отсутствия правонарушений при проведении выборов. Многое зависит от профес­сионализма сотрудников избирательных органов. Поэтому нередко субъекты Федерации прибегают к созданию резервов избирательных кадров. Для этого в некоторых регионах принимаются положения о кадровом резерве избирательных комиссий, создаются специ­альные школы организаторов выборов, проводится обучение членов избирательных ко­миссий, представителей политических партий и других общественных объединений.

Принимая во внимание значительную заинтересованность политических партий в деятельности избирательных комиссий, некоторые регионы при подготовке кадрового резерва предоставляют партиям первоочередную возможность войти в его состав. Так, в 2006 году в Калужской области было принято положение  «О формировании и подготовке резерва кадров избирательных комиссий». В указанном документе отмечается, что фор­мирование списков кандидатов в резерв кадров осуществляется на основании предложе­ний политических партий, иных объединений и органов.

Следует отметить, что действующая в настоящее время система обучения кад­ров избирательных комиссий нуждаются в серьезной доработке. В частности, требуется исключить возможность неправомерного воздействия  на членов комиссий в ходе их обу­чения со стороны органов исполнительной власти.

Как показывают результаты опроса экспертов, наиболее частные контакты ме­жду избирательными органами и политическими партиями происходят в форме совмест­ных семинаров, «круглых столов» и конференций[8]. Эти взаимоотношения государства и партий можно назвать консультативно-разъяснительными, так как целью подобных меро­приятий, прежде всего, является разъяснение представителям партий положений законо­дательства, их обучение  практическому применению законов и  оказание  методической помощи при подготовке документов. Во избежание возможных нарушений в период вы­боров, членами избирательных комиссий разрабатываются  специальные методические материалы, инструкции и образцы документов, необходимые для партий.

Консультации членов избирательных комиссий с представителями партий орга­низуются на федеральном, а также региональном и местном уровнях. Набольшее количе­ство таких встреч осуществляется накануне избирательных кампаний. Особый интерес в этом отношении представляет информация ЦИК России о взаимодействии с политиче­скими партиями в ходе подготовки парламентских выборов 2007 года. Так, в этот период было проведено 147 заседаний ЦИК России при участии представителей политических партий, 8 семинаров-совещаний с представителями партий, три совместные видеоконфе­ренции представителей ЦИК России и партий  с избирательными комиссиями субъектов Федерации. Помимо этого на постоянной основе осуществлялись совместные консульта­ции ЦИК России и партий  по внесению изменений и дополнений в избирательное зако­нодательство и в иные нормативные акты, а также по вопросам внесения изменений в пар­тийные уставы, проводились образовательные семинары для представителей политиче­ских партий, опубликовывались материалы, подготовленные  членами партий в «Журнале о выборах».  Кроме того, представителям политических партий предоставлялись изданные ЦИК России информационные сборники[9]. Разнообразие форм и систематический характер сотрудничества ЦИК России с политическими партиями свидетельствуют об особой зна­чимости и достаточной степени эффективности консультативно-разъяснительных взаимо­отношений государства и партий в период подготовки к выборам в современной России.

Важной составляющей избирательного процесса является также контроль за со­блюдением участниками выборов положений законодательства и избирательных прав граждан. Наиболее существенными полномочиями в этой области наделены органы госу­дарственной власти и политические партии. Поэтому партийно-государственный контроль признается еще одним значимым видом взаимоотношений государства и партий в ходе подготовки и проведения выборов.

Партии организуют систему гражданского контроля посредством привлечения наблюдателей, членов избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса, доверенных лиц, а также своих уполномоченных  представителей. Наблюдатели следят за ходом выборов, подсчетом голосов избирателей, составлением протокола голо­сования, препятствуют возникновению правонарушений и фальсификаций в ходе голосо­вания. С 2005 года список субъектов, имеющих право назначать наблюдателей, был суще­ственно ограничен. В частности, этой возможности на федеральных выборах лишились непартийные общественные объединения. В свою очередь при проведении выборов  в большинстве субъектов Российской Федерации наблюдатель может быть назначен лишь избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов. Такое положение дел значительно усилило ответственность партий в части осуществления контрольной функции на выборах. Тем не менее,  организационные и финансовые сложности не позво­лили большинству из участвующих в парламентской кампании 2007-го года партий в пол­ной мере воспользоваться своим правом. Так, согласно данным ассоциации «Голос» наи­большей активностью отличалась «Единая Россия», охватившая своими наблюдателями около 89,9% избирательных участков. Примерно на 70% всех избирательных участков присутствовали представители КПРФ. Доля участков, на которые направила наблюдате­лей «Справедливая Россия» составила 39%, СПС – 27,4%, ЛДПР – 21,8%, «Яблоко» - 10,8% [10].

Каждая партия, в том числе и не имеющая своих представителей в федеральном и региональных парламентах, может вносить предложения по кандидатурам в члены из­бирательных комиссий с решающим голосом. Партия, допущенная к распределению де­путатских мандатов в Государственной Думе либо в законодательном органе субъекта Федерации вправе назначить одного члена с правом решающего голоса в региональную избирательную комиссию и по одному – в комиссии нижестоящих уровней. Помимо этого партия, участвующая в выборах, имеет возможность направить в комиссию, соответст­вующую уровню выборов, и во все нижестоящие по одному члену с правом совещатель­ного голоса. Указанные лица, принимая непосредственное участие в работе избиратель­ных органов, контролируют соблюдение ими положений законодательства.      

Участвующая в выборах партия имеет возможность назначить своих уполномо­ченных представителей. На парламентских выборах количество таких представителей от одной партии не может превосходить 500 человек. Данные лица  вправе представлять пар­тию на всех этапах  избирательного процесса, передавать в избирательную комиссию не­обходимые документы, заверять подписные листы и присутствовать при их проверке, контролировать работу комиссий с избирательными бюллетенями, осуществлять предвы­борную агитацию, а также выполнять другие предусмотренные законом действия. При этом партия вправе определить круг конкретных обязанностей каждого уполномоченного представителя. Особыми функциями наделены уполномоченные лица партии по финансо­вым вопросам. Именно они имеют право распоряжаться средствами избирательного фонда партии, решать вопросы, связанные с финансированием избирательной кампании.

Помимо этого партия вправе назначать доверенных лиц, осуществляющих аги­тационную деятельность в ее пользу. Предельно допустимое  количество доверенных лиц партии на парламентских выборах составляет 1000 человек. В реальности на выборах Го­сударственной Думы 2007 года количество уполномоченных представителей и доверен­ных лиц партий было значительно меньше установленных законом предельных квот. По­добная ситуация обусловлена недостаточной активностью большинства партий в субъек­тах Федерации. В целом предусмотренная законом система партийного контроля за дея­тельностью, прежде всего, органов государственной власти в ходе выборов направлена на предотвращение правонарушений и случаев превышения должностными лицами своих полномочий. Партийный контроль избирательного процесса повышает уровень легитим­ности новой власти, что, в свою очередь, снижает напряженность в обществе.

Государственный контроль деятельности партий на выборах осуществляется, в первую очередь, избирательными комиссиями. Данные органы оценивают правомерность реализации партиями основных избирательных процедур выдвижения, регистрации и от­зыва кандидатов, а также проведения предвыборной агитации. В случае нарушения требо­ваний законодательства избирательная комиссия может принять решение об отказе пар­тии в регистрации либо оспорить регистрацию в судебном порядке. Помимо этого с 2005 года за избирательными комиссиями закреплена функция контроля за финансированием партий. Отдельные контрольные функции в отношении партий, участвующих в выборах, осуществляют паспортно-визовая служба МВД, Федеральная налоговая служба, Минюст России и Прокуратура РФ. Деятельность всей системы государственных органов призвана обеспечить законность выборов и соблюдение избирательных прав граждан. 

Избежать случайных ошибок и преднамеренных фальсификаций на выборах помогут передовые информационные технологии и эффективная система партийного кон­троля. Представляется, что по мере расширения реального участия партий в контроле за организацией избирательного процесса будет сокращаться и количество правонарушений на выборах. Однако это станет возможным только при условии укрепления партий на мес­тах, увеличения количества их членов и систематизации взаимоотношений с органами го­сударственной власти.

Литература

1.                  Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации пятого созыва. 2007: Сборник информационно-аналитических материа­лов / Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М.: СитиПрессСервис, 2008.

2.                  Выборы депутатов Государственной Думы ФС РФ пятого созыва / Бюлле­тень Национального центра мониторинга демократических процедур. Выпуск №5, март 2008.

3.                  Заславский С.Е., Зотова З.М.. Организационно-правовые основы участия поли­тических партий в выборах. М.:РЦОИТ, 2007.

4.                  Зотова З.М. Взаимодействие избирательных комиссий с политическими пар­тиями. http://www.cikrf.ru/rcoit/regions/zotova.htm.

5.                  Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Издательство Ось-89, 2007.

Поступила в редакцию 19.06.2008 г.