Участие граждан в
политическом реформировании системы местного самоуправления
Рудаков Леонид Владимирович,
доцент, зав. кафедрой
менеджмента и маркетинга Новороссийского филиала Академии маркетинга и
социально-информационных технологий, г. Краснодар.
Методологическая
основа системы местного самоуправления в городах Черноморского побережья юга
России, как важного элемента конституционного строя, выражается в связях и
взаимодействиях структур власти в области местного самоуправления, которые
зависят от экономических и социальных факторов, а так же их воздействия на
политическую и духовную жизнь общества.
Местное
самоуправление в Краснодарском крае, как и в Российской Федерации, представляет
собой ту специфическую «ветвь власти», которая, с одной стороны, участвует в
решении общегосударственных задач, выполнении отдельных государственных полномочий,
а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения, делая государственную
власть более гибкой и эффективной. Местное самоуправление является многогранным
и многофункциональным,[1] имеет
государственно-общественный характер,[2] понимается как
совокупность организационных форм, в которых граждане осуществляют местное
самоуправление[3].
На практике, в муниципальных образованиях оно осуществляется в соответствии с
Уставом муниципалитета, включающего в себя основные нормы, регламентирующие
организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления.[4]
Анализ
уставов муниципальных образований городов Новороссийска, Туапсе, городов-курортов
Анапы, Геленджика, Сочи позволяет согласиться с данными В.Васильева о том, что
в них, как и других муниципальных образованиях Краснодарского края и России, эти
документы представляют собой акты «новой правовой формы», которые на 80-90 %
воспроизводят законы федеральные или Краснодарского края и лишь на 10-20 % регулируют
общественные отношения в сфере местного самоуправления[5], специфику, местные
особенности и организацию власти.
Уставы
городов Новороссийска, Анапы, Геленджика, Туапсе, Сочи, воспроизводя многие
нормы законов и, адаптируя их к местным условиям, представляют эти нормы в
упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администраторов и формируя у
населения более четкое представление о смысле и характере местного
самоуправления.[6]
Анализ
уставов муниципальных образований Черноморского побережья юга России показывает
их высокий уровень «краевой кодификации», единый законотворческий подход,
модельность и учет местной специфики городов юга России.
Методологической
основой создаваемой в России системы местного самоуправления, на которой
сегодня выстраивается вся вертикаль власти и административных отношений,
выступают органы территориального общественного самоуправления (ТОС).
Термин
ТОС – территориальное общественное самоуправление сформулирован впервые в
законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»
от 09.04.1990 г., где он вписался в вертикаль власти, наряду с Советами
народных депутатов. ТОС получил некоторую детализацию в нескольких изменениях и
дополнениях Конституции СССР и законе «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 г.
Конституция
России в 1993 году, провозгласив самостоятельность местного самоуправления от государства,
не конкретизировала понятие ТОС, не сформулировала пределы государственного
управления и местного самоуправления. Следует полагать, что авторы Основного
закона имели в виду явление подчиненное, мало значительное, фрагментарное и не
прогнозирующее политических изменений в системе общественного самоуправления.
Однако, с другой стороны, произошедшие политические изменения: ратификация
Европейской хартии местного самоуправления, федеральным законом от 11.04.1998
г. № 55-ФЗ, принятие федеральных законов № 154 -ФЗ от
Важно,
на наш взгляд, дать определение понятию «политические изменения»: с одной
стороны политические изменения - это трансформация политических институтов, процессов
или целей, связанная с переменами в балансе социальной действительности, с
изменением позиционной расстановки политических сил, обусловленных экономическими,
духовными, международными факторами (политические изменения содействуют либо
приспособлению существующего механизма власти и управления к новым требованиям
времени и меняющейся социальной среды, либо его замене другим в силу того, что
он не в состоянии поддерживать эффективное функционирование); с другой стороны -
это понятие политического процесса, момент политического развития, который
предполагает всю совокупность действий государственной и муниципальной власти
по обеспечению формирования, преобразования и функционирования политической системы.
В
ст. 27, п.1 Федеральный закон № 131-ФЗ определяет ТОСы как «самоорганизацию
граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного
и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного
значения».[7] По нашему мнению, ТОС -
это форма непосредственного, низового звена осуществления самоуправления,
посредник в системе взаимоотношений жителей и власти. Это органы воспитания
гражданского самосознания, организация, способствующая преодолению пассивности,
иждивенческих настроений населения.
В
муниципальных образованиях городов Черноморского побережья юга России сформирована система ТОС, которая
закреплена постановлениями мэров городов и решениями представительных органов.
В настоящее время в Краснодарском крае насчитывается более 7 тысяч органов ТОС.
И в деятельность каждого из них вовлечена, как правило, целая группа жителей
муниципального образования.[8] Их работа в Краснодарском
крае построена на основе Постановления Законодательного Собрания края от
24.05.2006 г. «Об организации деятельности территориального общественного
самоуправления на территории муниципального образования». Муниципалитеты городов
Новороссийска, Анапы, Геленджика, Туапсе, Сочи в 2006 году приняли положения «О территориальном общественном
самоуправлении в муниципальном образовании». Затем, в 2007 году решениями
городских Дум было принято положение «Об установлении границ территорий, на которых
осуществляется территориальное общественное самоуправление в муниципальном образовании».
В
этих же хронологических рамках были приняты типовые положения и описания границ
во всех муниципальных образованиях края. Так в городе Новороссийске образовано
110 ТОСов, в. Анапе – 38, в Геленджике – 32, в Туапсе – 83, в Сочи – 36. Причем
важно отметить, что все количество ТОСов в муниципальных образованиях примерно
соответствует общему количеству избирательных участков и их территориальной
нарезке по населенным пунктам, улицам, домам. Это, на наш взгляд,
целесообразно, удобно, например, в период переписи населения, проведения
избирательных компаний, референдумов, опросов. В положении «О территориальном
общественном самоуправлении в муниципальном образовании», на наш взгляд,
подробно регламентирован порядок учреждения ТОСов, определения кворума,
принятия решений, ведения протокола. В ст. 9 п.4 указывается, что обязательному
рассмотрению на собрании, конференции граждан (собрании делегатов) подлежат
вопросы: о правомочности проведения собрания, конференции граждан (о кворуме);
об установлении структуры органов ТОС; о принятии устава ТОС; об избрании органов
ТОС; об определении основных направлений деятельности ТОС; о назначении лица,
ответственного за регистрацию устава ТОС.
Важно
обратить внимание, что устав ТОС, согласно ст.11 п. 1 регистрируется главой
муниципального образования. Подобная единая практика подходов к организации ТОС применяется в
городах Анапе, Геленджике, Туапсе, Сочи, Новороссийске и других муниципальных
образованиях не только Краснодарского края, но и России. Данный подход, по
мнению французского социолога А.Моля[9], может являться одной из
доктрин массовой информации и коммуникации в форме воздействия на аудиторию, это
политическое манипулирование. Данный прием, применяемый на практике в
муниципальных образованиях, с нашей точки зрения, носит тройственный характер:
во-первых – это защита местного самоуправления от чрезмерно политизированных узко-эгоистических
побуждений граждан, во-вторых - взвешенный, прагматический подход, позволяющий
предать организации наибольший авторитет, с учетом обстоятельств происходящего
политического процесса, в- третьих - возможные весьма разнообразные вариации
воздействия бюрократического, административного аппарата политического
манипулирования местным сообществом.
С
целью поддержки и развития системы ТОС в Краснодарском крае приняты решения об
оплате труда руководителей органов ТОС, спланирована работа на 2008 год по
обучению формам и методам организации работы с населением в системе местного
самоуправления. Однако, на наш взгляд, во всех городах Черноморского побережья
юга России более существенную роль помощь в организации деятельности ТОСов
могли бы оказать депутаты от соответствующих избирательных округов. О слабом уровне
общественно- политической активности депутатов новороссийской городской Думы
4-го созыва (2004 -
Активизация
деятельности краевых органов государственной власти, касающихся местного
самоуправления, побудила муниципалитеты к активности в организации и проведении
собраний и сходов граждан, где были рассмотрены перспективы развития муниципалитета
на 2008 год, что позволило выделить приоритетные направления хозяйствования и
пути улучшения качества жизни людей.
Представляется
важным, на наш взгляд, что практическая работа муниципалитета с органами ТОС должна
быть выстроена так, чтобы у представителей органов местного самоуправления,
председателей ТОС было отлажено взаимодействие с администрациями
внутригородских районов по вопросам, касающимся организации работы с населением.
Выявление одиноких, престарелых граждан и иных
категорий, нуждающихся в оказании социальной поддержки, составления
актов обследования жилищных условий семей для
оказания адресной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной
ситуации. Данные акты представляются в Управление по организации работы с
населением по месту жительства, в отдел социальной защиты. Вот те минимальные
задачи, которые решают председатели ТОС.
В
муниципальных образованиях с 2006 года работают модельные «Положения» и
документы по организации работы с населением. Подробное изложение содержания ключевых
статей «положения» позволяет сделать анализ ТОС как хозяйствующего субъекта
входящего в систему местного самоуправления. Предложить, в вопросах
практической работы муниципалитета, обратить внимание, что ТОС выполняет ряд важнейших
функций:
-
представляет интересы населения в органах власти и местного самоуправления;
-
осуществляет контроль за деятельностью муниципалитета;
-
определяет конкретные направления расходования финансовых средств местного
самоуправления;
-
системой работы осуществляет коммуникации и информирование населения;
-
непосредственно исполняет и участвует в различных работах на данной территории.
Однако,
по нашему мнению, ТОС как институт общественной инициативы, не стал в
муниципальных образованиях юга России активной организацией, что обусловлено шестью
факторами:
-
недоверие отдельным депутатам и представителям исполнительной власти, в их
стремлении вовлечь граждан в реальные процессы управления;
-
незнание населением своих прав в решении вопросов самоуправления, неверие в
реальность такого участия;
-
отсутствие информационной, организационной и методической базы для реализации
гражданских инициатив;
-
ожидание команд, распоряжений, инициатив «сверху», так как «оттуда» всё более
видно извечное стремление «не высовываться», по-прежнему сохраняется в системе
политического поведения и участия граждан;
-
ТОС не форма власти, а инициатива жителей относительно управления с целью
решения наболевших проблем на территории собственного проживания;
-
попытки использовать ТОС, в период избирательных компаний, посредством «чёрного
пиара», грязных технологий, политических амбиций, манипулирования на нуждах и
интересах людей не предают этой организации авторитета.
Следует
учесть, что органы ТОС, будучи активом, избранным населением из своего состава,
знающим все проблемы территории, являются связующим звеном в решении вопросов
местного значения.
В
настоящее время практика работы с ТОС определяет необходимость новых подходов,
прежде всего, к организации его структуры и управления, внесения изменений в его
организационно-правовую форму, как юридического лица.
По
результатам экспресс-опросов журналистов газеты «Новороссийский рабочий», о значении
и вере граждан в способность органов территориального общественного самоуправления
влиять на решение местных проблем установлено, что 39,5% граждан знают и верят
в способность ТОС, 29% не знают и не понимают роли данного органа местного
амоуправления,21% - затрудняются что- либо ответить и 10,5 % - воздержались от
ответа[11].
Между
тем, важность такого института как ТОС в городах Черноморского побережья юга
России очевидна. В г. Новороссийске в 2004 году была разработана концепция
работы с населением с целью максимально приблизить органы местного
самоуправления к людям. Реализация концепции позволила к 2008 году создать на
территории муниципального образования более 300 домовых и квартальных
комитетов, это в 3,5 раза больше, чем в 2002 году. Администрацией
муниципального образования организована учеба руководителей ТОС, обеспечено участие
руководящего состава в проведении собраний и сходов граждан. Более того, в
настоящий момент за каждой улицей закреплены работники администрации города и
районов, которые на местах оказывают помощь председателям ТОСов.
Более
трех тысяч предложений, обращений граждан было учтено в ходе собраний, сходов,
конференций граждан в 2007 году.[12] Активное участие органы
ТОС принимают в реализации городской программы «Дворы Новороссийска». В тесном
взаимодействии с домовыми комитетами уже приведены в надлежащий санитарный и
эстетический вид боле 500 дворов из 749 имеющихся в г. Новороссийске. При этом
руководители ТОС дают письменные отзывы о качестве проводимых работ и участвуют
в приеме дворовых территорий. В 2008 году городская целевая программа «Дворы Новороссийска»
продолжена еще на 140 дворовых территориях. Одним из примеров работы ТОСа – это
работа совета Восточного внутригородского района - микрорайона «Мефодиевка», на
территории которого проживает 1690 жителей.[13] Активом ТОСа посажено
более 280 деревьев и кустарников, оборудованы спортивно-досуговый комплекс с
футбольным полем, волейбольной площадкой, поставлены беседки для пожилых людей.
При Совете микрорайона работают детские клубы, налажено взаимодействие с
Центром по месту жительства, участковыми уполномоченными милиции, организован
совместный прием членами совета микрорайона граждан с участием комиссии по
делам несовершеннолетних.
В
этой связи представляется важным мнение и оценка Губернатора Краснодарского
края А.Н.Ткачева о том, что ТОС сегодня становится опорой и поддержкой “Единой
России”. Это мощная, многочисленная сила, способная придать реформам
необратимый процесс.[14]
За
последние годы в России произошли качественные изменения в политической,
экономической, социальной сферах. Участие граждан в политическом реформировании
системы местного самоуправления обеспечивается системой федерального и краевого
законодательства. На уровне муниципалитета местное самоуправление опирается на
Уставы муниципальных образований как своеобразную «местную конституцию», регламентирующую
организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления.
Практическая работа муниципальной власти реализуется на основе концепции работы
с населением. ТОС являются для власти своеобразным посредником в системе
взаимоотношений с жителями. Анализ практики ТОС в муниципальном образовании и
внутригородском районе показывает, что данная форма осуществления
самоуправления является мощным фактором, способствующим вовлечению граждан в
процесс политического реформирования местного самоуправления.
Литература.
1.
Бабун
Р.В. Организация местного самоуправления. – СПБ.: Питер, 2005.
2.
Бурлаков В.М. Общественное самоуправление // Новороссийский рабочий. –
2008. – 24 апреля.
3.
Васильев
В. Уставы муниципальных образований. // Глава местной администрации. - 2007 .№
3.
4.
Даркин В.В. Избиратели о рейтинге
депутатов // Новороссийские вести. – 2008. - 15 апреля.
5.
Игнатов
В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. – Ростов н/Д,
2001.
6.
Казанчеев
Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. – М., 1998.
7.
Кутафин
О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 1997.
8.
Лапин
В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления в России. - М.: Дело, 2005.
9.
Моль А.
Социодинамика культуры. 2-е изд. – М., 2005.
10.
Прокопенко М. Реформа местного
самоутверждения в действии // Новороссийский рабочий. – 2007. - 21 января.
11.
Санников С.Е. Мефодиевка: сегодня, завтра
// Новороссийский рабочий. – 2008. - 11 марта.
12.
Ткачев
А.Н. Выборы станут оценкой, которую люди поставят власти. // Единая Россия на
Кубани. - 2007.- №17.
13.
Ткачев
А.Н. Реформа местного самоуправления –
реальность // Кубанские новости. - № 93,
14.05.2007.
14.
Уваров
А.А. Местное самоуправление в России. – М.: Норма, 2005.
15.
Широков
А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России:
особенности и проблемы становления. – СПб., 1997.
Поступила в редакцию 14.07.2008 г.
[1] Уваров А.А. Местное самоуправление в России. – М.: Норма, 2005, с.19.
[2] Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. – СПб., 1997, с.37.
[3] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 1997, с. 123; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. – Ростов н/Д, 2001, с.76; Казанчеев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. – М., 1998, с. 78.
[4] Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. – СПБ.: Питер, 2005, с.42.
[5] Васильев В. Уставы муниципальных образований. // Глава местной администрации. - 2007 .№ 3, с.32.
[6] Там же, с.33.
[7] Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления в России. - М.: Дело, 2005, с. 171.
[8] Ткачев А.Н. Реформа местного самоуправления – реальность.// Кубанские новости № 93,14.05.2007.
[9] Моль А. Социодинамика культуры. 2-е изд. – М., 2005, с. 72.
[10] Даркин В.В. Избиратели о рейтинге депутатов // Новороссийские вести. – 2008. - 15 апреля.
[11] Прокопенко М. Реформа местного самоутверждения в действии. // Новороссийский рабочий. – 2007. - 21 января.
[12] Бурлаков В.М. Общественное самоуправление.//Новороссийский рабочий. – 2008. – 24 апреля.
[13] Санников С.Е. Мефодиевка: сегодня, завтра// Новороссийский рабочий. – 2008. - 11 марта.
[14] Ткачев А.Н. Выборы станут оценкой, которую люди поставят власти. // Единая Россия на Кубани. - 2007.-№17, с.3.