Политика ЕС в области обеспечения безопасности и разрешения конфликтов на африканском континенте

Смирнова Ольга Анатольевна,

кандидат политических наук, доцент, ННГУ им. Н.И. Лобачевского.

Общая европейская политика по отношению к африканскому континенту начала свое существование уже с подписания Римского договора, в рамках которого создавалось Европейское Экономическое Сообщество, в 1957 г. ^[1] В то время эта политика подвергалась большому влиянию со стороны некоторых членов ЕЭС, связанных историческими колониальными связями с молодыми независимыми африканскими государствами. Однако, за последние десятилетия, особенно после окончания Холодной войны, европейская политика в регионе претерпела значительные изменения. Если раньше основное внимание она уделяла экономическому и социальному развитию, то теперь африканская политика ЕС стала более сложной и многосторонней, в которой серьезное значение обрело политическое измерение. Частично это произошло благодаря осознанию того, что прежняя европейская политика содействия развитию, направленная лишь на выделение финансовой помощи, оказалась малоэффективной. В основе новой политики сотрудничества и содействия развитию ЕС находится положение о необходимой взаимосвязи между миром, стабильностью, уважением прав человека, стабильным развитием, верховенством закона, принципами демократии и эффективным управлением. Подобное положение отразилось как в двусторонних (ЕС их заключил практически со всеми африканскими странами), так и многосторонних соглашениях ЕС со странами региона.

   В настоящее время отношения между ЕС и странами Африки южнее Сахары базируются в основном на соглашении Котону [2] и предусматривают сотрудничество, прежде всего, в трех направлениях: политический диалог,  торговля и экономическое сотрудничество, помощь развитию. В рамках соглашения Котону ЕС пытается преодолеть слабые стороны предыдущих соглашений со странами Африки, посредством усиления политической направленности в сотрудничестве ЕС и Африки, то есть уделить основное внимание ситуации с уважением прав человека, демократическими принципами, верховенством закона и эффективным управлением, участием гражданского общества в политической жизни в африканских государствах. Одновременно ЕС старается усилить возможности для предотвращения конфликтов на африканском континенте.

Начиная с 1990-х гг. проблема африканских конфликтов приобрела особое значение в общей политике ЕС по отношению к Африке, став объектом напряженных дискуссий как внутри Европейского Союза, так и в отношениях ЕС с его международными партнерами (ОБСЕ, ООН, ОАЕ и др). В ходе подобных дискуссий, в 1994 г. Франция и Великобритания представили в ЕС совместное предложение, «Превентивная дипломатия и миротворчество в Африке», в котором они высказывались за принятие в рамках деятельности ЕС (а затем и ЗЕС) ряда мер по поддержке возможностей африканских стран в области предупреждения и разрешения конфликтов. Данные изменения в подходе к политике в регионе происходили в то время, когда ЕС пытался получить большую политическую роль на международной арене.[3] В это время начала свое развитие Общая европейская внешняя политика и политика безопасности, которая в 1992 г., согласно Маастрихтскому соглашению, заменила Европейское политическое сотрудничество. В ее рамках были выделены 5 основных задач для внешних действий Европейского Союза и означены рамки для развития данной политики в области обороны при содействии ЗЕС. Позже в 1992 г., декларация в Петерсберге обозначила вид военных действий и действий по обороне, в которые мог быть вовлечен ЗЕС. После 1995 г. вопрос о предотвращении конфликтов часто поднимался Советом ЕС (в декларациях Совета, заключениях по встречам и общих решениях Европейского Совета) и Еврокомиссией, которая в 1996 г. выпустила свое первое сообщение Европейскому Совету по данной проблеме. Официальные документы ЕС, касающиеся африканских конфликтов, акцентируют свое внимание на следующих ключевых элементах:

- африканское  превосходство в области предотвращения, управления и разрешения конфликтов в регионе;

- поддержка действий ЕС по предотвращению и разрешению конфликтов в Африке, что является приоритетной целью ОВПБ, в тесном сотрудничестве с ООН, АС  и африканскими региональными организациями;

- содействие созданию в Африке собственных возможностей по предотвращению и разрешению конфликтов в рамках деятельности АС и региональных организаций;

- разработка  многостороннего и интегрированного подхода, усиливающего координацию между политикой и действиями Европейского Союза и его членами;

- основное внимание нужно уделять предотвращению конфликтов;

- акцентируясь на невоенных методах, ЕС не исключает  возможности использования военных средств [4].

ЗЕС после 1995 г. также обсуждал варианты поддержки миротворческих возможностей африканских стран. Были определены области содействия: поставка оборудования, средств связи, обучение персонала, однако до сих пор эти намерения не были воплощены из-за отсутствия согласованности внутри ЗЕС и в его отношениях с Африкой. ЗЕС также часто упоминал о своих возможностях участия в миротворческих операциях на африканском  континенте в рамках Петерсбергской декларации, однако, это также никогда не было реализовано.

Тем не менее, начиная с конца 1990-х гг. происходит активное становление и разработка принципов реализации ОВПБ ЕС за пределами Европы, прежде всего, в Африке, где происходящие кризисы нередко напрямую затрагивали и страны Европы. Европейские государства были намерены посылать свои воинские контингента не только в рамках миротворческих сил ООН, они были готовы проводить собственные операции по поддержанию мира. В начале XXI века, после войны США в Афганистане и, особенно, в Ираке, ЕС еще больше проявил интерес к созданию собственных, независимых от НАТО, и, следовательно, от США, сил. Первая самостоятельная операция ЕС по поддержанию мира в Африке, была проведена в ноябре 2003 г., в Бунин, РДК. Многие европейские политики отзывались о ней как о прорыве, пусть и не в военном отношении, зато она подтвердила способности ЕС успешно действовать самостоятельно в различных регионах мира.

Таким образом, ОВПБ ЕС начала работать не только в теории, но и на практике. Африканские конфликты в определенном смысле оказались  выходом, спасением для ОВПБ, именно на африканском направлении она  действительно  может эффективно реализоваться.  Организация Африканского Единства была образована 23 мая 1963 г. в столице Эфиопии, Аддис-Абебе, 32 африканскими государствами. Целью организации было объединение и развитие африканского континента, это проложило дорогу для того, чтобы африканцы могли самостоятельно разрешать собственные конфликты. В то же время, возможности ее Комиссии по регулированию, консультированию и арбитражу были предназначены только для урегулирования межгосударственных конфликтов, когда причины большинства кризисов на африканском континенте были внутригосударственные.

9 сентября, по инициативе Ливии, в Сирте была принята декларация, «учреждающая Африканский Союз, в соответствии с последними целями Хартии континентальной Организации и положениями Договора о создании Африканского Экономического Сообщества». На саммите ОАЕ в Ломе (!0-12 июля 2000 г.) был принят Заключительный Акт Африканского Союза, официально вступивший в силу на саммите в Дурбане (8-10 июля 2000 г).[5]

Одной из главных задач Африканского Союза является поддержание мира, безопасности и стабильности на континенте. Эта задача нашла свое отражение в положении о возможности военного вмешательства со стороны АС во внутренние дела государства-члена в случае военных преступлений, геноцида и преступлений против человечества. Как и Европейский Союз, чью модель интеграции АС позаимствовал, Африканский Союз является главным гарантом мира и стабильности в регионе. В качестве программы развития на Ассамблее Африканских глав государств и правительств, в Лусаке (6-7 июля 2001 г.), был принят НЕПАД (NEPAD - New Partnership for African Development). План по возрождению африканского континента включает в себя и поддержку мира и стабильности, и усилия по предотвращению конфликтов.[6]

Главным институтом Африканского Союза, отвечающим за политику по поддержанию мира и безопасности, выступает Совет по миру и безопасности АС. Протокол по его созданию был подписан в июле 2002 г. и вступил в силу в декабре 2003 г. Этот постоянный орган, с правом принятия решений, состоит из 15 избираемых членов. Подобно Совету Безопасности ООН. Он представляет собой механизм немедленного реагирования на обострение кризисов на континенте. Он может призывать к другим органам АС, в частности Совету мудрецов. СМБ будет также поддерживаться действующей со времен ОАЕ Комиссией по регулированию, консультированию и арбитражу, Системой континентального быстрого реагирования, Специальным Фондом и Африканскими силами быстрого реагирования.[7]

Однако АС является молодой организацией и многие его институты находятся в зачаточном состоянии. Так, способность системы быстрого реагирования информировать СМБ весьма ограничена и пока не может привлекать поддержку со стороны субрегиональных органов, таких как ECOWAS, SADC, COMESA, ECCAS, чьи ресурсы в данной области невелики. АС сталкивается и с трудностями в финансировании программ по миротворчеству и разрешению конфликтов. Тем не менее, АС пытается достичь определенных результатов: на второй конференции глав государств АС в Аддис-Абебе, Эфиопии, состоявшейся 8 июля 2004 г., было решено послать 300 солдат в Дарфур (Западный Судан) для защиты наблюдателей АС за выполнением соглашения о прекращении огня между сторонами конфликта.[8]

Африканские страны демонстрируют свою готовность действовать совместно для разрешения той катастрофической ситуации, сложившейся в регионе с февраля 2003 г. В частности, на саммите между лидерами Ливии, Судана, Египта, Нигерии и Чада, состоявшемся в Триполи 18 октября 2004 г., был принят ряд важных решений. Во-первых, правительство Судана заявило о соглашении, достигнутом в ходе саммита. В Дарфуре появится собственное правительство и парламент. Совместное заявление призвало повстанцев подписать гуманитарный протокол. Саммит также одобрил решение правительства Судана увеличить число воинского контингента АС в Дарфуре и призвал все африканские государства внести свой вклад в создание региональных сил. Было отмечено, что ведутся переговоры и с ЕС, и с США о предоставлении материально-технической поддержки и финансовой помощи панафриканским силам.

 20 октября 2004 г. СМБ АС принял серию важных решений по мандату Африканской миссии в Судане (АМИС), а также заявил о намерении усилить военное присутствие в регионе. В коммюнике СМБ говорится о том, что «Миссия будет состоять из 3,320 человек, включая 2,341-военный персонал, среди которого 415 наблюдателей, 815 человек гражданских полиции. Миссия будет действовать год, после чего она будет возобновлена. Следует отметить, что на финансирование этой миссии Европейский Союз в ноябре 2004 г. выделил 80 млн. евро[9]. Сотрудничество между АС и международным сообществом по поводу урегулирования ситуации в Дарфуре, служит также и для демонстрации «африканизации» регулирования конфликтов в Африке.

Со времен образования АС, между Африканским Союзом и Европейским Союзом был начат специальный диалог. Первый саммит ЕС-АС состоялся 3-4 апреля в Каире, с целью установления конструктивного сотрудничества между институтами, представляющими континенты. В разделе 5 Плана совместных действий, выработанного на саммите[10], речь идет о миротворчестве, предотвращении, регулировании и разрешении конфликтов. В дальнейшем стороны показали свое намерение продолжать подобный диалог. В 2003 г. наблюдалось значительное увеличение числа встреч между представителями АС и ЕС. Так, в апреле 2003 г. прошла встреча между Саидом Джиннитом, Комиссаром АС по вопросам мира и безопасности и Хавьером Соланой, Верховным представителем ЕС по Общей внешней политике и политике безопасности. Диалог продолжился в ходе встречи ЕС-Африка на министерском уровне, состоявшейся в Риме 10 ноября 2003г.[11]

Европейский Союз признает, что «основные полномочия по предотвращению, регулированию и разрешению конфликтов на африканском континенте находятся в руках африканцев». Боле того, ЕС считает, что «АС и африканские региональные организации представляют собой главных акторов в предотвращении, регулировании и разрешении конфликтов в  Африке». ЕС приветствует прогресс, сделанный АС, в особенности СМБ, в данной сфере. В декларации, изданной по завершении саммита в Аддис-Абебе в июле 2004 г., ЕС поздравил АС со «значительным прогрессом, сделанным в достижении целей организации».[12]

В то же время ЕС превратил АС в основу своей африканской политики. 26 января 2004 г., в своей Общей Позиции по вопросам предотвращения, регулирования и разрешения конфликтов в Африке, государства-члены ЕС подтвердили свою поддержку действиям Африканского Союза в этой области. Примером может выступать Дарфур, где в 2004 г. европейские эксперты присоединились к африканской наблюдательной миссии в регионе. По планам АС строительство в Африке механизмов по урегулированию конфликтов должно базироваться на возможностях и деятельности региональных организаций. ЕС также должен обратить свое внимание на эти организации и по возможности обеспечить их соответствующей помощью. В частности, одна из подобных организаций, ЕКОВАС, ставила своей целью обеспечение мира и безопасности в регионе уже с 1970-х гг.

С образованием ЕКОМОГ в 1990 г., ЕКОВАС превратился в главного игрока в области миротворчества в Африке. В течение 1990-х гг. ЕКОВАС размещал силы ЕКОМОГ для обеспечения выполнения соглашений по прекращению насилия, в частности, в Либерии, Сьерра Леоне и Гвинее Биссау. Эта региональная организация продолжила свои действия в данной сфере, предоставив силы ЕКОМОГ в рамках МИНУ СИ (MINUCI - United Nation Operation in Cote d'lvoire). Тем не менее, несмотря на свои успехи в военных операциях, ЕКОМОГ испытывает определенную нехватку оборудования и профессиональных кадров, транспортных средств, средств связи и пр. Так, 18 июня 2004 г. министры обороны 15 стран-членов ЕКОМОГ, на встрече в Абудже, приняли решение о создании совместных сил, численностью 6,500 человек, которые могли бы быть мобилизованы в ходе внезапного кризиса, включая 1,500 человек сил быстрого реагирования.

 На неформальной встрече 16 министров иностранных дел стран-членов ЕКОВАС с их европейскими коллегами, прошедшей 4 сентября 2004 г. в Нидерландах, были обсуждены вопросы международного сотрудничества по проблемам мира и безопасности.[13]

Другие африканские региональные организации также располагают некоторыми механизмами по миротворчеству и предотвращению конфликтов. Члены Экономического Сообщества государств Центральной Африки приняли решение, в Яунде, 25-26 февраля 1999 г., создать Совет по вопросам мира и безопасности в Центральной Африке. Была разработана организационная структура Совета, схожая с Советом АС. САДС также располагает механизмами по координации политических и военных усилий между странами-членами в случае возникших кризисных ситуаций.

В целом, миротворческие возможности всех африканских региональных организаций достаточно ограничены. ЕС считает, что необходимо объединить способности Европы и Африки в данной сфере. У африканских стран, в первую очередь, должны быть полномочия по предупреждению конфликтов и поддержанию мира, в контексте стратегического партнерства между ЕС и Африкой. ЕС и Европейская Комиссия должны предоставить значительную поддержку, в особенности, финансовую, африканским политическим и военным механизмам по разрешению кризисов.

Литература

1. Bagayoko, N. L'operation Artemis, un tournant pour la politique
europeerme de securite et de defense?/ N. Bagayoko// Afrique contemporaine.-
Pringtemps 2004.-№209.-P. 101-116.

2. Cairo Declaration. Africa - Europe Summit under the Aegis of the OAE and the EU. Cairo, 3-4 April, 2000/ www.europa.eu.int/rapid/declarations.

3.  Crozet, M. La fin des accords de Lome/ M. Crozet// Afrique contemporaine.-2000.-1^er trimestre.-№ 193 .-P. 94-101.

4. Crozet, M. L'approche sectorielle: une nouvelle modalite de 1'aide
europeerme au developpement/M. Crozet//Afrique contemporaine.-2000.-l^er
trimestre.-№193.-P. 76-89.

5. European Union - Africa Meeting Final Communique, 11 April 2004/ www.europa.eu.int/press_releases/eu-africa.org.

6. Faria, F. Crisis management in sub-Saharah Africa. The role of European Union/F.Faria//ISS Occasional Papers.-2004.-№51 .-April// www.iss-eu.org/occasional J3apers/2004.

7. G8 Action Plan for Africa Aimed to Combat Famine. 02 June 2003.
www.usmfo.state.gov/africa/action_plan/2003.

8. L'accord de Cotonou, Cotonou, 23 juin 2000/ www.acp.int/fr/cotonou.htm.

9. Les raisons d'un changement radical/ Interview de Paul Nielson, commissaire europeen responsable de le cooperation au developpement et de Г aide humanitaire//Afrique contemporaine.-2000.-l^er trimestre.-N°193.-P. 90-93.

10. The Constitutive Act of the AU, Durban, 9 July 2002/ www.au.org/official_documents/act.

11. Treaty establishing the European Community// Official journal of the European Communities.-2002.-24 December.-p.33-162.

Поступила в редакцию 05.12.2008 г.