Становление и развитие современной системы органов исполнительной власти в городе Москве.

 

Жихар Юлия Петровна,

аспирант Российского Государственного Социального Института.

 

История московской власти – тема не только на редкость увлекательная, но и представляющая немалый научный и практический интерес. Тема Москвы достаточно актуальна, так как она занимает значительное место в истории России. Издавна Москва является столицей русского государства, и даже тогда, когда столицей был Петербург, Москва оставалась сердцем России.

Однако до самого конца XVII века в Москве не было собственной городской власти. Столицей правил великий князь или царь с помощью специализированных административных учреждений – приказов, появившихся в терминологии в XV веке. Не делая принципиальных различий между Москвой, как центром наследственной вотчины династии московских князей, и другими городами и княжествами разрастающегося государства, великие князья московские поручали боярам или дьякам возглавить то или иное учреждение. С целью освобождения городских обывателей от произвола правительственных чиновных людей в 1669 г., указом Петра I, в Москве была учреждена Бурмистрова палата (вскоре переименованная в Ратушу), а в других городах – земские избы. Бурмистр, или бургомистр - глава исполнительной власти - одна из основных должностей самоуправления посадского населения города. Должность эта была выборной, но жалование бурмистры получали из городских доходов. Бурмистры производили раскладку налогов на все население посадов города и следили за соблюдением государственных монополий.

В 1708 г. Москва стала центром Московской губернии: с этого времени Москва управлялась выборной губернской администрацией во главе с генерал-губернатором. Так как Петр всё перенимал из Голландии, то и Россия была поделена по голландскому образцу на восемь (затем на девять) губерний. Вышли они совсем немаленькими (в состав Московской губернии входило 39 городов). Созданные Петром I губернии являлись не самоуправляющимися единицами, а лишь частью административного механизма, главными функциями которого были организация армии и изыскание финансов на ее содержание. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог непосредственно взаимодействовать с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писари, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты [7]. Во главе всех административно-территориальных единиц были поставлены чиновники, назначаемые центром. Таким образом, сложился тип административного государства. На бюрократию возлагались правосудие, обеспечение безопасности  населения, образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности. Попытки Петра упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти не дали ожидаемых результатов. Будучи не в состоянии справиться с многочисленными правонарушениями чиновников, он обращается к местному самоуправлению.

Вопросы местного самоуправления единолично решались на местах губернаторами. Глава Москвы и Московской губернии стал именоваться главнокомандующим, который в начале XIX столетия был переименован в военного генерал-губернатора. При нем; был еще и гражданский губернатор, который вплоть до начала XIX столетия носил звание начальствующего гражданской частью в Москве и Московской губернии. Исполнением принятых решений занималась небольшая группа чиновников губернского правления, которая полностью была подотчетна губернатору. Так что правление можно назвать только прообразом исполнительной власти.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой пересоздала все местное управление на началах децентрализации. Начало эры городского самоуправления принято относить к 21 апреля 1785года, когда была обнародована «Грамота на право и выгоды городов Российской империи» [8]. «Городовой грамотой» Екатерина II вводила единство и порядок в городское управление, которое с этого момента стало общественным. Городское положение 1785 г. определяло город как юридическое лицо, как особую местную общину, имеющую свои, «особые интересы и нужды», и вводило следующую систему органов городского самоуправления:

Градское общество - собрание, в котором  могли участвовать все горожане, но право голоса имели лишь лица, достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим доход не менее 50 рублей в год. Градское общество избирало всесословный представительный орган местного самоуправления - Общую Думу, которая, в свою очередь, избирала из своих членов исполнительно-распорядительный орган - Шестигласную Думу.

Общая Дума состояла из городского головы и гласных (депутатов) и была совещательным органом. Шестигласная Дума работала постоянно. Городской голова председательствовал на заседаниях обоих органов.

Система местного управления, установленная этими законами и сохранявшаяся во многом до начала XX века, сводилась к следующему.

Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника» весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы Общегородской думе и ее исполнительному органу, Шестигласной думе, но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

С этого времени русские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления, однако в действительности самостоятельность городской представительной власти была сведена до «возможного минимума».

Новая крупная реформа городского управления была осуществлена в период царствования Александра II, когда было принято Городское положение от 16 июня 1870 года. Этот законодательный акт признал независимость городского самоуправления от правительственной опеки.

К середине XIX столетия в Москве сложилась следующая властная система. Во главе города стоял генерал-губернатор, имевший значительные полномочия, но в своих действиях подчинявшийся как министерству внутренних дел, так и непосредственно самому царю. Штат чиновников-исполнителей составляло губернское правление, при котором по мере надобности создавались различного рода комитеты и комиссии, занимавшиеся рассмотрением отдельных вопросов. Некоторые из них работали весьма продолжительное время и вполне сопоставимы с постоянно действующими исполнительными органами. Решения комиссий носили рекомендательный характер. Обязательными для исполнения они становились только после утверждения генерал-губернатором, если это решение входило в круг его полномочий и не требовало императорского указа.

В подчинении генерал-губернатора находилась московская полиция - общегородской исполнительный орган, функции которого были сравнительно узки. Непосредственно генерал-губернатору подчинялись и органы городского самоуправления. Во главе Городской думы стоял выборный городской голова. Он утверждался на своей должности императорским указом. Исполнительным органом городского самоуправления была городская Управа во главе с председателем, которая заменила собою Распорядительную думу. В функции городской Управы входило непосредственное  заведование делами городского хозяйства и управление [4].

Несмотря на крайне ограниченные права, городское самоуправление Москвы во многом способствовало развитию городского хозяйства, благоустройству города и разделению функций властей на законодательную и исполнительную. Городское самоуправление столицы меняло свои формы и методы работы, а равно и названия своих органов на протяжении XVIII-XIX веков с завидным постоянством. Императорская власть все время старалась огра­ничить муниципальные свободы, так что «война с Петербургом» то затихала, то обострялась вплоть до дня свержения самодержавия. С принятием «Городового положения» 1862 г. городское самоуправление Москвы получило определенные права, позволявшие реально руководить сложным городским хозяйством.

В Москве Общая городская дума была упразднена указом Павла I от 17 января 1799 г [8]. В апреле того же года вступил в силу «Устав столичного города Москвы», который для хозяйственного управления городом учреждал ратгауз, состоявший из коронных и выборных чиновников во главе с президентом, назначенным указом императора. Однако уже в 1801 г. Александр I Манифестом от 2 апреля восстановил действие Городового положения 1785 г. и тем самым подтвердил его «непреложность и неприкосновенность». Городовое положение 1862 г. заменило Шестигласную думу на Распорядительную, которой предоставлялись большие полномочия.

Городовые положения 1862 и 1870 гг. значительно изменили статус не только Думы, но и городского головы. Голова избирался сроком на 4 года из двух кандидатов от лица всех городских сословий. Был установлен высокий имущественный и возрастной ценз для выборщиков. К выборам допускались лица, платившие в городскую казну налоги и сборы. Городовое положение 1892 г. резко ограничило круг лиц, допущенных к выборам городского головы и гласных Думы. Был поднят имущественный ценз, который заменил ценз налоговый.

С 1872 г. главным распорядительным органом московского городского самоуправления стала Городская дума, при которой был создан исполнительный орган - городская Управа. Московское губернское по городским и земским делам присутствие, во главе которого стоял губернатор, осуществляло надзор за законностью деятельности городского самоуправления. Городовое положение 1892 г. (действовавшее до 1917 г.) значительно урезало права го­родского самоуправления и в очередной раз резко сужало круг избирателей. Над городским самоуправлением был учрежден жесткий государственный контроль. Кандидатура московского городского головы после выборов утверждалась самим императором. Городской голова считался государственным служащим. В его обязанность входило ведение заседаний Думы, контроль за выполнением решений и многочисленные представительские функции.

Во второй половине XIX столетия должность городского головы считалась почетной. Ее занимали такие выдающиеся общественные деятели, как князь В.А. Черкасский, профессор Б.Н. Чичерин [5]. С 1876 по 1882 год городским головой был Сергей Михайлович Третьяков - один из братьев-основателей знаменитой Третьяковской галереи. Среди самых ярких представителей городского управления можно назвать князя Владимира Михайловича Голицына. Он был московским губернатором, но, прежде чем занять столь ответственную должность, прошел все ступени городской бюрократической лестницы. В 1897 г. он был выбран на должность московского городского головы и оставался в ней два срока - вплоть до 1905 г. Среди немногих жителей Белокаменной ему было дано звание Почетного гражданина Москвы. В числе редких научных источников по истории городского управления Москвы XIX - начала XX столетия его мемуары являются самыми важными как по полноте, так и по точности изложения.

Современники  оставили такое определение деятельности князя В.М. Голицына на посту московского городского головы: «Он принял город с керосиновыми фонарями и водоразборными фонтанами, а оставил с телефоном и водопроводом» [9]. Городская дума содействовала развитию московского хозяйства, общего благоустройства города. На эти цели выделялись весьма значительные суммы. Как вспоминал князь В.М. Голицын, городское самоуправление постоянно подвергалось мелочным придиркам со стороны чиновников из Петербурга, нападкам демократических изданий. В истории московского городского самоуправления был период (1912-1914 гг.), когда из-за противостояния Городской думы и центральной власти пост городского головы оставался вакантным. Последним городским головой Москвы был М.В. Челноков, занимавший эту должность с 1914 г. до 28 марта 1917 г. Он же был и первым комиссаром Временного правительства в Москве. 8 ноября 1917г. Городская дума была упразднена.

 

Характеристика системы управления Москвой в советский период

 

В 1918 году столица была перенесена в Москву. Правительство советской республики переехало в Кремль. Московский Совет получил статус высшего представительного органа по управлению Москвой,  Структура Совета была направлена на решение вопросов управления городским хозяйством, которое находилось в крайне тяжелом положении. С 1936 года роль Моссовета была значительно усилена - ему были даны дополнительные полномочия. Из числа членов Московского городского Совета избирались Президиум и малый совет. Во главе Моссовета стояли избранные председатель и его заместитель. Была установлена сессионная форма деятельности Советов [1]. В соответствии е Конституцией Моссовет стал именоваться Московским Советом депутатов трудящихся. В октябре 1977 г. в соответствии с новой Конституцией Моссовет получил иное наименование - Московский городской Совет народных депутатов. Общая структура Моссовета сохранялась. Последние выборы состоялись в марте 1990 г.

Для того чтобы дать оценку системе управления крупным городом в советский период, надо знать, как была организована система, учитывающая сложные территориальные и многоотраслевые проблемы огромного городского хозяйства. Для этого рассмотрим систему управления городом до 1990 года.

До этого времени город делился на 33 района, включая город Зеленоград. При этом на район распространялись почти такие же обязанности и права по комплексному социально-экономическому развитию территории, что и на город в целом. На районном уровне сосредотачивалась подавляющая часть функций жизнеобеспечения населения по месту жительства. Как город, так и районы города представляли собой многоотраслевые и полифункциональные административно-территориальные образования.

Управление городом базировалось на достаточно развитой законодательной основе. Она нацеливала городские органы на комплексное социально-экономическое развитие города.

Полагалось, что комплексное развитие территории, огромные масштабы и многоотраслевой характер государственного и культурного строительства будут стимулировать дальнейшее развитие всей системы самоуправления народа. И именно Советы народных депутатов, представляющие все социальные и национальные группы населения, располагали наиболее мощным потенциалом для обеспечения участия трудящихся в управлении и контроле с их стороны за всеми сферами государственной жизни.

Решение проблем комплексного социально-экономического развития территории города во многом зависело от того, как строились взаимоотношения Совета с расположенными на его территории предприятиями и организациями вышестоящего подчинения. Работа этих организаций практически определяла экономический потенциал любой административно-территориальной единицы. Законодательно была сформулирована система принципов, на которых базировались взаимоотношения местных Советов с предприятиями на территории:

а)  принцип полновластия Советов народных депутатов на своей территории;

б) принцип их невмешательства в оперативную деятельность объектов вышестоящего подчинения;

в) принцип координации усилий, сотрудничества и взаимопомощи с объектами вышестоящего подчинения.

Особое значение для повышения авторитета местных Советов имело установление для всех без исключения предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории местного Совета, а также должностных лиц и граждан, конституционной обязанности исполнять решения местного Совета, принятые в пределах предоставленных ему прав [3]. Конкретизируя эту конституционную норму, действующее законодательство о Советах, в случае невыполнения их решений руководителем неподведомственных объектов, предоставляло местному Совету и его исполкому право входить в соответствующие вышестоящие органы с представлениями о наложении на соответствующих руководителей дисциплинарных взысканий, вплоть до освобождения от занимаемой должности.

Весьма существенным моментом являлось то, что исполнительные органы работали на основе решений: а) избравшего их Совета; б) высших органов государственной власти; в) наказов избирателей. При этом каждое звено политического, государственного и общественного управления городом и районом должно было, в свою очередь, найти и выделить главное направление своей деятельности, обеспечивающее наиболее эффективное решение задач развития города и района.

Структура действовавшей в то время системы управления городом имела ряд особенностей. Ключевой особенностью являлось то, что большую роль в жизни города играла его партийная организация. По существу Московский городской комитет партии являлся идеологической и основной управленческой структурой города. Осуществляя политическое руководство, органы КПСС выступали в качестве субъекта политических отношений, направляя работу государственных и общественных органов. Под руководством городской (районной) партийной организации находились Советы народных депутатов, исполнительные комитеты, отделы и управления, осуществлявшие свои функции. Кроме того, городской комитет, принимая решения по какому-либо вопросу, всегда определял роль в выполнении данного решения первичных партийных организаций. Учитывая то обстоятельство, что руководители и ответственные работники органов управления городом, как правило, избирались депутатами Моссовета и Московского городского комитета партии, властные полномочия концентрировались под эгидой МГК КПСС.

Партийные органы города формировались по трехуровневой схеме: МГК КПСС, РК КПСС и парткомы (партбюро) первичных организаций. На каждом своем уровне они осуществляли организационно-партийную, идеологическую, пропагандистскую и агитационную работу. Но, кроме того, горком и райком руководили производственной деятельностью в широком плане. Причем, в круг этой деятельности входили предприятия не только городского (районного) подчинения, но и предприятия, подчиненные республиканским, союзным органам управления и находящиеся на территории города.

Другой особенностью анализируемой схемы являлось то, что сравнительно большая доля властных полномочий приходилась на профсоюзные и комсомольские организации. Каждая из них имела строго упорядоченную структуру и конкретные задачи.

Следует отметить, что такая структура управления охватывала население, все предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории города. И, несмотря на то, что руководители многих из них по своему статусу занимали более высокое положение на иерархической лестнице, в силу партийной дисциплины они были обязаны участвовать (и участвовали) в решении социально-экономических проблем города.

Таким образом, в городе функционировала сложная система управления, объединяющая:

•  собственно государственные органы власти и управления;

•  партийные органы;

•  общественно-политические организации.

Система управления городом обеспечивала поступательное развитие мегаполиса и основывалась на линейно-функциональной структуре с жесткими организационно-административными связями. На верхнем уровне были сосредоточены органы государственного управления с четким выделением трех ветвей власти: представительной, исполнительной и судебной. Эти городские органы власти были подчинены соответствующим республиканским органам.

Исполнительно-распорядительными органами местных Советов народных депутатов являлись избираемые ими исполнительные комитеты.

Структуру исполнительных органов управления в городе возглавлял Исполнительный Комитет Московского городского Совета народных депутатов. Этот исполнительно-распорядительный орган избирался из депутатов Совета на первой сессии Совета. Наряду с управленческой деятельностью исполнительные комитеты обеспечивали организационно всю работу Советов и были подотчетны им.

Исполнительный комитет был небольшим по численности органом. Он включал в себя председателя, первых заместителей председателя, заместителей председателя, секретаря исполкома и членов исполкома, которые по сложившейся практике избирались по должности, а также в качестве представителей социальных групп населения. Всего в городе в состав исполкома входило 19 человек. Являясь государственным органом управления, исполком управлял государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории города на основе решений Совета и вышестоящих органов государственной власти и управления. Исполком решал все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях районного Совета.

Для управления отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства исполком распределял обязанности между председателем, первым заместителем, заместителями председателя и секретарем исполкома. Председатель исполкома организовывал работу исполнительного комитета и руководил его заседаниями, координировал деятельность заместителей председателя и секретаря исполкома, обеспечивал коллегиальность в работе, представлял Совет народных депутатов в партийных, вышестоящих государственных органах и органах общественных организаций.

Главными задачами исполнительного комитета городского Совета народных депутатов в соответствии с законом были следующие:

•   организация удовлетворения социальных и культурно-бытовых потребностей населения;

•   управление отраслями городского хозяйства: обеспечение комплексного экономического и социального развития территории;

•   развитие форм и методов местного самоуправления: координация деятельности исполнительных комитетов районных Советов народных депутатов;

•   подготовка решений городского Совета народных депутатов по вопросам экономического, социального и экологического развития территории и организация выполнения принимаемых решений.

Для выполнения этих задач создавался аппарат исполкома и достаточно сложный набор органов управления. Вот как выглядела структура исполкома города Москвы в 1988 году:

Аппарат исполкома Моссовета: Секретариаты Председателя исполкома, Первых заместителей председателя; Секретаря исполкома. Отделы: Оргинструкторский; Бюллетень исполкома Моссовета; Общий; Наград; Юридический; Первый; Строительства и строительных материалов; Городского пассажирского транспорта; Второе управление. Приемная исполкома.

Плановая комиссия (Мосгорплан).

Московский городской агропромышленный комитет (Мосагропром).

Главные управления: Автомобильного транспорта (Главмосавтотранс); Архитектурно-планировочное (ГлавАПУ г. Москвы при Мосгорисполкоме); Бытового обслуживания населения (Главмосбыт); Жилищного хозяйства (Главмосжилуправление); По жилищному и гражданскому строительству (Главмосстрой) при Мосгорисполкоме; Здравоохранения и т.д.

Управления: Московское городское аптечное (Мосгораптекоуправление); Архивное; Ветеринарии; Внешних сношений; Топливно-энергетического хозяйства и т.д.

Отделы: Записи актов гражданского состояния (отдел ЗАГС); Цен; Юстиции.

Таким образом, структура исполнительного органа государственного управления города охватывала все сферы жизни и деятельности города. Таким организационным решением обеспечивалась задача комплексного развития города. Сложность структуры исполнительного органа управления определялась как сложностью объекта управления, так и принятой практикой осуществлять управление всеми сторонами жизнедеятельности города. Подобные же структуры функционировали и на уровне районов.

Структура системы управления на районном уровне в Москве как бы повторяла систему управления городом в границах своей компетенции. Районы на основе законов имели значительную самостоятельность и свои бюджеты. На уровне основного звена функции государственного управления возлагались на руководителей соответствующих предприятий и организаций, а неработающее население (домохозяйки, пенсионеры и др.) объединялись в общественные организации, подчиненные соответствующим районным формированиям.

Важные и четко определенные задачи решали комиссии райсовета, каждая из которых имела свое утвержденное Положение. В составе постоянных комиссий райсоветов работали специалисты различных отраслей народного хозяйства. Их участие в работе помогало постоянным комиссиям квалифицированно выработать рекомендации в адрес отделов, служб и управлений исполкомов и их подразделений. Достаточно многочисленные общественные формирования - общественные советы и инспекции, помогали в работе немногочисленным подразделениям райисполкомов. Значительная роль в решении вопросов благоустройства территории принадлежала советам директоров, образованным по микрорайонам.

Одним из наиболее многочисленных органов общественной самодеятельности были товарищеские суды. В их состав входили десятки тысяч человек, которые проводили активную работу по укреплению правопорядка, предупреждению антиобщественных поступков, воспитанию людей в духе точного и неуклонного исполнения законов.

Слаженность работы столь разнообразных объектов управления на территории, обеспечение их взаимодействия достигались благодаря: четкому планированию деятельности в рамках всего города; дисциплине и ответственности руководителей всех уровней; серьезной координирующей роли партийных органов; контролю, который осуществлялся по всем известным и понятным показателям.

Проведенный анализ советской системы управления городом позволяет выделить несколько положительных моментов, которые можно было бы успешно использовать на современном этапе:

•  участие большой части жителей городов в формировании и работе городских Советов;

•  осуществление организации и деятельности местных Советов и их органов на основе принципа единой законности в условиях существования единого правового пространства;

•  участие населения и городских Советов в обсуждении законопроектов.

Вместе с тем сложившееся территориальное деление города порождало ряд проблем:

•  количество районов, как объектов управления, на уровне; города было велико, что затрудняло деятельность городских органов управления (проблема «диапазона управляемости и контроля»);

•  в крупных районах загруженность органов управления хозяйственными проблемами приводила к тому, что население: с трудом могло общаться с органами управления (проблема; «доступности власти»).

Исторический опыт становления и развития системы городского управления в России свидетельствует о том, что данная система всегда была тесно связана с государством, государственным управлением и выступала как его продолжение на местном уровне, одновременно обладая значительными полномочиями. Дальнейшее совершенствование системы городского управления без учета прошлого опыта нашей отечественной истории, в частности советского периода, накопившего немало ценного в сфере городского и государственного управления, невозможно.

 

Правовые и концептуальные основы формирования современной системы управления в Москве.

 

В 2006 году столица отмечала 15-летие создания новой структуры исполнительной власти города. С чего же началось «строительство» новой системы власти в Москве?

В марте 1990 года впервые демократическим путем в Москве был избран новый состав Моссовета, в который вошли около 450 депутатов – в основном это были представители демократической оппозиции. Председателем президиума Моссовета был избран ученый, экономист Гавриил Харитонович Попов. Новый Моссовет попытался взять всю власть в городе, вникал по хозяйственным мелочам в деятельность исполкома. Это состояние общества в то время вполне можно назвать мирной демократической революцией, которая ломала старую власть.

Демократический романтизм и эйфория победы создавали иллюзии быстрого и безболезненного переустройства власти. И действительно, Моссовет принимал решения, которые в корне ломали старую партийно-хозяйственную систему управления городом. По существу, новая представительная власть в основном занималась политикой. Многим казалось — поменяй структуру власти, назначь новых людей на новые посты, и все пойдет как по маслу... А тем временем хозяйственные решения принимать было некогда и некому. Управлять сложным городским хозяйством было все труднее. И уже к концу первого года новой власти очень многие стали понимать, что Моссовет в том виде и том составе, в каком он был, не может управлять огромным городом... Назревали конфликты.

И вот в январе 1991 года Президент РСФСР Б.Н. Ельцин издал Указ «О совершенствовании управления г. Москвой». Три месяцев спустя Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил новое положение, в соответствии с которым высшим органом власти был все-таки признан Моссовет [6].

Но тогда впервые были введены понятия «Мэр» и «Вице-мэр», являвшиеся высшими должностными лицами исполнительной власти, которые должны были избираться населением. В этом положении было вновь зафиксировано двоевластие, но ясно определено, что Моссовет, так сказать, главнее, он наделялся, к примеру, правом приостанавливать решения Мэра. Тем не менее, Гавриил Харитонович Попов выдвинул себя кандидатом на пост Мэра. В своих воспоминаниях он пишет, что уже не верил в жизнеспособность Советов, и Моссовета в частности, и потому, даже будучи формально его руководителем, он конфликтовал с ним.

На городских выборах 12 июня 1991 года большинством голосов москвичей Г.Х.Попов был избран Мэром Москвы, а Вице-мэром — Юрий Михайлович Лужков. В своем обращении к москвичам они заявили, что постараются «объединить все конструктивные силы и в городе, и в городской администрации». И уже в том же году, в августе, после известного «августовского путча» и разгрома КПСС Попову Г.Х. удалось получить от Б.Н. Ельцина, в соответствии с его указами, практически неограниченные полномочия в управлении городом, став, по сути, единоличным правопреемником исполкома Моссовета, который в советские времена под руководством МГК КПСС управлял городом. В сентябре-октябре Попов, работая вместе с Лужковым, издал несколько распоряжений, в которых впервые были сформулированы положения об административных и муниципальных округах и их руководителях, о правительстве Москвы, функциональных структурах исполнительной власти. Тогда определялось, что Премьера Правительства назначает не Моссовет, а Мэр, он же определяет структуру Правительства. В то время Попов настаивал на том, чтобы власть не сосредотачивалась в руках Моссовета, а исполнительная власть не превращалась в орган, исполняющий его решения. Однако Б.Н.Ельцин его тогда не поддержал. Будучи не согласным с таким решением, Попов обратился к Президенту с просьбой об отставке. И 6 июня 1992 года он был освобожден от должности Мэра, а его обязанности начал исполнять Ю.М. Лужков.

Он реализовал такую схему управления городом, которая, с одной стороны, была приближена к народу, с другой — более эффективно решала проблемы хозяйственного управления городом. И, как хорошо известно, параллельно в городе действовали две власти — Мэрия с Правительством и Моссовет, который был распущен указом президента Б.Н. Ельцина только в сентябре 1993 года. А в декабре того же года впервые была также сформирована новая законодательная власть в виде Московской городской Думы, в составе которой было уже не 450, a всего 35 депутатов.

После ликвидации Советов исполнительная власть столицы — Мэрия и Правительство, префекты и супрефекты — постепенно формировалась и становилась на ноги. Если Мэрия была мозговым и управленческим центром, правительство принимало решения на уровне города, то префекты и супрефекты обеспечивали реализацию политики Мэра непосредственно на местах.

Учитывая, что Москва — огромный город, где проживает более 10 миллионов человек. Более тысячи квадратных километров площади. Из конца в конец трудно проехать. Встал вопрос о том, как управлять таким мегаполисом? Когда избиралась новая модель управления, то исходили, вероятно, из необходимости сломать старую модель партийного управления. Нужно было уйти от старой территориально-партийной исполкомовской структуры. Главное, из чего Мэр исходил, — местный уровень должен был заниматься проблемами населения. Нельзя исключать и того, что позиция Лужкова заключалась в том, чтобы приблизить исполнительную власть к населению, чтобы она была, как сейчас говорят, в «шаговой доступности» от жителя. Она должна была более оперативно решать многие вопросы жизнедеятельности и управления. Для этого необходимо было старые районы разукрупнить, сделать их территории меньше, с меньшим числом проживающего населения. Поэтому в столице и было создано 148 районов. (Сейчас их осталось 125.)

Однако было очевидно и другое — управлять и регулировать деятельностью такого числа районов из одного центра — Правительства — было бы невозможно. Поэтому и было принято решение создать в Москве 10 административных округов, в состав которых входило определенное число районов. А уже средний уровень территориального управления должен был заниматься общими инфраструктурными задачами взаимодействия с населением, контролировать работу административных районов. Администрациями округов руководят представители Мэра на данной территории — префекты, которые назначаются Мэром и которые по должности входят в состав городского Правительства. Префекты обязаны проводить на своей территории ту политику, которая им диктуется Мэром и Правительством. Такая схема была более гибкой и более управляемой, чем прежде.

Власть города Москвы — это государственная власть. Возникает вопрос о том, где же проходит граница между государственной и муниципальной властью в столице?

Путаница началась еще с того времени, когда закон о Советах народных депутатов, который был принят Верховным Советом РСФСР еще в 1986 году, не разделил власть на городской и районный уровни. Все Советы стали называться «местными». Они тогда уже назывались органами местного самоуправления. А Конституция Российской Федерации, которая была написана и закреплена решением народа в 1993 году, закрепила 12 статьей положение, согласно которому на всей территории России действуют органы местного самоуправления. Они самостоятельны в своих решениях и не входят в систему органов государственной власти страны. Ст. 133 Конституции говорит о том, что органы местного самоуправления действуют в городских и сельских поселениях и иных территориях с учетом исторических и иных традиций, что органы государственной власти не имеют права выполнять функции органов местного самоуправления. Получается, что вся территория страны разбита на муниципалитеты, где действуют органы самоуправления, которые не входят в систему государственной власти. Теоретически получилось, что ни у Правительства, ни у губернаторов нет никакой власти на местах, их решения не обязательны для исполнения местными управленцами, получается, что местные органы власти, максимально приближенные к населению, не входят в общую систему. Трудно представить, как можно было бы властям Москвы не входить в систему государственной власти страны. Как можно было разделять власть на государственную и на местную? Например, во Франции, откуда были взяты эти понятия (Мэр, префекты), тоже есть муниципалитеты, но они там — часть органов государственной власти, которые выполняют свои функции. Если бы вышеозначенная система была реализована в таком огромном городе, как Москва, то неразбериха была бы полная. По счастью, удалось принять закон, который, как бы в развитие Конституции, определил, что функции самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге строятся с учетом целостности городского хозяйства, а предметы ведения органов самоуправления и финансовое обеспечение этих предметов ведения определяются Законом этих субъектов Федерации.
Таким образом, можно регулировать нормальную деятельность вертикали государственной власти.

 Где же все-таки предел государственной власти, а где начинается местное самоуправление?

 Итак, вся страна живет по 131 статье Конституции РФ и Федеральному закону, которые предоставляют местным органам самоуправления большие полномочия. Они управляют экономикой, жилищным хозяйством, транспортом, строительством, здравоохранением и другими жизненно важными сферами жизнедеятельности городов и районов. Как реализовать положение в Москве? Может ли «местная власть» на уровне района решать эти вопросы? И получалось, что в столице функции органа местного самоуправления выполняла в полном объеме государственная власть в лице городского Правительства и Думы. Хотя статья 12 Конституции запрещала это делать.  Если спуститься «ниже», на уровень района, то до 1996 года районами управляли супрефекты, как представители государственной власти. В 1996 году  в Москве был принят  новый закон[1], где определилось понятие районной управы. Это, по определению, был орган государственной власти, выполняющий функции органа местного самоуправления. Конечное, с точки зрения Конституции, тогда это была чехарда. Но федеральная власть на это закрывала глаза. На местном уровне был введен институт «советников» районных управ и избрали районные собрания, состоящие из советников (в ранге депутатов). Глава управы избирался собранием советников по представлению Мэра. То есть, они все-таки совмещали и государственную власть, и местное самоуправление. И они выполняли те функции, которые им передал город. И в первом законе Москвы об управах было записано 117 полномочий для районных собраний. Эта модель у нас существовала до 2000 года.

В Верховный суд РФ был подан протест на систему организации власти. И Верховный суд постановил, что действительно местная власть в городе организована неправильно. Он не обязал нас исправить законодательство, а установил, что нужно считать районные управы органами местного самоуправления. Обжаловать это решение было негде. Но если это органы местного самоуправления, то как быть со 117-ю полномочиями, которые были закреплены за районными управами. Конечно, в новой правовой ситуации город не мог оставить такое количество полномочий за управами, которые в одночасье превратились в органы местного самоуправления со всеми вытекающими из этого правами. Вот почему пришлось принять решения о реорганизации районных управ в управы районов. И тогда  разделили на уровне района власть на две части. Часть функций государственной власти от города были переданы управе. Это нижний уровень государственной власти. А часть — муниципалитету. Муниципалитет — это уже местное самоуправление. Он уже самостоятелен, у него есть свой бюджет, свои избранные населением депутаты. И сегодняшние муниципальные образования районов по закону Москвы не входят в систему государственной исполнительной власти. Но город отдал муниципальной власти по закону не 117 полномочий, как прежде, а только 20. Это было вызвано идеей сохранения единства городского хозяйства.

Однако, Закон, к примеру, обязывает управу района согласовывать с органами местного самоуправления предложения по вопросам размещения автостоянок, объектов мелкорозничной торговли, по целевому использованию нежилых помещений, которые находятся в жилых домах.

Муниципалитеты имеют право вносить в органы исполнительной власти города свои предложения по проектам градостроительного развития своих территорий, проектам многих целевых городских программ, включая проекты реконструкций планировки жилых территорий и реновации сложившейся застройки, проектам планировки озелененных территорий, изменению маршрутов городского пассажирского транспорта и так далее.

В огромной системе функционирования городского хозяйства и экономики  просто не обойтись без отраслевой структуры управления. Вот почему они — функциональные органы власти в виде департаментов, комитетов, управлений — и были созданы с первых месяцев формирования новой системы исполнительной власти. Эти органы тоже постоянно изменяются, совершенствуются, ликвидируются, сливаются. Работа над системой управления ведется постоянно.

На сегодняшний день в городе создана стройная система государственных органов власти с одновременным развитием местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Город Москва - единственный субъект Российской Федерации с трёхуровневой системой исполнительных органов государственной власти. В большинстве субъектов РФ исполнительная власть одноуровневая. В состав государственных органов, как правило, входят отраслевые структуры, которые выполняют государственные полномочия в городах и районах субъекта РФ. Здесь нет необходимости создавать координирующие территориальные органы, на их роль подходит мэр или глава муниципального района. Поскольку орган местного самоуправления не может координировать государственные структуры исполнительной власти, эту роль в Москве выполняют на уровне округа префектуры, а на уровне района - Управы районов.

Изучение органов власти Москвы очень полезно для настоящего и будущего. Нельзя развивать новые органы власти, не учась на старых примерах. Москва все так же является столицей, от которой зависят все другие города России. Многое в наше время поменялось: от царей – до президентов. Россия давно не является самодержавной монархией, теперь Россия – президентская республика. Москва же по-прежнему является сердцем России. Цель органов власти Москвы и России – это укрепление государства.

 

Состав власти в городе Москве с 1996 г. по 2002 г.

 

Система исполнительных органов государственной власти в городе Москве.

 

Литература.

 

1. Алещенко Н.М. Московский Совет в 1917-1941 гг. М. Изд-во «Наука», 1976.

2. Закон города Москвы от 11 сентября 1996 г. «О районной Управе в городе Москве».

3. Конституция СССР 1977 г. Ст.148.

4. Москва: Городское управление: 300 лет истории управления: Справочник. – М., 1997.

5. Московская власть: городские головы (1782-1997): иллюстрированные библиографии руководителей городского самоуправления / Под ред. В.М.Платонова. – М., 1997.

6. Постановление Президиума ВС РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О статусе и структуре органов управления города Москвы – столицы РСФСР».

7. Реформы Петра I. Сборник документов. Сост. В.И.Лебедев. М., 1937.

8. Российское законодательство X-XX веков. М., 1987. Т.5.

9. Строители России. XX век. Москва начала века. – М. ООО «О-Мастер», 2001.

 

Поступила в редакцию 18.04.2008 г.