Подзаконный акт: проблема определения и
содержание.
Кузнецов
Олег Сергеевич,
аспирант кафедры теории государства и
права и конституционного права Челябинского государственного университета
Многообразие явлений жизни
общества, государства и гражданина порождает потребность в документировании
разных видов деятельности и состояний. Документ как письменная форма,
удостоверяющая определенную информацию, является наиболее распространенным ее
носителем. Правовой акт можно определить как письменный документ, принятый
управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного
самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и
обязательную юридическую силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование
общественных отношений [7, с. 14].
Правовые акты традиционно можно
подразделить на четыре группы: а) нормативные правовые акты; б)
правоприменительные акты; в) правотолкующие (интерпретационные) акты; г) прочие
акты.
Закон и подзаконный акт, обладая
таким общим признаком, как нормативность, относятся к нормативным правовым
актам. Нормативный акт можно определить как документ, формально закрепляющий
нормативные предписания [1, с. 201].
Подзаконный правовой
(юридический) акт рассматривается в научной литературе только в тесной связи с
законом. Поэтому подзаконный акт всегда определяется как нормативный правовой
акт, изданный на основе и во исполнение закона. Такое определение явно
подчеркивает примат закона над подзаконным актом. В определениях подзаконного
акта прослеживается его двоякое назначение: 1) развивать и конкретизировать
положения законов; 2) соответствовать законам. Что же представляет собой
подзаконный нормативный акт?
Большинство ученых-правоведов,
определяя подзаконный нормативный акт, используют формально-юридический и
функциональный методы. Так, С.С. Алексеев определяет подзаконный нормативный
акт как нормативный юридический акт компетентного органа, который основан на
законе и закону не противоречит [1, с. 227]. С.С. Алексеев говорит, что понятие
«подзаконные акты» отражает одну общую черту их содержания – то, что они
основываются на законе, а также одну общую особенность их юридической силы –
то, что они закону не противоречат. В остальном же акты рассматриваемой группы
во многом различаются между собой, имеют существенные особенности и по
содержанию, и по юридической силе. Тем самым С.С. Алексеев констатирует, что
понятие подзаконного нормативного акта определяет лишь его внешние, формальные признаки, не
учитывая особенностей его содержания и юридической силы.
Ж.-Л. Бержель, подчеркивая
первичность закона, отмечает, что, в конечном счете, во всех развитых странах
право, в основном, если не во всем, происходит из официальных источников,
закона и судебной практики [2, с. 116]. Романистические корни некоторых правых
систем, их политическая и конституционная идеология, их традиция полагаться на
закон, изложенный письменно, предопределяют господство закона. И, хотя Ж.-Л. Бержель
упоминает термин «Подзаконный акт», но не раскрывает его содержание. Особую роль
он придает закону, и к источникам права относит: обычай, закон, судебную практику,
акты толкования закона.
Таким образом, Ж.-Л. Бержель не
дает определения подзаконному акту, упоминает его, но как разновидность
источника права (среди нормативных актов) не выделяет. Такое противоречивое
отношение к подзаконному акту, все же, не может служить препятствием для
выявления позиции ученого по поводу понятия и роли подзаконного акта. В общем,
его позицию к определению подзаконного акта можно истолковать так: подзаконный
акт – это юридический документ, имеющий вторичное значение по отношению к
закону, содержащий юридические нормы, не противоречащие закону. Можно сказать,
что ученый акцентирует внимание на признаке первичности закона и,
следовательно, вторичности подзаконного акта, тем самым подразумевая большее
юридическое значение закона в регулировании общественных отношений. При анализе
источников права исследователь ссылается на использование анализа и синтеза,
эмпирического и догматического (формально-юридического) методов [2, с. 118–120].
Советский ученый-правовед С.Л.
Зивс трактовал подзаконный акт применительно к Советскому праву, основываясь на
Конституции СССР, и определял его как нормативный акт, издаваемый на основе и
во исполнение закона [3, с. 124–125]. При этом, комментируя данное определение,
С.Л. Зивс отметил, что понятие «во исполнение» понимается им в двояком смысле.
С одной стороны, это издание подзаконных актов ради исполнения, в целях
организации исполнения закона. Но указанная формула может пониматься также как
исполнение предписания закона об издании акта, его развивающего и конкретизирующего,
т.е. издании акта по специальному поручению законодателя. При этом понятию
приоритета закона соответствует понятие подзаконности нормативных актов органов
управления и местных органов государственной власти и управления.
Следовательно, в системном аспекте приоритет закона – подзаконность иных
нормативных актов – является коррелятивной категорией [3, с. 108–109]. Здесь мы
видим, что ученый подзаконность акта определяет через верховенство закона.
Подзаконный акт, тем самым, признавался С.Л. Зивсом как нормативный акт, не
противоречащий, дополняющий и развивающий нормы закона. При определении
источников отечественного права С.Л. Зивс указывал на целесообразность
использования системного, функционального и сравнительно-правового методов.
А.С. Пиголкин, подобно С.Л. Зивсу,
определяет подзаконный акт через взаимосвязь форм советского права. Так, А.С. Пиголкин
формами советского права признает нормативные акты (закон, указ, постановление
и т.д.), утвержденные в особом порядке компетентными государственными органами.
Закон стоит на вершине всей системы правовых актов, то есть имеет высшую
юридическую силу. Указы и постановления, издаваемые высшими органами
государственной власти страны и органами власти союзных и автономных республик,
равно как и акты министерств и ведомств, носят исключительно подзаконный
характер [5, с. 25–27]. Однако ученый указывает, что в отдельных случаях указы
Верховного Совета СССР, союзных республик и автономных республик могут вносить
изменения и дополнения в действующие законы. Это имеет место тогда, когда в период
между сессиями Верховного Совета жизнь настоятельно требует принятия нового
решения, которое изменяет изданный ранее закон. Такие указы подлежат
утверждению на ближайшей сессии Верховного Совета. Отсюда порождается двоякость
в понимании подзаконного акта. Это проявляется в следующем: если существуют
такие указы, которые могут изменять и дополнять законы, значит, закон не
обладает высшей юридической силой. Следовательно, не всякий подзаконный акт
должен издаваться на основе и во исполнение закона. Совсем наоборот, закон
издается (изменяется, отменяется) на основе и во исполнение подзаконного акта.
Естественно следует, что при таком положении нарушается принцип верховенства
закона. А.С. Пиголкин, тем не менее, констатирует, что в исключительных случаях
некоторые подзаконные акты высших государственных органов могут изменять закон.
Думаю, что А.С. Пиголкин в данном случае не приравнивал понятия «закон» и
«указ». Он лишь комментировал существовавшее на тот период положение о нормотворческих
полномочиях высших государственных органов. Но в большинстве своем, продолжает А.С.
Пиголкин, подзаконные акты – это нормативные правовые акты, принимаемые на
основе и во исполнение законов. Во исполнение закона – есть главное, что, по
мнению ученого, характеризует содержание подзаконного акта. При анализе форм
советского права А.С. Пиголкин использовал функциональный и
формально-юридический методы.
А.В. Мицкевич, со ссылкой на Н.М.
Коркунова, приводит следующее определение подзаконного акта: это нормативный
правовой акт органов «подчиненного управления» [4, с. 238–240]. Указанное
определение содержит в себе два существенных признака подзаконного акта. Во-первых,
нормативность подзаконного акта, то есть наличие в нем юридических норм –
правил поведения, регулирующих общественные отношения. Во-вторых, субъект
принятия (издания) подзаконного акта – орган «подчиненного управления». Необходимо
проанализировать второй указанный признак.
Неоднозначна трактовка понятия
«органы подчиненного управления». Вероятно, автор данного понятия имел в виду
нормотворческую компетенцию уполномоченного органа в системе всех
государственных органов. Однако подчиненное управление может трактоваться и как
прямая иерархическая связь между государственными органами. С этой стороны,
если представить, что подзаконный акт принимается органом подчиненного
управления, а к подзаконным актам отнести Указы Президента, Акты палат
Федерального Собрания, следовательно, и Президент, и Федеральное Собрание
России являются органами подчиненного управления. Возникает вопрос: каким
вышестоящим органам управления подчиняются Президент и Парламент?
Итак, приведенное А.В. Мицкевичем
определение подзаконного акта неоднозначно раскрывает свои существенные
признаки. Положительным является то, что определение акцентирует внимание на
нормотворческой компетенции органов власти, что позволяет говорить о
зависимости юридической силы подзаконного акта от иерархического положения и
нормотворческих полномочий органов власти. Приведенное определение подзаконного
акта было сформулировано с использованием формально-юридического и функционального
методов.
С.В. Поленина, при характеристике
подзаконных актов, подобно Ж.-Л. Бержелю, отмечает их вторичность по отношению
к нормативным актам большей юридической силы (законам) [6, с. 99–101]. С.В. Поленина
говорит, что основные параметры признаков и свойств нормативных актов того или
иного вида в общей форме определены местом издающего их государственного органа
в системе органов государства и его компетенцией, очерченной в нормах права.
Акты государственных органов должны издаваться по закрепленным за ними
предметам ведения и в соответствии с полномочиями, которыми они наделены в
отношении этих предметов. Следовательно, нормативно-правовые акты органов
власти различаются не только по их юридической силе, определяемой местом
издающего их органа в иерархии органов государства, но и по кругу тех вопросов
государственной деятельности в соответствующей сфере общественных отношений, в
целях регулирования которых они издаются. Отсюда, можно сделать вывод, что
подзаконный акт – это разновидность нормативного акта, издаваемого
(принимаемого) компетентным государственным органом, осуществляющим
нормотворчество в рамках предметов ведения, установленных законом. Однако С.В. Поленина
практически «оставила за бортом» отнесение к подзаконным актам локальных
нормативных актов. Ее определение подзаконного акта построено на иерархичности
государственных органов, не полностью отражает юридическое содержание
подзаконного акта. Приведенное определение подзаконного акта формулируется
благодаря формально-юридическому и функциональному методам.
Суммируя все вышеизложенное,
можно сделать следующий вывод: подзаконный акт – это нормативно-правовой акт,
обладающий юридической силой, определяемой местом и нормотворческой
компетенцией полномочного органа, руководствующегося при принятии (издании)
юридических норм нормативно-правовыми актами большей юридической силы.
Данное определение сформулировано
с помощью методов: анализа, синтеза, системного, функционального и
формально-юридического.
Литература.
1. Алексеев С.С. Общая теория
права. Т.
2. Бержель Ж.-Л. Общая
теория права / Под общ. ред. В.И. Даниленко / Пер. с фр. М., 2000.
3. Зивс С.Л. Источники
права. М., 1981.
4. Мицкевич А.В. Источники
права // Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Т. 2
/ Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2002.
5. Пиголкин А.С. Закон
обязателен для всех. М., 1971.
6. Поленина С.В. Теоретические
проблемы системы советского законодательства. М., 1979.
7. Тихомиров Ю.А., Котелевская
И.В. Правовые акты. М., 1999.
Поступила
в редакцию 10.06.2008 г.