Теоретические основы и современные проблемы оценки эффективности социальных инвестиций в образование

Давыдов Александр Александрович,

ассистент кафедры экономической теории и управления Волжского гуманитарного института (филиала) Волгоградского государственного университета.

Решение приоритетных государственных задач и эффективность функционирования любой экономической системы определяются результативностью использования имеющихся ресурсов. Каждое общество нацелено на максимально эффективное их использование, однако приоритетные направления социально-экономического развития и, соответственно, их ресурсное обеспечение, определяются общей политикой государства.

Первым советским экономистом, осуществившим сопоставления выгод и затрат, связанных с обучением, был академик С. Г. Струмилин. «Оставлять без учета хозяйственную сторону дела народного образования нам нет никаких оснований… Нас может интересовать здесь не только выигрыш отдельного рабочего, получающего школьное образование за счет государства, но и общественные интересы в области наиболее дешевой и эффективной подготовки квалифицированного труда. Отдельному рабочему школьное образование может быть чрезвычайно желательно и полезно в любых дозах, поскольку он получает его бесплатно. Но государство, несущее расход на это образование, во всяких ли дозах способно окупить его соответствующим возрастанием продуктивности народного хозяйства или нет?»[1] – писал он. Проведенные в начале 20-х годов статистические расчеты позволили Г. С. Струмилину сделать следующий вывод: «…Выгоды от повышения продуктивности труда превышают соответствующие затраты государства на школьное обучение в 27,6 раза. При этом капитальные затраты казны окупаются с лихвой уже в первые же 1,5 года, а в течение следующих 35,5 лет государство получает ежегодно чистые барыши на этот капитал в размере 73% годовых. Рентабельнее такого помещения капитала было бы трудно что-либо придумать...»[2].

Отсутствие в советские времена исследовательских проектов по оценке экономической эффективности инвестиций в человеческий капитал во многом объяснялось не только идеологическим неприятием такой постановки вопроса (микроэкономический подход к анализу социальных проблем, ставший методологической основой теории человеческого капитала, плохо вписывался в рамки политэкономии социализма, а идея того, что работник имеет какой-то «капитал» замутняло прозрачность представления о делении общества на классы, поскольку при таком подходе каждый человек становился вроде как капиталистом, а класс эксплуатируемых исчезал), но и отсутствием необходимой статистической информации, на основании которой можно было сделать такого рода расчеты. Появление в последние годы репрезентативных массовых опросов населения, данные которых доступны в персонифицированном виде, существенно облегчили эту задачу и позволили ряду ученых провести такие исследования.

Одним из первых и наиболее интересных проектов среди этих исследований, несомненно, является работа Д. Нестеровой и К. Сабирьяновой «Инвестиции в человеческий капитал в переходный период в России»[3]. Целью работы стал теоретический и эмпирический анализ факторов, влияющих на уровень и динамику заработной платы через оценку норм отдачи от инвестиций в человеческий капитал. В работах И. Калабихиной был сделан особый акцент на вопросах участия семьи и общества в воспроизводстве человеческого капитала, влиянии гендерного фактора, фактора смертности, а также изучении соотношения затрат на производство человеческого капитала и отдачи от него[4]. Кроме этого необходимо отметить работу коллектива сотрудников кафедры народонаселения экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова А. А. Саградова, М. Б. Денисенко, Н. М. Калмыковой и Е. К. Щербиковой «Человеческий капитал в России в 1990‑х годах»[5], посвященную, в частности, оценке эффективности инвестиций в различные формы человеческого капитала, вопросам формирования капитала образования и капитала здоровья.

Финансирование отраслей социальной сферы (образования, здравоохранения, культуры, ЖКХ и других) в советское время осуществлялось по остаточному принципу. Несмотря на проведенные еще в начале прошлого столетия академиком С. Г. Струмилиным исследования, раскрывающие высочайшую степень отдачи от вложения средств в сферу образования, сметный характер финансирования данной отрасли сохранялся вплоть до недавнего времени.

Концепция реформирования бюджетного процесса 2004‑2006 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», предусматривает повышение эффективности использования бюджетных ассигнований. На контролирующие органы возлагается задача оценивать результативность использования бюджетных средств, выявлять их нецелевое использование.

В настоящее время такая оценка проводится далеко не всегда. Причины этого заключаются в отсутствии четкой методики проведения подобной оценки эффективности. Многогранность критериев и методов оценки деятельности бюджетных организаций также делают вопрос об эффективности использования бюджетных средств очень спорным и дискуссионным.

Для российской системы образования главным источником финансовых средств являются бюджеты различных уровней. Таким образом, одна из наиболее актуальных проблем практики управления социальным инвестиционным процессом в сфере образования на сегодняшний день заключается в эффективном и рациональном использовании бюджетных средств не только при разработке стратегических государственных программ, но также при их реализации участниками бюджетного процесса.

Каждая страна имеет свою модель управления бюджетными ресурсами, отчасти предопределяющую и эффективность их использования. Вместе с тем можно выделить два принципиально различных подхода: результативный и затратный.

В рамках результативного подхода к управлению бюджетными средствами осуществляются управление и контроль результатов при определении лимита расходов (расходование финансовых ресурсов на единицу объема затрат). Выполнение установленных количественных и качественных заданий бюджетополучателями осуществляется в пределах отведенных им ассигнований. Часть средств, сэкономленных в результате оптимизации своей деятельности, может быть использована ими для собственных нужд. Этот механизм позволяет нивелировать противоречия интересов распорядителей и получателей бюджетных средств. Наличие плановых и фактических показателей в результативной модели управления бюджетными средствами обеспечивает самостоятельность бюджетополучателей в принятии решений и позволяет оценить результаты выполненной работы.

Сущность затратной модели заключается в отсутствии у бюджетополучателей самостоятельности в принятии решений относительно расходования выделенных им ассигнований. Поскольку не существует законодательно утвержденных результатов, которые должны быть получены как итог деятельности, оценить эффективность использования бюджетных средств крайне сложно. Однако, несмотря на указанный недостаток, затратная модель стабильна, привычна и удобна не только распорядителям, но и получателям бюджетных средств, не требует «кредита доверия» по отношению к бюджетополучателям, поскольку дает им очень ограниченный круг полномочий.

В России на сегодняшний день преобладающей является именно затратная модель. Вместе с тем, принимая во внимание задачи, которые обозначил Президент в Бюджетном послании Федеральному собранию РФ от 09.03.2007 «О бюджетной политике в 2008‑2010 годах» (в частности, применять механизмы, стимулирующие бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых услуг и эффективности бюджетных расходов, расширять полномочия главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг), можно предположить, что сейчас происходит становление новой модели управления бюджетными ресурсами, которая по своим характеристикам близка к результативной.

Рассматривая деятельность образовательных учреждений, нельзя не отметить некоторые особенности, присущие ее результатам. В частности, специфика образовательных услуг заключается в том, что они выступают не внешним объектом по отношению к их получателю, а совершенствованием самого получателя, способствуют наращиванию его интеллектуального капитала. Следовательно, в оценке результативности расходов на образование необходимо учитывать когнитивный фактор (изменение уровня знаний, умений, навыков человека), который едва ли может иметь денежное выражение. Кроме того, часть образовательных услуг является для населения бесплатной (например, всеобщее обязательное среднее образование), другая часть доступна на платной основе (высшее образование). Отсюда вытекает невозможность создания единой системы универсальных показателей, способных отразить результативность использования средств в сфере образования в целом.

Анализ результативности бюджетных расходов и оценка их влияния на эффективность образовательного процесса выступает в качестве одного из важнейших направлений экономического анализа в сфере образования. Объемы финансирования, направляемые подавляющим большинством экономически развитых стран мира на совершенствование системы образования и повышение качества образовательного процесса, весьма значительны.

По расчетам Всемирного банка, в составе национального богатства 192 стран на долю физического богатства приходится в среднем 16% общего богатства, на долю природного капитала – 20%, на долю человеческого капитала – 64%. Для России эти показатели, соответственно, составляют 14, 72 и 14 процентов[6]. По этой причине все большая часть исследователей считает человеческий капитал самым ценным ресурсом постиндустриального общества – гораздо более важным, чем природное или накопленное богатство. Уже сейчас во всех странах человеческий (интеллектуальный) капитал предопределяет темпы экономического развития и научно-технического прогресса. Интерес общества к системе образования как основе производства этого капитала в настоящее время усиливается и в России.

Способ производства и передачи знаний и, таким образом, сам человек, его интеллектуальный потенциал выдвигаются на передний план. Однако в большинстве случаев при этом возникает проблема оценки эффективности использования средств, поскольку повышение расходов на образование не означает возрастания эффективности использования этих средств, равно как и не приводит к автоматическому повышению качества самих образовательных услуг.

С точки зрения оценки эффективности бюджетных затрат в сферу образования важной особенностью является высокая стандартизированность образовательных программ, предусматривающих усвоение одного и того же объема знаний на территории всей страны. Эта черта дает основания для проведения сравнительного анализа результатов образовательного процесса не только между образовательными учреждениями в разных регионах, но и в разных учебных заведениях.

Результаты выпускных экзаменов в школах отражают не только уровень полученных знаний, но также позволяют косвенно оценить будущие успехи выпускников, поскольку на основании полученных результатов может осуществляться отбор абитуриентов для дальнейшего обучения в вузах. Последнее обстоятельство представляет интерес для оценки общего уровня подготовки абитуриентов по регионам России.

Причины снижения эффективности сферы образования могут быть связаны с низким уровнем расходов, направляемых на развитие системы общего образования. Учитывая масштабный характер Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, одной из важнейших задач которой является «глубокая и всесторонняя модернизация образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования»^[7], изучение поставленной проблемы представляет особую важность.

В зависимости от целей и задач, стоящих перед исследователями, оценка эффективности вложений в образование отражается системами различных критериев и коэффициентов.

В международных исследованиях, проводящихся в рамках управленческого учета, зачастую рассматриваются следующие показатели затрат: расходы на образование в расчете на одного учащегося (или в процентах от ВВП); число учащихся, приходящихся на одного преподавателя; уровень образования, квалификации, опыт работы учителей, уровень оплаты труда преподавателей; размер образовательного района и другие.

В роли индикаторов качества образовательных услуг выступают уровень охвата населения общим образованием, доля грамотного населения в его общей численности, число учащихся общеобразовательных школ, результаты независимой оценки знаний учащихся[8].

С содержательной точки зрения значительная часть исследований, посвященных эффективности расходов на образование, в первую очередь затрагивает анализ финансово-экономических показателей и в меньшей степени – иные качественные и количественные характеристики системы образования. С методологической точки зрения большую часть исследований в области эффективности государственных расходов на образование, проводимых в последние десятилетия, можно разделить на две основные группы: исследования, базирующиеся на 1) параметрических и 2) непараметрических методах.

Параметрический подход предполагает заранее определенную функциональную форму взаимосвязи образовательных затрат и образовательных результатов и основывается на эконометрических методах. При непараметрическом подходе зависимость между образовательными результатами и расходами строится на основе фактически полученных данных (никакие специфические функциональные ограничения на форму зависимости не налагаются). Непараметрические подходы включают в себя метод свертки данных, использующий метод линейного программирования для построения эффективной производственной кривой (DEA), и анализ свободно достижимых границ (FDH).

Российские прикладные исследования эффективности расходов на образование главным образом опираются на оценку динамики различных показателей, характеризующих систему образования, – таких как доля образовательных расходов в общем объеме финансирования образования, удельные расходы на одного учащегося, среднее число учебных заведений, соотношение числа учащихся и учителей, и т.п. В ракурсе частной отдачи от инвестиций в образование рассматриваются уровень доходов индивида в зависимости от уровня образования, величину упущенной выгоды (заработка) за время обучения, размеры пенсионного обеспечения относительно уровня образования и заработной платы и др.

В заключение необходимо отметить, что для российской системы образования источником финансирования выступают бюджеты различных уровней. Концепция бюджетного реформирования предполагается более эффективное использование средств. Одним из инструментов достижения данной цели является наделение бюджетополучателей большими полномочиями, что приближает существовавшую затратную модель управления бюджетными ресурсами к результативной.

С точки зрения эффективности использования бюджетных средств в сфере образования, по мнению автора, наиболее важными являются показатели динамики расходов на образование в расчете на одного учащегося; соотношение контингента обучающихся и преподавателей (количество учеников, приходящихся на одного преподавателя); уровень образования, квалификации и опыт работы учителей; уровень оплаты учительского труда в динамике (с учетом инфляционных процессов); доля средств, расходуемых на повышение уровня материально-технической и методической базы учебных заведений.

В роли индикаторов качества образовательных услуг помимо уровня охвата населения общим образованием и доли грамотного населения в его общей численности, целесообразно также учитывать следующие показатели: доля выпускников школ, поступивших в высшие учебные заведения; доля учащихся, окончивших школу с оценкой «хорошо» и «отлично»; доля учащихся, имеющих золотую или серебряную медаль; доля победителей олимпиад различного уровня в общей численности учащихся. В сфере профессионального образования необходимо учитывать долю выпускников, трудоустроившихся по специальности.

Особый интерес, по мнению автора, представляет использование непараметрических методов оценки эффективности использования бюджетных средств и качества образования. Преимущество данного подхода заключается в построении «кривой производственных возможностей» сферы образования (по отдельным учебным заведениям, их группам (образовательным районам) или регионам страны), опираясь на фактические объемы финансирования и уровень достигнутых результатов безотносительно взаимосвязи между ними. Однако определение динамики (роста или снижения) не только эффективности использования бюджетных средств, но и качества образовательных услуг предполагает дальнейшее регулярное отслеживание соответствующих показателей (объемов финансирования и результатов обучения), а также позволит рассчитать допустимые пределы наращивания (или сокращения) финансирования сферы образования по конкретным направлениям и уровням.

Учет данных предложений, по мнению автора, позволит оптимизировать процесс оценки эффективности использования средств в сфере образования, выделить ключевые направления дальнейшего развития и повышения качества образовательных услуг и сокращения неэффективных видов деятельности.

Литература

1.                  Калабихина И. Гендерный фактор в воспроизводстве человеческого капитала. / В сб. Женщина, гендер, культура. – М, МЦГИ, 1999. – С. 171‑183.

2.                  Нестерова Д., Сабирьянова К. Инвестиции в человеческий капитал в переходный период в России. – ЕЕRС. – №99/04, декабрь 1998.

3.                  Римашевская Н. Человеческий потенциал России и проблемы «сбережения населения» // Российский экономический журнал. – 2004. – №9‑10. – С. 23.

4.                  Струмилин С. Г. Хозяйственное значение народного образования. – М.-Л.: Экономическая жизнь, 1924. – С. 21‑29.

5.                  Человеческий капитал в России в 1990-х годах. / Под ред. Саградова А.А. – М.: МАКС Пресс, 2000.

6.                  Measuring Development. An Index of Human Progress. – Режим доступа: http://www.fraserinstitute.org/commerce.web/product_files/MeasuringDevelopmentIHP.pdf.

Поступила в редакцию 22.12.2008 г.