Практика криминологического планирования
в субъекте РФ на современном этапе
Лаптев
Андрей Сергеевич,
адъюнкт кафедры криминологии Омской
академии МВД России,
инспектор штаба УВД по Курганской
области.
Начиная с 1996 года, Правительством России одновременно с утверждением Федеральных целевых программ по усилению борьбы с преступностью органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовалось в пределах средств их бюджетов разработать и принять комплексные региональные программы по усилению борьбы с преступностью на основе Федеральных целевых программ[1].
Уже в ХХI веке особое внимание разработке
региональных комплексных программ профилактики правонарушений в субъектах
Российской Федерации уделил Президент России в своих поручениях от 26 сентября
Внесенные в 2007 году соответствующие
коррективы в Бюджетный кодекс Российской Федерации[2] также наложили отпечаток на формирования
системы комплексного планирования в стране. Например, релевантным изменением в
системе планирования стало появление в Бюджетном кодексе[3] отдельной статьи 179 «Долгосрочные целевые
программы» с обязательной нормой включения в ее состав технико-экономического
обоснования и прогноза ожидаемых результатов реализации программы.
Таким образом, региональные комплексные
программы (планы) профилактики правонарушений были и остаются самостоятельной
разновидностью управленческого решения в сфере предупреждения преступлений,
обладая как общими признаками, свойственными всем управленческим решениям, так
и особенными чертами[4].
По мнению А.И. Алексеева, С.И. Герасимова и А.Я. Сухарева, современная программа (план) включает три элемента: а) мероприятия, которые должны быть исполнены, б) сроки исполнения и в) субъекты, ответственные за их реализацию. При этом подчеркивается, что персонализация ответственности является важным средством осуществления запланированных мероприятий в установленные сроки[5].
Как показывает практика,
комплексные программы профилактической направленности в большинстве случаев
состоят из двух разделов: целевого и программного. Эти разделы выделяли еще в
середине 90-х годов прошлого века Иванов Н.Н. и Карпухин Ю.Г.[6]
Первый этап – это построение
целевой части, представляющей набор взаимосвязанных целей, расположенных по
соответствующим уровням и обеспечивающих достижение одной (может быть и
нескольких), четко сформулированной главной цели.
Второй этап - формулирование плановой
части, т.е. совокупности всех ее мероприятий, построенных на основе целевой
части, охватывающих, как правило, различные направления деятельности правоохранительных
и иных органов.
Кроме двух обозначенных разделов
комплексной программы (плана), иногда отдельно выделяется сводный баланс
программы, который отражает общие суммы затрат и затрат по соответствующим
позициям и источники финансирования.
Рассмотрим подробнее этот вопрос, основываясь на материалах исследования[7].
Вводная часть (паспорт) исследованных автором региональных комплексных программ профилактики правонарушений содержит следующие аспекты:
- цели и задачи программы (100%);
- социально-экономическая
характеристика региона (11,1%);
- общая характеристика организации
и функционирования правоохранительной системы (44,4%);
- оценка криминологической ситуации в регионе (66,6%);
- прогноз состояния правоохранительной системы
на программируемый период (22,2%);
- прогноз преступности на программируемый
период - 22,2%.
- прогноз социально-экономических результатов
реализации программы (77,8%).
Данные приведенной статистики показывают, что лишь в отдельных случаях вводная часть совокупности исследованных программ обладает полным перечнем данных, который позволяет выработать концептуально верные предписания по реализации поставленных в программах целей. Однако нельзя не заметить того обстоятельства, что из приведенного выше перечня лишь цели и задачи являются стопроцентной принадлежностью региональных комплексных программ профилактики правонарушений (борьбы с преступностью).
Так, прогноз состояния
преступности на программируемый период отсутствует в 78 процентах программ,
оценка социально-экономической характеристики региона - в 89 процентах
программ, общая характеристика организации и функционирования правоохранительной
системы в 55 процентах программ, а прогноз состояния правоохранительной системы
на программируемый период представлен лишь в двух программах из девяти.
Эти данные говорят, с одной стороны о нарушении комплексного подхода (поскольку исключение, например, из предпрограммного исследования такой важной составляющей, как социально-экономическая характеристика региона, наносит значительный ущерб эффективности самой программы), а с другой - о недостаточном научном уровне программ.
Научная обоснованность региональной комплексной криминологической программы во многом зависит от качества и объема необходимой для ее разработки информации, изучение и анализ которой должен охватывать не только вышеперечисленные аспекты, но и еще один аспект для обеспечения комплексного характера программы, отражающий формы взаимодействия субъектов реализации программы.
Основная часть программы с теоретических
позиций должна представлять собой целый ряд разделов, логически и концептуально
связанных между собой и посвященных основным направлениям борьбы с
преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности в регионе,
а также проблемам совершенствования правоохранительной деятельности в нем.
Число таких разделов в изученных автором программах колеблется от 3 (Оренбургская область) до 17 (Свердловская область). Анализ региональных комплексных программ профилактики позволил выделить наиболее типичные из них:
1) организационная, правовая, профессиональная деятельность государственных органов в сфере профилактики преступлений - 77,8%;
2) деятельность правоохранительных
органов по непосредственному предупреждению преступности (100%);
3) укрепление социальной базы
предупреждения преступности (55,6%);
4) повышение профессионального уровня работников правоохранительной сферы (33,3%);
5) методическое, научное,
информационно-аналитическое обеспечение реализации региональной комплексной
программы (77,7%);
6) ресурсное обеспечение задач в
сфере профилактики правонарушений (100%).
В системе
мероприятий изученных программ выделяются следующие основные направления:
- организационное и нормативно-правовое
обеспечение профилактической деятельности;
- борьба с терроризмом и экстремизмом,
незаконными вооруженными формированиями;
- противодействие организованной преступности
и коррупции;
- защита экономической безопасности региона и государства в целом; частной, государственной, муниципальной и иных видов собственности в кредитно-финансовой сфере и меры по недопущению легализации преступных доходов;
- обеспечение правопорядка, общественной
безопасности на улицах, транспорте и в иных общественных местах;
- основные направления профилактики
правонарушений, включающие: общепрофилактические мероприятия; предупреждение
преступлений со стороны несовершеннолетних и молодежи; предупреждение
преступлений со стороны лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией,
ВИЧ-инфицированных; предупреждение преступлений со стороны лиц, освободившихся
из мет лишения свободы, не имеющих постоянного места жительства, работы;
- предупреждение противоправных деяний,
связанных с незаконным оборотом наркотиков и оружия;
- информационно-методическое обеспечение
деятельности субъектов профилактики;
- финансовое,
материально-техническое и кадровое обеспечение
правоохранительной системы.
При этом выполнение каждого конкретного программного мероприятия возложено на нескольких ответственных субъектов с установлением определенных сроков, точных сумм и источников финансирования мероприятия.
Если говорить о результативности региональных комплексных программ профилактики преступлений, то проведенный анализ выявил, что в подавляющем числе программ эффект (результативность) только декларируется в логическом виде по отдельным направлениям. В программах крайне слабо отражена оценка их социального потенциала, т.е. возможностей и значимости.
В подтверждение высказанных
аналитических данных можно привести следующие примеры.
В областной Программе
профилактики правонарушений на территории Оренбургской области на 2008 - 2010
годы[8] имеется раздел «Ожидаемые конечные результаты» реализации программы.
При ближайшем рассмотрении оказывается, что в нем только постулируются
какие-то результаты в чисто логической формулировке. Например, «стабилизация
уровня рецидивной преступности; совершенствование системы контроля за миграционными
процессами; повышение уровня доверия населения к правоохранительным органам;
улучшение профилактики правонарушений в среде несовершеннолетних и молодежи
улучшение результатов работы по противодействию незаконному обороту наркотических
и психотропных веществ».
Аналогичным образом «ожидаемые конечные результаты реализации программы» изложены во всех изученных автором региональных комплексных программах профилактики правонарушений и борьбы с преступностью.
Таким образом, в процессе разработки и реализации региональных комплексных программ выявились серьезные недостатки методического характера. В большинстве случаев они связаны с практикой механического переноса методов общегосударственного программирования на уровень региона.
Помимо существующих программ профилактики
правонарушений в каждом регионе России существует еще порядка пяти программ
направленных на предупреждение как различных категорий преступлений, так и
предусматривающих принятие соответствующих мер в отношении определенных
категорий граждан. Например: программа по противодействию злоупотреблению
наркотиками и их незаконному обороту[9], повышению безопасности дорожного движения[10], профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних[11] и другие.
Данные программы могут оформляться постановлениями,
распоряжениями, указами руководителей органов исполнительной власти регионов
или отдельными законами.
В
заключении следует отметить, что, несмотря на все положительные моменты, организация
криминологического планирования, особенно на уровне отдельных регионов России,
требует дальнейшего серьезного реформирования. Накопленный в прошлом опыт оказался неприемлемым
в полном объеме в новых экономических и социальных условиях. При решении
поставленных задач потребуется время для его обновления, и если принципы
планирования в корне меняются, то методологический потенциал меняется менее существенно[12].
Поступила в
редакцию 19.01.2009 г.
[1] См. например: Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.1996 г. № 600 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 годы»; Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 г. № 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы» /СПС «Консультатнт Плюс».
[2]
Федеральный закон от 26 апреля
[3] Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 24.07.2008 года) / СПС «Консультатнт Плюс»
[4]
Суслова Г.Н. Региональные комплексные программы по усилению борьбы с
преступностью: теоретические аспекты разработки и механизм реализации.
Диссертация на соискание…канд. юр. наук. М.,
[5] См.:
Алексеев А.И., Герасимов С.И., Сухарев А.Я. Криминологическая профилактика:
теория, опыт, проблемы. М.: Норма,
[6] Иванов Н.Н., Карпухин Ю.Г. Методические материалы по
разработке и реализации комплексных региональных программ обеспечения
правопорядка в республике, крае, области. М.: Академия МВД России. –
[7] Автором изучены региональные комплексные программы профилактики преступлений г. Москвы, Свердловской, Челябинской, Курганской, Тюменской, Оренбургской, Ростовской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-ненецкого автономных округов.
[8] См. Закон Оренбургской области от 7.09.2007 г. № 1511/305-IV-ОЗ "О комплексной целевой программе профилактики правонарушений на территории Оренбургской области на 2008 - 2010 годы" http://www.kdm56.ru/files/file034.rtf
[9] См. например: Постановление Правительства Курганской области № 407 от 24.09.2007 г. «О целевой программе Курганской области «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Курганской области на 2008-2009 годы» / СПС «Корнсультант Плюс»
[10] См. например: Закон Ростовской области от от 11.01.07 № 609-ЗС «Об областной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения на территории Ростовской области на 2007-2012 годы» http://www.donland.ru/content/info.asp?partId=7&infoId=12630&topicInfoId=12630
[11] Постановление Правительства Нижегородской области от 18.10.2006 г. № 344 «Об утверждении областной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Нижегородской области на 2007 – 2010 годы» http://www.economy.gov.ru/social_develop/Applications/2.1-2.2/privolg/nizhny_3-5post344.doc
[12]
Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учебное
пособие. М., Издательский дом ”Дашков и К”,