Классификация систем инспекций труда

Мальщукова Алена Александровна,

аспирант Вятского государственного гуманитарного университета.

Действенная и эффективная инспекция труда является необходимой составляющей любого цивилизованного правительства и любой преуспевающей страны. В начале 21-го столетия эта составляющая имеет такое же, если не большее значение, как и в начале 19-го века, когда создавалась инспекция труда. Однако социальные изменения в политической и общественной жизни государств неизбежно приводят к необходимости совершенствования их правовых систем, в том числе и института надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства.

Источники полномочий инспекции труда тесно связаны и частично основываются на соответствующих международных нормах труда. Эти нормы формируют источник полномочий, источник ориентации, источник защиты и, в конечном итоге, источник возможностей для действия инспекции труда.

Конвенция 1978 года о регулировании вопросов труда (№ 150) поручает странам – членам Международной Организации труда (МОТ) создать систему регулирования вопросов труда, охватывающую все аспекты национальной политики в сфере труда, а сопутствующая ей Рекомендация (№ 158) призывает страны-члены Организации формировать систему инспекции, интегрированную в национальные структуры регулирования вопросов труда. Две специфические Конвенции и Протокол затрагивают исключительно основные вопросы инспекции труда: Конвенция 1947 г. об инспекции труда в промышленности и торговле (№ 81), Конвенция 1969 г. об инспекции труда в сельском хозяйстве (№ 129) и Протокол 1995 г. к Конвенции № 81 об инспекции труда в «сфере некоммерческих услуг», куда входит вся оставшаяся деятельность сферы государственного управления и сферы услуг. К началу 1999 г. Конвенция № 81 была ратифицирована более чем 120 странами – членами МОТ. Этот «технический стандарт МОТ» оказался ратифицированным самым большим количеством стран мира.

Международные конвенции, регулирующие вопросы труда, формиру­ют источник полномочий для национальных инспекций тру­да, а также определяют основные задачи любой системы инспекции труда. Однако разные уровни социально-экономического развития стран-участниц Международная Организация труда обуславливают возникновение разнообразных систем инспекций труда в отдельных регионах мирового сообщества.

Учитывая изложенное, системы инспекций труда могут быть классифицированы по нескольким основаниям.

По объему принадлежащих им полномочий системы трудовых инспекций традиционно делятся на «общие» и «специальные»[1]. Первые представляют собой системы, в которых инспекторы обладают большими полномочиями (как правило, в рамках всеобъемлющего трудового кодекса) для решения множества вопросов, таких как занятость (включая программы профессиональ­ной подготовки), широкий спектр промышленных отношений (а именно урегулирование споров), многие аспекты общих условий труда (возможно, включая проблемы заработной платы), охрану труда, здоровья и благопо­лучия (в частности, расследование несчастных случаев, не обязательно с целью наказания, а в отношении исполнения требования компенсации работниками).

Термин «специальные» обозначает системы, занимающиеся глав­ным образом одной из этих основных функций трудовой инспекции - как правило, вопросами охраны и гигиены труда и условиями труда. Много международных дискуссий было посвящено сравнению деятельности раз­ных систем, разделенных на такие группы, и чаще всего приходили к выво­ду, что системы нельзя сравнивать ни с точки зрения используемых ресур­сов, ни с точки зрения достигнутых результатов[2].

В зависимости от властного органа в подчинении которого находится инспекция труда (центральное министерство или региональные органы), а также метода осуществления управления деятельностью инспекции (централизованное или децентрализованное) можно выделить четыре типа систем инспекции труда. При этом не все системы, относящиеся к одной категории, имеют идентичные черты, а некоторые инспекции имеют черты двух или более систем, т.к. законодательство различных государств весьма разнообразно.           

1. Общая модель систем инспекции труда. В этой группе инспекции труда имеют широкий круг полномочий, охватывая не только (на практике же только в нескольких случаях) вопросы безопасности и гигиены труда, но также рабочее время, выходные и другие вопросы охраны труда, такие как условия работы мигрантов и незаконно нанятых на работу. Многие системы этой группы контролируют также правильность расчета и выплаты заработной платы и социальных пособий, производственные отношения, осуществляя иногда функции примирения и даже арбитража.

Во Франции и других странах, применяющих французскую модель, инспекции могут выполнять квази-юридические функции, сходные с функциями «социального магистрата», например, при решении конфликтов, связанных с увольнением чиновников из профсоюзов. Такие инспекции подотчетны непосредственно государственным министерствам и управляются из центра, но имеют региональную и муниципальную структуры (т.е. территориальные управления на местах). Кроме Португалии и Испании большинство франко- и испаноговорящих стран широко применяют данную модель. Бюро трудовых норм Японии также соответствует этим двум критериям: прямого подчинения рассматриваемого контрольного органа министерствам, а также централизованного управления, как и в ряде англоговорящих стран Африки, например в Кении. В силу того, что в данном случае инспекция труда подчиняется непосредственно министерствам, объем ее полномочий весьма широк.

Исходя из существующих нормативных актов, регламентирующих деятельности инспекции труда Российской Федерации, можно выделить признаки, относящие ее к этой модели. Основополагающим нормативным актом национального законодательства для трудовой инспекции в России является, конечно, Трудовой кодекс РФ. В статье 353 ТК РФ определены органы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории РФ осуществляет федеральная инспекция труда. Федеральная инспекция труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда в субъектах федерации). Объем полномочий Гострудинспекции определен ст. 356 ТК РФ и включает очень широкий спектр вопросов, начиная от осуществления надзора и контроля за соблюдением работодателями трудового законодательства и заканчивая составлением протоколов об административных правонарушениях.

2. Англо-скандинавская модель. Общим в этой модели является то, что инспекции обладают в основном полномочиями наблюдения за соблюдением законодательства по безопас­ности и гигиене труда, плюс регулирование общих условий работы (как правило, за исключением заработной платы). Они подотчетны либо пол­ностью двухсторонним или трехсторонним советам или комиссиям, либо через такие советы или комиссии министерствам. Северные страны снача­ла создали такую модель, которая была принята в Соединенном Королев­стве в 1975 году и позднее в таких странах, как Исландия и Новая Зелан­дия. В Швеции инспекция труда полностью подчинена Национальному трехстороннему совету. Министерства действительно осуществляют (огра­ниченно) управление через бюджет, и Кабинет министров имеет право вмешиваться в деятельность инспекции труда в случае необходимости. Инспекция труда Нидерландов не подотчетна трех­стороннему совету (хотя имеется совет с совещательными функциями), но поскольку ее обязанности также ограничиваются в основном безопаснос­тью и гигиеной труда и рабочим временем, она имеет сходство с данной моделью. В Австрии инспекция труда имеет центральное подчинение и уп­равление (хотя Сельскохозяйственная инспекция труда создана отдельны­ми штатами республики).

Другой характерной чертой ряда этих инспек­ций, например, в Великобритании, является делегирование функций наблю­дения за помещениями с низким уровнем риска местным органам власти. Профессиональное товарищество страхования от несчастных случаев в Германии также является двухсторонней структу­рой, управляющей инспекцией труда, отвечающей только за безопасность и гигиену труда со всеми полномочиями наблюдения (с некоторыми отли­чиями от функций государственной инспекции труда).

3. Федеральная модель (по признаку разделения зон ответственности между регионами и центром). Общие характерные черты этой модели систем инспекции труда обыч­но содержат (хотя и с некоторыми исключениями, как в Соединенных Шта­тах) широкий круг обязанностей инспекции, включая, как правило, не толь­ко безопасность и гигиену труда и рабочее время, но и вопросы охраны труда. Инспекции также делегируют функции центральных органов влас­ти региональным. Инспекции труда Австрии, Бразилии, Канады, Герма­нии, Индии, Швейцарии и Соединенных Штатов соответствуют в той или иной степени этой модели. Но инспекция труда Германии не занимается производственными отношениями, кроме общих вопросов, обеспечивая регулирование социальных отношений на уровне предприятий, и, конечно, не занимается арбитражем и примирением. Канада делит ответственность, при этом провинции выполняют основную работу, а инспекции федераль­ного уровня несут ответственность за проведение национальных мероприятий, например, на железной дороге и предприятиях, которые пере­секают границы государства. Подобная ситуация наблюдается также в Австралии и Швейцарии.

Хотя Соединенные Штаты не соответствуют пол­ностью ни одной модели, ближе всего они к федеральной. Управле­ние безопасностью и гигиеной труда (УБГТ) непосредственно отвечает за инспекцию труда в большей части штатов и наблюдает за деятельностью независимых инспекций штатов по безопасности и гигиене труда в другой части штатов (путем утверждения програм­м УБГТ штатов, которые соответствуют принятым федеральным стан­дартам). Федеральные инспекторы УБГТ отвечают только за безопасность и гигиену труда. В Испании, хотя, строго говоря, ее нельзя назвать федеративным госу­дарством, существует центральное руководство инспекции тру­да в рамках национального Министерства труда. Однако 17 автономных комитетов выполняют обязанности инспекции труда и, при этом, относятся к сво­им региональным министерствам труда. Наблюдаются постоянные попытки комитетов получить больше прав при решении трудовых вопросов, включая инс­пекцию труда; но их полномочия в настоящее время носят консультативный и совещательный характер. Таким образом, в Испании Инспекция труда организована и управляется как унитарная организация общей модели, но при этом она имеет определенные «федеральные» черты. В Италии также можно отметить некоторые черты федеральной модели в том, что ответственность за инспекцию труда разделена между центральным правительством и автономными местными органами здравоохранения. И, наконец, в некоторых федеративных госу­дарствах за инспекцию труда полностью отвечает центральное правитель­ство. Например, - в Нигерии.

Российская Федерация, являясь федеративным государством, также имеет некоторые признаки рассматриваемой модели. Указом Президента РФ от 04.05.1994 г. № 850 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда» создана Федеральная инспекция труда при Министерстве труда Российской Федерации (Гострудинспекция) и подведомственные ей Госинспекции труда в субъектах РФ. Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314 образована Федеральная служба по труду и занятости, которой переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и по оказанию государственных услуг в сфере регулирования трудовых отношений.

4. Модель, включающая специализированные и ведомственные инспекции. Кроме главной инспекции труда во многих странах имеется ряд более мелких, давно созданных специализированных инспекций, которые имеют отраслевое или техническое направление и занимаются конкретными, ог­раниченными отраслями промышленности или науки. Большинство таких специальных инспекций занимаются шахтами. Во многих странах имеются инспекции, отвечающие за сельское хозяйство и лесное хозяйство, порты или безопасность моряков. За безопасность при пожарах часто отвечают не инспекции труда, а иные структуры. Вопросами безопасности на железной дороге, включая как безопасность работников железной дороги, так и пассажиров, также в некоторых странах занимается отдельная инспекция. Австрия является, возможно, уникальной страной тем, что там существует отдельная Инспекция труда транспорта. За атомные станции часто отвечают отдельные специализированные инспекции, поскольку могут быть иные источники ионизирующей радиации (например, военные базы), а в некоторых странах отдельно созданы инспекции по безопасности сосудов высокого давления, взрывчатых веществ и строительства.

В дополнение к отдельным государственным инспекциям, ответственным за конкретную деятельность или риски, в ряде стран имеются ведомственные инспекции. Это внутренние подразделения-инспекции или отраслевые министерства, отвечающие за охрану труда - в вооруженных силах, почтовой и телекоммуникацион­ной или каких-то иных крупных государственных службах, которые нахо­дятся в подчинении соответствующего министерства. Очевидными явля­ются недостатки таких подразделений-инспекций, а именно - отсутствие независимости от руководства организации, которую они должны инспек­тировать (и которую им, возможно, придется критиковать), раздробленность баз данных, дублирование друг друга и параллелизм в работе. Поэтому, хотя такие подразделения играют важную роль, их нельзя считать полноценны­ми, независимыми инспекциями труда.

Оба вида названных контрольных органов характерны и для Российской Федерации. Так, в соответствии с частями 2 и 3 ст. 353 ТК РФ, государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с федеральной инспекцией труда осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления.

Совершенно иным подходом к классификации трудовых инспекций может быть использование функциональ­ных особенностей различных систем инспекции в качестве отправной точки для их классификации и сравнения. Этот подход позволяет включить «федераль­ные» системы, хотя с точки зрения организации и структуры они остаются отдельной категорией.

Функциональная концепция основана на принятии того, что общий тер­мин «охрана труда» охватывает четыре, или возможно, пять основных функциональных областей деятельности инспекции труда:

·                     безопасность и гигиену труда (и, возможно, «благосостояние работников» - совершенно новая концепция, включающая, среди прочего, такие вопросы, как удовлетворение от работы; например, в Нидерландах, это положение имеет силу закона)[3] [3];

·                     общие условия труда (и, возможно, вопросы заработной платы);

·                     производственные отношения (включая примирение, но, как правило, исключая арбитраж);

·                     вопросы, связанные с наймом на работу (от нелегальной занятости до содействия занятости, включая программы профессиональной подготовки);

·                     вопросы социального обеспечения (хотя эта сфера обычно ограничена контролем за перечислением денег и другими вопросами компенсаций работникам, как например, в Испании, но иногда, как в Южной Африке, взносами на страхование по безработице).

Используя эти функциональные категории, можно выделить одно-, двух- или многофункциональные системы инспекций труда. УБГТ в Со­единенных Штатах может считаться одно-функциональной системой: в сферу ее деятельности входят лишь вопросы безопасности и гигиены. То же самое можно было бы сказать об Исполнительном комитете по безопасно­сти и гигиене (ИКБГ) Соединенного Королевства, но недавно законода­тельство расширило его функции, включив в них контроль за рабочим временем. Однако большинство экспертов сегодня считают эти вопросы составным элементом сферы безо­пасности и гигиены груда[4].

Системы Австралии, Маврикия или Новой Зеландии могут быть описа­ны, как двух- функциональные (обычно имеются две отдельные службы при одном министерстве), занимающиеся вопросами безопасности и гиги­ены, с одной стороны, и производственными отношениями с другой. Болгария, Германия, Япония, Нидерланды и большинство Северных стран попадают в эту категорию, но другим образом: их объем полномочий охватывает вопросы безопасности и гигиены, с одной стороны, и весь спектр проблем условий работы, с другой.

Типичными многофункциональным системами считаются системы Франции, Испании, Бельгии, Швейцарии, Российской Федерации и других стран. Страны Африки и Латинской Америки также в той или иной степени придерживаются этой модели.

Функциональный подход к классификации систем инспекций труда предусматрива­ет более точное сравнение ресурсов, предназначенных для осуществления разных функций инспекций, и того, насколько система эффективна в осуществлении своих задач в различных областях. Он отличается от бессмысленной общей-специальной формы: французские инспекторы скорее считают себя общи­ми специалистами, хотя они в действительности высоко специализирова­ны в аспектах производственных отношений охраны труда. Их немецкие коллеги, традиционно причисленные к специализированной модели, ско­рее отвергнут такое узкое определение своих функций и сфере их деятельно­сти, а система инспекции труда Российской Федерации вообще может быть отнесена почти ко всем описанным моделям предыдущей классификации. Более того, оба термина могут обозначать совершенно равные вещи в разных административных культурах: термин «общий» может подразуме­вать «мастер на все руки, но умелец посредственный».

Но наиболее привлекательным в функциональном подходе является то, что он позволяет отслеживать важные изменения и достижения системы. Это приводит к расширению или изменению функциональных полномочий, что в дальнейшем может привести к другим изменениям в системе. Однако сле­дует сказать, что такое функциональное восприятие системы трудовой инс­пекции не очень распространено в международных дебатах на эту тему[5].

Можно назвать одну преобладающую тенденцию в развитии систем инспек­ции труда в 90-е годы - это интеграция или концентрация функций в единой государственной службе инспекции труда. Прежде всего, практи­чески во всех странах переходной экономики Центральной и Восточной Европы государственные инспекции труда, специально созданные, чтобы перенять функциональные обязанности от бывших инспекций труда проф­союзов, расширили свои обязанности до охвата контроля за условиями найма на ра­боту, в частности, что касается «черного рынка» и нелегальных мигрантов (например, Венгрия). Прибалтийские государства и Болгария успешно ин­тегрировали инспекцию безопасности и гигиены труда с вопросами общих условий труда в единой службе, как правило, в Министерстве здравоохранения (здесь можно назвать также ряд стран Содружества Независимых Государств (СНГ) и, среди них Российскую Федерацию, страны Центральной и Восточной Европы). Названная тенденция получила распространение и в других странах. Следующим шагом является объединение инс­пекции по безопасности и гигиене с другими аспектами управления соци­альным обеспечением (как например, в Австралии и Новой Зеландии).

Такие функциональные объединения имеют целью не только достижение большей эффективности контроля (т.е. рационализации), но и большей результативности: главным образом, чтобы создать, развить и усилить возможности системы инспекции труда препятствовать совершению правонарушений. Действитель­но, трудно представить, каким образом предотвращение может быть эф­фективно и продуктивно организовано, если, например, вопросы безопас­ности и гигиены груда остаются закрепленными за разными инспекциями, созданными в разных не взаимосвязанных, не сотрудничающих службах, находящихся под управлением разных органов, подотчетных разным ми­нистерствам, как это можно наблюдать в большинстве стран с бывшей пла­новой экономикой, стран СНГ и стран Центральной и Восточной Европы, стран Кавказа и Центральной Азии.

И, наоборот, слияние функций контроля за наймом на работу с некоторыми другими функциями инспекции труда (как, например, в Венгрии, Кении и Южной Африке) приводит к усилению всей деятельности инспекции, как количе­ственно, так и качественно (при соответствующей подготовке и новой политике контроля за соблюдением законодательства), и к расширению превентивных возмож­ностей системы.

И, наконец, слияние функций по безопасности и гигиене труда с функ­циями контроля за обеспечением гарантий и компенсаций работникам (как например, в Австралии (Новый Южный Уэльс, Виктория) и Новой Зеландии) привело к созданию сильной организации, ориентированной на превентивные меры. Такие орга­низации имеют доступ к базам данных отдельных предприятии, они могут проводить тщательный мониторинг несчастных случаев на производстве и профзаболеваний на уровне предприятий и отраслей промышленности, это позволяет инспекторам определять приоритеты для вмешательства в тех областях, где это особенно необходимо, и существенно оптимизиро­вать доступные (однако, как правило, скудные) ресурсы.

Литература

1. Инспекция по труду: Общий обзор Комитета Экспертов по применению Соглашений и Рекомендаций, Международная конференция по труду, Отчет III (Часть 4B), 71-ая Сессия, 1985 (Женева).

2. Публикация МОТ: Комиссия Европейского союза (DGV). Общие принципы инспекций труда относительно осмотра безопасности и здравоохранения на рабочем месте, и «Анкетный опрос для оценки политики и методов инспекции профессионального здравоохранения и безопасности» (Люксембург, 1997).

3. Рихтхофен, фон В. Инспекция труда: введение в профессию // Женева, Международное бюро труда. 2002. С. 39.

4. Стресс, работа и удовлетворение от работы: критический подход. Серия Профессиональная безопасность и здравоохранение №50 (1982).

5. Энциклопедия профессиональной безопасности и здравоохранения, под ред. Джин Маджер Стеллманом (Jeanne Mager Stellman), 4-томная печатная версия и CD-ROM (Женева, 4-ое издание, 1998).

Поступила в редакцию 04.02.2009 г.