Место парламентского контроля в системе сдержек и противовесов

Попова Елена Петровна,

аспирант Московского городского университета управления Правительства Москвы,

главный юрисконсульт ОАО «Энергостроительный комплекс ЕЭС».

Изучение роли контроля и применения власти необходимо начать с исследования теории разделения властей – самой масштабной и популярной доктрины, в рамках которой разрабатываются вопросы, посвященные проблемам взаимодействия государственной власти и общества. На взгляд автора, требование ограничения верховной государственной власти путем ее «разделения» является закономерным следствием развития государственно-правовой действительности. Реализация принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную предполагает не только разделений их функций, но и сохранение единства стратегических целей[1]. Разделение властей не уничтожает единства демократической государственной власти и отнюдь не предполагает создания «китайской стены» между различными ветвями власти[2]. Ветви власти – это элементы целого, государственной власти. Они должны действовать совокупно, в системе[3].

Теория разделения властей предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ, что на государственно-правовым уровне выражается в создании единого государственного механизма реализации его воли с учетом меняющейся политической, экономической, социальной обстановки, исходя из потребностей жизни, общества и граждан[4]. Оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, «сдержек и противовесов» между самостоятельными властями. Безусловно, в условиях разделения властей население может непосредственно или через своих представителей гораздо активнее участвовать в процессе принятия государственных решений, чем при доминировании одной из властей. Реализация данного принципа обеспечивает оптимальное функционирование системы сдержек и противовесов между элементами государственного аппарата и, таким образом, способствует установлению верховенства права над государством[5].

Система сдержек и противовесов – итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма. Традиционно законодательный и представительный орган государственной власти - парламент - строил свои отношения с исполнительной властью на основании системы сдержек и противовесов. Вторая же палата парламента являлась значимым и в достаточной степени самостоятельным элементом этой системы, что дало основание теоретикам бикамерализма причислить контрольно-уравновешивающую функцию к ключевым функциям второй палаты национального парламента[6].

 Рассмотрение парламентского контроля с позиции теории разделения властей в первую очередь нацелено на анализ контрольных полномочий законодательных органов в аспекте соблюдения или несоблюдения закрепленного механизма системы сдержек и противовесов[7]. Главная цель разделения властей – недопущение одновластия, обеспечение демократических путей существования и построения государственного механизма[8].

Конституция Российской Федерации устанавливает, что Россия является демократическим и правовым государством. В статье 10[9] закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Смещение баланса узурпации всей полноты власти какой-либо одной ветвью чаще всего происходит по причине сбоев в системе сдержек и противовесов, в дефектах этой системы.

Для определения роли законодательной власти в обществе важное значение имеет реальная сила законодательной власти[10]. Для стран со сложившимися демократическими традициями и обычаями ничего особенного в функциональном противостоянии законодательной и исполнительной властей нет[11]. Однако роль исполнительной власти в балансе разделения властей все более возрастает как в России, так и за рубежом.

Автор разделяет точку зрения А.А.Шувалова, который дал определение исполнительной власти как самостоятельной и независимой ветви государственной власти, имеющей универсальный, предметный и организующий характер, выраженной системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством[12]. При этом нельзя не отметить увеличение влияния и значения исполнительной власти, происходящее в России:

- Президент Российской Федерации обладает реальными полномочиями по формированию двухуровневой системы исполнительной власти и контролем за ее деятельностью, дает персональные поручения руководителям министерств и ведомств, определяя, таким образом, рамки ведомственного нормотворчества[13];

- значительна роль законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации[14]: Конституция Российской Федерации (ст. 114) ограничила законодательные полномочия Государственной Думы в бюджетной сфере, закрепив исключительные полномочия по разработке федерального бюджета за Правительством Российской Федерации;

- исполнительная власть осуществляет руководство огромным сектором экономики, обеспечивая исполнение федерального бюджета[15].

Конечно, нельзя говорить о безусловном снижении роли парламента, за ним остается последнее слово в решение самых принципиальных вопросов. Однако, если проанализировать определение, данное В.В.Лазаревым, а именно: законодательная власть – делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере[16], автор отмечает, что в действительности парламент утрачивает роль подлинного представителя разных слоев народа, а увеличение роли исполнительной власти снижает эффективность его деятельности.

Статус Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть, можно более четко определить, рассматривая его взаимодействие с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием и судами.

Согласно ст. 80 Конституции Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики, что обусловливает обязанность Правительства обеспечивать реализацию этой политики; а так же вправе контролировать деятельность Правительства и в установленных Конституцией случаях отменять принятые им правовые акты. Отметим также особые полномочия Президента Российской Федерации в отношении федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращением чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Указами Президента Российской Федерации об утверждении Положения о Государственном Совете Российской Федерации[17], об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе[18], определены основные линии взаимоотношений Правительства Российской Федерации с этими институтами президентской власти.

Государственный Совет, в частности, вправе обсуждать вопросы, касающиеся исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; обсуждать информацию Правительства Российской Федерации о ходе выполнения федерального бюджета. В функции полномочного представителя Президента в федеральном округе входит контроль за исполнением актов Правительства Российской Федерации, согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, если назначение этих лиц осуществляется Правительством, и т.п.

Во взаимоотношениях с Федеральным Собранием, представляющим законодательную ветвь государственной власти, Правительство руководствуется принципом разделения властей и определенной самостоятельностью в осуществлении своих функций.

Ни одна из палат Федерального Собрания не в силах оказывать действенное влияние на деятельность кабинета министров, предложения и рекомендации палат Федерального Собрания не имеют обязательного значения для политического курса Правительства. Программы социально-экономического развития страны, которые Правительство разрабатывает в соответствии со своими конституционными полномочиями, не подлежат обязательному рассмотрению или согласованию ни в Государственной Думе, ни в Совете Федерации, критические замечания и предложения, высказанные на парламентских слушаниях, Правительство не обязано рассматривать, ответственность за ежегодный отчет в случае отрицательных результатов отсутствует.

Концепция разделения властей не утратила своего фундаментального значения в наши дни, хотя сейчас она претерпела значительные модификации и преимущественно рассматривается не как раз и навсегда установленная догма, а как ориентирующий принцип, которым следует руководствоваться с обязательным дополнением принципов взаимодействия субсидиарности власти, или точнее говоря, их взаимозависимости.

Развитие концепции разделения властей связано также с тем, что создатели некоторых новых конституций стали полагать, что выделение трех традиционных ветвей власти не отражает существующие реалии[19]. По мнению С.П.Желтобрюхова, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную вовсе не исключают возможности существования иных функционально-самостоятельных институтов власти[20].

В настоящее время в России происходит отступление от принципа разделения властей путем слияния представительной и исполнительной власти при полноправном доминировании последней.

Тем не менее, законодательная власть вправе контролировать по народному мандату выполнение принятых законов. Ведь отсутствие у законодательной власти права контроля действия исполнительной привело бы лишь к тому, что из всех решений, основанных на воле народа и, таким образом, выражающим его интересы, выполнялись бы только те, которые соответствовали бы интересам исполнительной власти. Парламент призван быть противовесом исполнительной власти в демократических странах. Эта его функция реализуется в контроле над властью исполнительной[21]. Закрепление данной функции - это решающая роль Конституции в становлении российской демократии[22].

Сегодня реалии самой жизни в нашей стране требует устранения существующего между законодательной и исполнительной властями дисбаланса за счет усиления законодательной власти и установления подконтрольности ей власти исполнительной. Чем более развит парламентский контроль в государстве, чем шире спектр его методов, чем обширнее та сфера отношений, которая ими охватывается, тем более максимально разделены между собой законодательная и исполнительная ветви власти, тем устойчивее баланс между ними, тем меньше степень вероятности нарушения исполнительной ветвью власти данного баланса и существования демократии. Во всех странах (кроме полуабсолютных монархий Персидского залива и единичных сохранившихся дуалистических монархий) существует парламентский контроль[23].

Контрольная функция парламента заключается в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей, прежде всего, Конституция наделяет парламент правом в том или ином объеме контролировать деятельность других ветвей власти, их органов и должностных лиц. Право парламентского контроля проистекает из самой сути разделения государственной власти на ветви, и в том числе из такого важного момента этого разделения, как признание верховенства за законодательной ветвью власти в области народовластия. Парламент, участвуя в создании законов, не может оставаться равнодушным к их исполнению. Он должен иметь право проконтролировать их исполнение.

Сущность контроля в парламенте обусловлена правом народа контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия с учетом современной специфики реализации системы разделения властей. Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того, чтобы не позволить администрации узурпировать власти[24].

Право парламентского контроля относится к полномочиям защитной деятельности законодательной власти. При этом данное право является ведущим, так как лишь при осуществлении контроля могут быть выявлены какие-либо нарушения или обнаружены возможные пути для их совершенствования, что, в свою очередь, только и может послужить основанием для принятия иных защитных мер.

Сейчас в нашей стране очень остро стоит на практике проблема проведения разделения российской государственной власти в более строгом соответствии с принципом разделения властей, а также одновременно с ней и проблема реального усиления роли законодательной ветви власти во взаимоотношениях с исполнительной. Основным должно стать повышение роли парламента, в частности, Государственной Думы в осуществлении контроля за исполнением принятых законов.

Пределы парламентского контроля должны пролегать там, где начинаются полномочия основной деятельности исполнительной власти, в которые вмешиваться в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть ни в коем случае не имеет права. Понимание значимости четкого установления пределов парламентского контроля способствует организации взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти в государстве на основе принципа разделения властей. Только подлинное разделение властей способно обеспечить развитие теории парламентского контроля, так как сущность и значение данного явления проистекают из указанного принципа.

Речь скорее идет о самонежелании или самолишении парламентом возможности создать и осуществлять такую систему. И в этом виновно в первую очередь само Федеральное Собрание, мы все – и члены Совета Федерации, и депутаты Государственной Думы. Отдельные элементы системы действенного контроля за исполнением законов, в том числе и закона о федеральном бюджете, существуют и сейчас. К тому же по инициативе Совета Федерации получил и набирает силу мониторинг принятых федеральных законов, имеющих особое общественно-политическое значение. Вряд ли Правительство России будет препятствовать осуществлению Федеральным Собранием контрольных функций даже при отсутствии ряда обеспечивающих их нормативно-правовых актов. Федеральное Собрание принимает федеральный бюджет, имеет возможность изменять Бюджетный кодекс Российской Федерации, и рычагов воздействия на Правительство у него вполне достаточно. Нужно понимание ответственности Федерального Собрания за качество нормативно-правовых актов и приоритетности принимаемых законопроектов. Следует обратиться к основополагающей правовой базе российского парламентаризма. Фактически она находится в стадии неоправданно затянувшегося периода становления.

Опыт многих десятков стран, давно установивших разделение властей - эту новую для России основу конституционного строя, свидетельствует, что ее непременным элементом является определенное равновесие полномочий между главой государства и парламентом, так или иначе контролирующими правительство. Если парламент (или его палата) имеет право выразить недоверие правительству или его части, тем самым отправляя их в отставку, то глава государства вправе распустить парламент (палату), назначив новые выборы. Если же парламент не имеет такого права, то и глава государства не вправе досрочно распустить парламент (палату). Без равновесия нет разделения властей[25]. Стремление вывести исполнительную власть в целом или отдельные ее звенья из-под такого контроля нельзя оправдать ни теоретически, ни практически[26].

Парламент Российской Федерации может быть очень сильным. Но только при том условии, если у нас в стране появятся многопартийная система и реальная политическая конкуренция. Нельзя допустить, чтобы в Госдуме сохранялась абсолютная монополия одной партии, подчиненной исполнительной власти. При сохранении такой ситуации парламенту грозит кризис. Дума должна стать самостоятельной, открытой для дискуссий и споров «площадкой», в ней должно найтись место и для оппозиции, которая будет пристально следить за шагами победившей партии.

В итоге рассмотрения изложенных выше конституционных положений следует сделать вывод, что разделение власти на федеральном уровне не приводит даже к кратковременному прекращению деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти. Таким образом, система сдержек и противовесов лишь способствует жизнедеятельности этих важнейших для государства функциональных звеньев государственной власти[27].

Одного такого разделения мало, в целях утверждения и развития в государстве законности необходимо также установление парламентского контроля за исполнением правительством законов, но, конечно, без вмешательства парламента в исполнительно-распорядительную деятельность соответствующей администрации. Таким образом, контрольная деятельность парламента – одно из важнейших установлений его деятельности.

Литература

1.                  Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// РГ от 25.12.1993, № 237, СЗ РФ от 17.10.2005, № 42, ст. 4212.

2.                  Федеральный закон от 24 ноября 2008 года г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»//Российская газета.26 ноября.2008

3.                   Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2000 № 1602 «Об утверждении положения о государственном Совете Российской Федерации// СЗ РФ. 2002. № 36. ст. 3633

4.                  Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 19.01.2010) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»// СЗ РФ. 2002, № 30, ст. 2112

5.                  Бобылев А.Н., Горшков А.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: Теория и практика ее осуществления. – М.: ИД «Право и государство», 2003.

6.                  Булаков О.Н. Рязанцев И.Н. Парламентское право России. Курс лекций. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.

7.                  Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. – М.: Норма, 2010.

8.                  Желтобрюхов С.П. Прокурорский надзор как гарантия законности в Российском государстве: автореф. Дис. … канд. Юрид.наук. Саратов, 1999

9.                  Карпович В.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Юрайт-М, Новая Правовая культура, 2002//  http://constitution.garant.ru/ [Электронный ресурс] (дата обращения 16 марта 2010г.)

10.              Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005

11.              Коломийцев В.Ф. Демократия – это гражданское общество и правовое государство// «Гражданин и право.№4.апрель.2008

12.              Косов Р.В. Пределы власти (история возникновения, содержание и практика реализации доктрины разделения властей) Издательство ТГТУ Тамбов. 2005.

13.              Лазарев В.В.Общая теория государства и права: учеб. для вузов. – М.2007

14.              Манова Г.И. Теория права и государства. Учебник для ВУЗов. - М.: Издательство БЕК.1996

15.              Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009.

16.              Паргачева И.П. Особенности взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными органами власти: мировая практика // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. №12

17.              Радько Т.Н. Теория государства и права:учеб.-2 изд. - М.: Проспект, 2010.

18.              Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир, 2007, №4

19.              Чиркин В.Е. Контрольная власть. – М.: Юристъ, 2008.

20.              Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал российского права. 2004. № 4.

21.              Послание Медведева 11 мая 2008г. // Российская газета 11 мая.2008

22.              России нужен сильный парламент// Российская газета. 27 декабря.2006

23.              О парламентском контроле, и не только о нем. //Российская Федерация сегодня № 10 октября 2003г.// http://www.russia-today.ru/ [Электронный ресурс] (дата обращения 16 марта 2010г.).

Поступила в редакцию 25.03.2010 г.