Проблемы нормативно-правового обеспечения деятельности милиции по осуществлению индивидуальной профилактики рецидива преступлений

Холманский Виталий Иванович,

старший преподаватель кафедры административной деятельности ОВД

Санкт-Петербургского университета МВД России.

Индивидуальная профилактика рецидива преступлений всегда считалась одним из основных направлений деятельности милиции. Она включала своевременное выявление и постановку на профилактический учет в органах внутренних дел с последующим проведением индивидуальной профилактической работы лиц, склонных к совершению административных правонарушений и преступлений. Данная функция милиции была определена законодательно. В тоже время, основания постановки на профилактический учет, формы и методы осуществления индивидуальных профилактических мероприятий для отдельных категорий лиц были определены не только в законодательном порядке, но и подробным образом регламентированы ведомственными нормативными актами. Например, наиболее действенной правовой формой предупреждения рецидивной преступности являлся на протяжении почти сорока лет административный надзор милиции за отдельными категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Его осуществление регламентировалось не только нормативными актами, принятыми на самом высоком государственном и политическом уровне[1], но и приказом МООП СССР от 11 октября 1966 г № 15 «Об утверждении инструкции о порядке применения Положения об административном надзоре органов милиции за лицами, освободившимися из мест лишения свободы».

В начале 90-х годов XX века в результате непродуманного реформирования законодательства была практически полностью разрушена существовавшая многие десятилетия и отлаженная до совершенства система индивидуальной профилактики преступлений. В первую очередь это отразилось на профилактике рецидива преступлений со стороны лиц, уже понесших уголовное наказание в виде лишения свободы, и своим дальнейшим поведением и образом жизни демонстрирующих явное намерение вновь совершать преступления. Принимая Закон РФ «О милиции» законодатели практически исключили из функциональных обязанностей милиции обязанность осуществлять индивидуальную профилактическую работу в отношении данной и других категорий лиц. Свое решение они мотивировали недопустимостью дальнейшего вмешательства милиции в личную жизнь тех, кто уже понес наказание за совершенные противоправные деяния и является полноправным гражданином[2].

Данное положение соответствующим образом отразилось на содержании издаваемых после принятия Закона РФ «О милиции» ведомственных нормативных актов. Их положения потеряли конкретность, стали более обтекаемыми, не имеющими законодательного обеспечения механизма реализации.

Ныне действующая Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, традиционно исполняющего основную часть контрольно-надзорных функций по профилактике правонарушений и преступлений, осуществляемых органами внутренних дел, данную его обязанность определила следующим образом: «Принимать к профилактируемым лицам меры индивидуального предупреждения преступлений в соответствии с принципами и нормами служебной деятельности и при наличии соответствующих законодательных оснований»[3]. В отношении контроля за определенными категориями лиц, имеющими судимости за совершение преступлений, обязанность изложена в следующей редакции: «Контролировать соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, ограничений, установленных для них законодательством, а также в пределах своей компетенции в установленном порядке принимать участие в контроле за поведением лиц, осужденных к мерам уголовного наказания, не связанным с лишением свободы»[4]. Таким образом, вначале на законодательном, а затем на ведомственном уровне была фактически выведена из-под контроля и проведения в отношении её какой-либо реальной профилактической работы наиболее криминогенно опасная часть подучетного элемента. Эту категорию составляют лица, ранее судимые к лишению свободы за совершение тяжких и особо тяжких преступлений уголовной направленности, чье поведение в период отбывания наказания и после его отбытия свидетельствовало об их намерении продолжать преступную деятельность. Инструкцией были определены только две категории лиц, привлеченных к уголовной ответственности, подлежащих учету и контролю со стороны участкового уполномоченного милиции:

1.                  Освобожденные из мест лишения свободы, в отношении которых установлены ограничения в соответствии с законом.

2.                  Осужденные к мерам наказания, не связанным с лишением свободы.

В тоже время, какой-либо регламентации индивидуальной профилактической работы с данными категориями лиц с использованием установленных в соответствии с законом форм и методов, Инструкция не содержит. Она также не содержит указания на критерии определения срока, в течение которого должна осуществляться профилактическая и контрольно-надзорная деятельность в отношении той или иной категории лиц. При этом лица, ранее судимые к лишению свободы, в перечне подлежащих учету и контролю не указываются. Их списочный учет, не предполагающий какой-либо индивидуальной профилактической работы, предусматривается только соответствующим разделом приложения к паспорту административного участка. Решение этих вопросов, по сути, отдано на усмотрение органов внутренних дел на местах. Данное обстоятельство, несомненно, является существенным пробелом в нормативно-правовом обеспечении индивидуально-профилактической деятельности органов внутренних дел, способствующим нарушениям законности со стороны непосредственных исполнителей.

Нами исследовано нормативно-правовое обеспечение профилактической деятельности органов внутренних дел ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области с данными категориями лиц, состоящими на профилактическом учете у участковых уполномоченных милиции[5]. При этом, анализу были подвергнуты формы и методы работы, их соответствие законодательству, другим ведомственным нормативно-правовым актам. Кроме того, была проанализирована степень их соответствия обеспечению выполнения задачи борьбы с рецидивной преступностью.

Исследование показало, что согласно «Наставлению по организации работы органов внутренних дел с лицами, состоящими на профилактических учетах у участковых уполномоченных милиции», изданному ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, такому учету, в частности, подлежали:

1.                  Освободившиеся из мест лишения свободы, в отношении которых установлены ограничения в соответствии с законом.

2.                  Осужденные к мерам наказания, не связанным с лишением свободы.

Наставлением установлены картотечный и списочный виды учета[6].

В результате исследования были выявлены значительные противоречия установленного порядка осуществления контрольно-надзорных функций милиции в отношении отдельных категорий лиц действующему законодательству, а также пробелы, существующие в самом законодательстве.

Во-первых, постановка на профилактический учет отдельных категорий лиц не основана на действующем законодательстве и, зачастую, является прямым нарушением охраняемых Конституцией РФ и другими законами законных прав и интересов граждан.

Во-вторых, в исследованных актах отсутствуют прямые указания на проведение какой-либо индивидуальной профилактической работы с использованием конкретных форм и методов в отношении состоящих на учете отдельных категорий лиц. В то же время, сама постановка лиц на учет в органах внутренних дел уже предполагает последующее осуществление в отношении них индивидуально-профилактических и контрольно-надзорных функций, которое неизменно связано с вмешательством в охраняемые законом права и интересы граждан.

В-третьих, отсутствие нормативно-правового обеспечения и, в тоже время, регламентирование осуществления профилактических функций в отношении лиц, состоящих на учете, вынуждает участковых уполномоченных милиции самим определять формы и методы данной работы, что чревато нарушением законности с их стороны.

В-четвертых, отдельные положения ведомственных актов находятся в прямом противоречии с действующим законодательством, а также нормативно-правовыми актами других ведомств.

В-пятых, законодательно и на ведомственном уровне не определены сроки содержания на профилактическом учете лиц, ранее судимых к лишению свободы и освободившихся от отбывания наказания без установления дополнительных обязанностей или ограничений. Данное обстоятельство вынуждает органы внутренних дел на местах самостоятельно определять эти сроки, исходя из буквального понимания статуса данной категории лиц до погашения или снятия имеющихся у них судимости. Отсюда сроки учета для некоторых из них составляют 8 и более лет.

В-шестых, данными актами не предусмотрена реальная индивидуально-профилактическая и контрольно-надзорная деятельность в отношении наиболее криминогенной и рецидивоопасной категории лиц, судимых за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, а так же, лиц, совершивших опасный и особо опасный рецидив преступлений, что не отвечает требованиям профилактики роста рецидивной преступности.

Например, предусмотрен профилактический учет лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в отношении которых установлены ограничения в соответствии с законом[7]. Нечеткое обозначение как в Инструкции, так и в Наставлении данной категории лиц изначально создает у исполнителей трудности в понимании того, что к ней могут быть отнесены только лица, освобожденные из исправительных учреждений условно-досрочно, и то не все, а только те, которым при освобождении установлены дополнительные обязанности или ограничения.

Участковому уполномоченному милиции в соответствии с Приказом МВД России от 30 марта 2006г. № 217 «О внесении изменений в приказ МВД России от 16 сентября 2002г. №900» предписывается осуществлять контроль за прибытием освобождаемого из места лишения свободы; сроками регистрации его по месту проживания; поведением по месту жительства и в общественных местах; исполнением возложенных на него обязанностей, соблюдением установленных ограничений.

При выявлении фактов уклонения от исполнения возложенных судом обязанностей или умышленного нарушения ограничений, участковый уполномоченный милиции обязан составить на нарушителя протокол об административном нарушении по ст.19.24 КоАП РФ и вынести предупреждение о возможной отмене условно-досрочного освобождения.

При осуществлении профилактической работы в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы условно-досрочно, участковый уполномоченный милиции обязан ежемесячно проверять его по учетам информационного центра с целью выявления имеющихся правонарушений или преступлений с его стороны.

За нарушение общественного порядка, за которое было наложено административное наказание, участковым уполномоченным милиции предписано объявить лицу предупреждение о том, что в соответствии с ч.7 ст.79 УК РФ суд может вынести постановление об отмене условно-досрочного освобождения и исполнении не отбытой части наказания в местах лишения свободы.

После вынесения двух предупреждений при выявлении третьего нарушения участковый уполномоченный милиции обязан подготовить документы для представления в уголовно-исполнительную инспекцию с ходатайством о направлении материалов в федеральный суд для принятия решения по исполнению не отбытой части наказания или возложении дополнительных обязанностей[8].

В тоже время ч.6 ст.79 УК РФ определила, что «контроль за поведением лица, освобожденного условно-досрочно, осуществляется уполномоченным на то специализированным государственным органом»[9]. При этом не была конкретизирована ведомственная принадлежность этого органа, что, несомненно, является существенным пробелом в действующем законодательстве.

Данный пробел не был устранен и в связи с принятием Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 377-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы». Определив уголовно-исполнительную инспекцию в качестве специализированного государственного органа, обязанного осуществлять надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы, закон включил в число контролируемых ею лиц, условно-досрочно освобожденных от отбывания основного наказания в виде лишения свободы, но только при условии, что при этом им не отбытая часть основного наказания заменена ограничением свободы как более мягким видом наказания. При этом так и не была определена ведомственная принадлежность специализированного государственного органа, осуществляющего контроль за лицами, условно-досрочно освобожденными от дальнейшего отбывания наказания в виде лишения свободы, если на них возложены обязанности в соответствии с частью 2 статьи 79 УК РФ («Условно-досрочное освобождение») и частью 5 статьи 73 УК РФ («Условное осуждение»), или обязанности не возложены вообще.

Данное обстоятельство соответствующим образом отразилось на практической деятельности сотрудников органов внутренних дел. Как показало исследование, на практике, уголовно-исполнительная инспекция ГУФСИН МЮ РФ по СПб и ЛО отказывается принимать ходатайства от органов внутренних дел ГУВД по СПб и ЛО в отношении лиц, условно-досрочно освобожденных и допустивших нарушения общественного порядка и установленных ограничений, для последующего выхода с представлением в федеральный суд, считая себя неуполномоченным на то органом. В тоже время указание о направлении ходатайств на имя начальников уголовно-исполнительных инспекций содержится в приказе.[10] Более того, в приложении № 10 данного приказа предложен образец направляемого ходатайства, содержание которого приведено так же в «Служебной книжке участкового уполномоченного милиции», разработанной и изданной ГУВД СПб и ЛО[11]. Федеральные суды также отказываются принимать от органов внутренних дел, подготовленные участковыми уполномоченными милиции и направленные в их адрес самостоятельно, ходатайства об отмене условно-досрочного освобождения или возложении на лицо исполнения дополнительных обязанностей, так как они, по мнению судей, составлены не уполномоченными законом органами и их должностными лицами. Отсюда, налицо, отрицательные правовые последствия существующих пробелов в законодательстве, результатом которых являются фактическая бесконтрольность и отсутствие индивидуальной профилактической работы в отношении этой категории лиц, что создает условия для совершения ими рецидива преступлений.

Высокий уровень рецидивной преступности в обществе, наблюдаемый в настоящее время, указывает на необходимость разработки новой концепции борьбы с нею. Такой концепции на сегодняшний день не существует. На наш взгляд, для ее разработки следует объективно проанализировать современное состояние нормативно-правового обеспечения деятельности милиции по осуществлению индивидуальной профилактики рецидива преступлений. Необходимо выявить существующие пробелы и принять меры по их устранению в рамках взятого курса на строительство правового общества и демократического государства. Полагаем, что при разработке концепции должны быть учтены нижеперечисленные положения.

Постановка на профилактический учет в органах внутренних дел отдельных категорий лиц предполагает дальнейшее проведение государством в отношении этих лиц контрольно-надзорных и индивидуально-профилактических мероприятий, которое неизменно связано с вмешательством в охраняемые законом права и интересы граждан. Следовательно, основания для постановки на профилактический учет милиции отдельных категорий лиц, и, в первую очередь, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, должны быть определены законодательно.

Закон РФ «О милиции» содержит единственное положение, определяющее обязанность милиции «контролировать в пределах своей компетенции соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений». Данное положение является недействующим по отношению к лицам, освобожденным из мест лишения свободы, характеризующимися высокой степенью криминогенной и рецидивной опасности, отбывшим уголовное наказание в виде лишения свободы и признанным виновными в совершении опасного и особо опасного рецидива преступлений, а также лицам, судимым к лишению свободы за совершение тяжких и особо тяжких преступлений против жизни, здоровья, свободы личности, половой неприкосновенности, половой свободы личности, собственности, общественной безопасности, здоровья населения. Закон не предполагает профилактический учет данных категорий лиц и осуществление в отношении их индивидуально-профилактических и контрольно-надзорных функций со стороны милиции, если им при освобождении из мест лишения свободы не установлены обязанности. Данное обстоятельство обуславливает высокий уровень рецидива преступлений среди этих категорий лиц.

Отсутствие в законе указания на ведомственную принадлежность специализированного государственного органа, обязанного осуществлять контроль за поведением лиц, условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания в виде лишения свободы, является существенным пробелом в законодательстве.

Возложение ведомственным нормативным правовым актом функций специализированного государственного органа по контролю за поведением лиц, условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания в виде лишения свободы, на участковых уполномоченных милиции противоречит законодательству. В результате, существующего пробела в нормативно-правовом обеспечении осуществления контрольно-надзорной деятельности правоохранительных органов в отношении данной категории лиц отсутствует механизм реализации норм права, определяющих порядок реагирования на нарушения данными лицами установленных обязанностей и своевременную отмену им условно-досрочного освобождения. Данное обстоятельство является условием для совершения этими лицами рецидива преступлений.

Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 377-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы» содержит положения, отменяющие действие законодательных актов об административном надзоре милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В тоже время закон не предусматривает участие органов внутренних дел (милиции) в осуществлении профилактических и контрольно-надзорных функций в отношении отдельных категорий лиц, которым в качестве уголовного наказания назначено ограничение свободы. Данное положение противоречит соответствующим нормам Закона Российской Федерации «О милиции», устанавливающим обязанности милиции. Необходимо устранить существующие противоречия, определив пределы полномочий милиции в осуществлении надзора за соблюдением установленных обязанностей наиболее криминогенно и рецидивоопасными категориями лиц, в том числе, подвергнутых наказанию в виде ограничения свободы.

Литература

1.                  Кондрашов В.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский закон о милиции. – М.: Вердикт, 1992. – 176 с.

2.                  Приказ ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 5 октября 2004г. №1251 «Об утверждении «Наставления по организации работы органов внутренних дел с лицами, состоящими на профилактических учетах у участковых уполномоченных милиции».

3.                  Приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. №900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции».

4.                  Уголовный кодекс Российской Федерации. – М.: Эксмо, 2009. – 256 с.

5.                  Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. №5364-VI «Об утверждении Положения об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» Ведомости Верховного Совета СССР. – 1966. – №30.

Поступила в редакцию 07.06.2010 г.