Институт Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Губернаторства): исторический очерк замещения должности

 

Полатов Зорро Титалович,

аспирант Орловской региональной академии государственной службы.

 

Институт губернаторства (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) зародился на рубеже 80-90-х гг. ХХ века. Фактическое зарождение такового представляет собой истоки формирования демократических начал современности.

На сегодняшний день существуют различные периодизации формирования и развития института губернаторства в Российской Федерации.

Так, известный политолог Лысенко В.Н. в 2004 г. на фоне представленных ранее 3 основных этапов[1], выделил 7 этапов развития института губернаторства в Российской Федерации: 1 этап (12 июня 1991 г.) – связан с избранием первого Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, первого мэра Москвы Ю. Лужкова, первого мэра Санкт-Петербурга А. Собчака, Президента Республики Татарстан М. Шаймиева. 2 этап (август 1991 г.) - путч ГКЧП, приход к власти команды Б. Ельцина. Роспуск КПСС, отстранение от власти председателя облисполкомов - «пособников» ГКЧП в девяти областях, введение в действие «исполнительной вертикали». Борьба двух позиций команде Б. Ельцина: 1) избирать губернаторов, но приставить к ним представителей Президента РФ; 2) назначать губернаторов. Идет дальнейший процесс замены председателей облисполкомов на губернаторов. 3 этап (1992 г.) введение процедуры назначения губернаторов по инициативе Президента РФ Б. Ельцина с учетом одобрения такового Верховным Советом. 4 этап (конец 1993 г. – середина 1996 г.) связан с роспуском Верховного Совета, переизбранием Президента Б. Ельцина на второй срок, укрепление роли губернатора на уровне субъектов Российской Федерации. 5 этап (вторая половина 1996 г. – 1997 г.) прямое избрание губернаторов. Автор к данному этапу отнес и процесс укрепления роли Совета Федерации в процессе представления интересов субъектов Федерации. Активное деятельность по подписанию ряда значимых договоров Президента РФ Б. Ельцина с губернаторами регионов, что фактически вело к созданию новых федеративных отношений на демократических началах. 6 этап (парламентские выборы 1999 г. – начало 2004 г.) начало формирования централизованной общей вертикали власти во главе с Президентом. Создание 7 Федеральных округов с уполномоченными представителями (Далее полпредами) Президента, тем самым установление политического контроля за губернаторами; выведение губернаторов из верхней палаты парламента. Понижение их статуса с Федерального до регионального. Вмешательство Президента в деятельность региональных органов с правом освобождения от должности глав регионов. 7 этап выражается в отказе от демократических институтов путем перехода от всенародных прямых выборов к порядку назначения главы регионов. Укрепление вертикали власти, переход к унитарному государству.[2]

На наш взгляд, институт губернаторства современной России (институт), бесспорно, имеет преемственность. Так, например, в основах института заложены основы института губернатора в Российской империи и института первого секретаря регионального партийного комитета времен КПСС и Советской власти. Но, в тоже время, институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обладает отличительными, от предшествующих аналогичных институтов, чертами.

Период с 1980-го по начало 1990 года характеризуется радикальной трансформацией российской политической системы, в том числе и изменения на уровне субъектов государства.

В этот период, в связи с преобразованием устройства страны в целом, происходит увеличение полномочий и повышение роли региональных органов власти. Данный период в дальнейшем, как отмечал В. Гельман начали рассматривать, как «эффект федерализма».[3]

По мнению В. Гельмана, в этот период для выявления различных эффектов федерализма, демократизма и децентрализации в регионах России необходимо использовать двухмерную модель для сравнительного исследования властных институтов в различных государствах, разработанная американскими политологами Мэтью Шугартом и Джоном Кэрри.[4] В том числе и относительно посткоммунистических стран мира.[5] В рамках данной модели проблема разделения властей на уровне субъектов (в регионах) может быть сведена к двум ключевым вопросам: Кто, и в какой степени, контролирует состав кабинета на уровне государства ассамблеи и на уровне региона руководители? Возможно ли сосуществование двух сторон в условиях взаимного недоверия?

Химия для бассейнов

химии для бассейнов. Доставка. Выгодные цены

intex.center

Монтаж итп

производство, монтаж, пусконаладка! Гарантия

vterm.ru

В этот период общество и государственная власть была подвергнута изменениям такого характера, как радикальный подбор и назначение на должностях. Вывод на политическую арену новых политических лидеров на государственном уровне. По мнению О. Криштанского данный процесс происходил исходя их личных качеств кандидатов (претендентов на должности).[6]

Также, впервые был законодательно утвержден пост Президента СССР.

Таким образом, необходимо отметить, что институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации возник в переходный для нашей страны момент, в период, когда в стране начала формироваться новая политическая власть.

Одними из первых федеральных актов, устанавливающих пра­вовое положение глав регионов стали Постановление Вер­ховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. № 1626-1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению за­конности деятельности Советов народных депутатов в условиях (ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР»[7], Согласно указанному Постановлению в краях, областях, автономной области, автономных округах вводилась должность главы администрации как руководителя соответствующего исполнительного органа и правопреемника исполнительного комитета соответствующего Совета народных депутатов. И Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности орга­нов исполнительной власти в РСФСР»[8], п. 4 которого устанавли­вал, что исполнительно-распорядительные функции государст­венного управления в краях, областях, автономной области и автономных округах осуществляются главами администраций, на­значаемыми Президентом РСФСР по согласованию с соответст­вующим Советом народных депутатов и подотчетными ему.

В то же время относительно глав республик в составе Российской Федера­ции специальных федеральных правовых актов в исследуемый период принято не было. Руководство в республиках производилось на основании внутренних правовых актов. Так, например, согласно ст. 107 Конституции Республики Татарстан от 06 ноября 1992 г.[9] Президент Республики Татарстан выступал гарантом суверените­та республики; ст. 70 Конституции (Основного закона) Республи­ки Саха (Якутия) от 04 апреля 1992 г.[10] наделяла Президента Рес­публики Саха (Якутия) правом подписывать международные и межгосударственные договоры Республики Саха (Якутия).

Такая двойственность в установлении правового статуса глав субъектов Российской Федерации была заложена в период укрепления позиций субъектов СССР и предпринимаемых на этом этапе попыток суверенизации РСФСР.

Таким образом, республики в составе Российской Федерации получили больше полномочий и самостоятельности чем другие субъекты Федерации. Так в самих республиках, «местным» законодательством, регулировался вопрос о замещении должности главы (Президента) республики. В основном это были прямые выборы народа, путем голосования.

С начала 1993 г., Президентом Российской Федерации, было сделано ряд попыток по установлению порядка назначения, а не замещения на должность глав республик.

Так, согласно Постановлению Верхов­ного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. № 1626-1 «О дополни­тельных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению за­конности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» Президенту было дано право назначать на должность главы краевой, областной администрации, глав администрации автономной области, автономных округов кандидатов, подбираемых с учетом национальных особенностей и местных традиций, и освобождать от этих должностей.[11]

24 октября 1991 г. бы принят Закон РСФСР № 1803-1 «О выборах главы администрации»[12] и Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1806-1 «О порядке введения в действие закона РСФСР "О выборах главы администрации»[13].

Согласно данному Закону главы органов государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах, группах населенных пунктов осу­ществляются гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании должны выбираться населением региона. Более того, указанные субъекты Федерации обязаны проводить выборы согласно представленному Президентом РСФСР и утвержденного Верховным Советом РСФСР графику.

Спустя 6 дней после установления процедуры выборов мнение властных структур, а также Президента кардинально меняется в обратную сторону.

Так, 01 ноября 1991 г. на Съезде народных депутатов РСФСР было принято Постановление № 1830-1 «Об организации исполни­тельной власти в период радикальной экономической реформы»[14], согласно которому, до 01 декабря 1992 г. накладывался запрет на проведения выборов в регионах. Замещение должностей глав субъектов проводилось путем назначения Президентом РСФСР на должность. Постановление Съезда народных депутатов Российской Федера­ции от 10 декабря 1992 г. № 4065-1 «О главах администраций» запрет был оставлен до момента выбора нового созыва Советов народных депутатов.

В указанные периоды, несмотря на существующее законодательство в области регулирования вопроса замещения должности глав субъекта, на практике позиции регионов и Центра противоречили друг другу.

Первым шагом к разрешению данной пробелы в законодательсве стал Закон Российской Фе­дерации от 01 апреля 1993г. №4733-1 «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, област­ной, автономной области, автономного округа, города федераль­ного значения, районной, городской, районной в городе, поселко­вой, сельской администрации»[15]. Данный закон содержал основной порядок наделения Президентом России правом руководить субъектом Федерации.

После вступления в должность, Президент РФ, столкнувшись с проблемой политического противодействия ряда руководителей регионов, издал Указом № 159707 октября 1993 г.[16] утвердив тем самым порядок назначения глав субъектов Российской Федерации. Новый порядок фактически не имел демократических основ. Все назначения осуществлялись Президентом, когда как ранее законодательством устанавливалась процедура согласования с законодательным органом субъекта Федерации.

После такого жесткого поведения со стороны власти, в последующем Президентом РФ издан Указ от 03 октября 1994 г. № 1969[17], где подтверждался порядок назначения, но при этом установил и порядок выбора глав субъекта.

Таким образом, двухсторонний порядок фактически усиливал неравенство между правовым статусом глав субъектов Российской Федерации и субъектами РФ в целом. Исходя из неравенства республик, областей, краев,… на местном уровне начали устанавливать «местные» Законы.

В ходе первого этапа реформы носили временный характер и имели «мгновенный» эффект, оценивая последующие последствия, следует полагать, что они принесли больше минусов, чем плюсов.

Президентские Указы 1993 г. на наш взгляд являлись переходом от автономных к подчиненным ассамблеям и от смешанной – к президентской форме правления.

Центр в лице Президента, закрепив мораторий на выборы глав регионов, представил им выбор собственного реформирования системы органов власти в регионах.

Таким образом, в ряде регионов были введены даже двухпалатные органы исполнительной власти, тем самым подчеркивая атрибуты полноценного государства.

Ст. 3 принятого 05 декабря 1995 г. Федерального закона № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[18] устанавливалась обязанность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее декабря 1996 г. провести выборы глав региона.

Таким образом, Президентом установлены рамки относительно порядка замещения на должность.

В действительности развитие института выборов в этот период допустимо и возможно при правильном распределении государственных ресурсов.

На то время, ссылка Президента России, на основные конституционные принципы заложенные в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, и ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, как необходимость создания условий для реализации принципа наро­довластия на наш взгляд носит достаточно весомый характер.

Несмотря на легитимацию Президентом России процедуры прямых выборов глав краев, областей, городов федерального значения, автономных образований, и после декабря 1996г. замещение указанных должностей в некоторых субъектах федерации все еще осуществлялось в порядке назначения Президентом Российской Федерации. Например, Указом Президента Российской Федерации от 01 июля 1997 г. № 666 «О главе администрации Кемеровской области»[19] A.M. Тулеев был назначен главой администрации Кемеровской области.[20]

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы испол­нительной власти в Российской Федерации»[21] и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»[22], в споре Президента РФ и Государственной Думы РФ, занял сторону Президента.

Суд в Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П постановил, что установ­ление абзацем первым пункта 2 Указа порядка назначения на должность и освобождения от должности глав администраций Президентом Российской Федерации, как временная мера, не препятствует проведению выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации при условии наличия у них со­ответствующей правовой базы, и, следовательно, данная норма не противоречит ст.ст. 11, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации.

В то же время, абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа «вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значе­ния, автономной области, автономного округа, пока иной поря­док не будет установлен федеральным законодательством, реша­ется Президентом Российской Федерации». Следует, что субъект Российской Федерации даже при наличии у него надлежащей за­конодательной базы лишается права самостоятельно назначать и проводить выборы главы исполнительной власти.

Поскольку такое ограничение конституционного статуса от­дельных субъектов Российской Федерации противоречит ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд России постановил, что при наличии соответствующей нор­мативной базы субъект федерации вправе назначать выборы и определять дату их проведения самостоятельно.

Таким образом, фактически все положения вынесенного Постановления соответствовали основам демократии и народного суверенитета.

Несмотря на данное Постановление 06.10.1999 г. был принят Федеральный закон N 184-ФЗ (ред. от 17.12.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[23]. В редакции от 11.12. 2004г, с целью укрепления общегосударственной цепочки власти, устанавливался «новый» порядок назначения на пост главы региона субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Президентом установлено, что в случае трехкратного отклонения или непринятия решения по внесенной им кандидатуры главы субъекта РФ, а также по истечению месячного срока по консультациям по кандидатуре с учетом их результата распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и назначить временно исполняющим обязанность главы региона.

Указом Президента Российской Федерации В.В.Путина от 17.06.2000г. №1110 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации», были отменены основные спорные Указы предшественников, что фактически ставило вопрос о новом рассмотрении Конституционности положений вынесенного Федерального закона №184-ФЗ.

После внесенных в 2004г. поправок Конституционный суд, рассмотрев, фактически аналогичное с 1996 г. дело, пришел к противоположенному выводу, по отношению к Постановлению 1996 г.

В Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года была дана официальная оценка новелле Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, например, как указано в мотивировочной части, Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в статье 3 (часть 2) предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. По смыслу этой статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.[24] Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Высшее должностное лицо субъекта федерации необходимо рассматривать не только как руководителя исполнительной власти субъекта федерации, но и как главу региона. Существенным является и то, что законно установленных Конституцией прав Президента по наделению полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской федерации как таковых нет.

В дальнейшем, Указом Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 г. N 441 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»[25], глава государства установил порядок, согласно которому полпреды президента в округах предоставляют главе президентской администрации список, состоящий из двух и более согласованных с законодательным органом субъекта федерации кандидатур. И только после консультации и проверки глава администрации передавал президенту список претендентов для окончательного выбора.

Таким образом, подводя итог сделанного исследования необходимо отметить, что на протяжении почти двух десятков лет, с момента формирования института губернаторства (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), в России фактически структура власти меняется, как на государственном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Целесообразность изменения порядка замещения должности главы субъекта Российской Федерации, существующая на сегодняшний день носит временный характер. Данный порядок, несмотря на противоречивое мнение Конституционного суда РФ, не соответствует суверенному государству с правовыми основами демократии.

На наш взгляд порядок избрания на должность глав регионов более демократично и стабильно. Как мы увидели в ходе данного исследования основной фактор успеха в данной сфере это грамотное проведение реформирования в ходе эволюции государственной власти в целом.

 

Литература

 

1.                  Лысенко В.Н., Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. – 1998 г. - №5, - С14-16.

2.                  В.Н. Лысенко. Институт губернаторов в современной России: вперед в прошлое // Журнал «Казанский федералист». – 2004 г., №4, Интернет: http://kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n12/13.

3.                  Органы государственной власти субъектов Российской Федерации: учебные материалы //. – М: ИГПИ, STUDIO POLITICA, 1998 г. С. 40.

4.                  M.Shugart, J. Carey. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics. – Cambridge, Cambridge University Press, 1992.

5.                  M.Shugart. Executive-Legislative Relations in Post-Communist Europe. – Transition? 1996, vol.2 №25, р. 6-11.

6.                  Крыштанов О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современности. 1995. №1, С. 55.

7.                  Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 34. - Ст. 1125.

8.                  Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 34. - Ст. 1146.

9.                  Ведомости Верховного Совета Татарстана. - 1992. - № 9-10. - Ст. 166.

10.              Якутские ведомости. - 1992. - № 7.

11.              Закон РСФСР от 24.10.1991г. № 1803-1 «О выборах главы администрации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 45. - Ст. 1491.

12.              Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1806-1 «О порядке введения в действие закона РСФСР «О выборах главы администрации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 45. - Ст. 1492.

13.              Постановление Съезда народных депутатов РСФСР 01 ноября 1991 г. № 1830-1 «Об организации исполни­тельной власти в период радикальной экономической реформы» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 44. - Ст. 1455.

14.              Закон Российской Фе­дерации от 01 апреля 1993г. №4733-1 «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, област­ной, автономной области, автономного округа, города федераль­ного значения, районной, городской, районной в городе, поселко­вой, сельской администрации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1993. - № 16. - Ст. 561.

15.              Указ Президента РФ от 07 октября 1993 г. № 1597 «О порядке назначе­ния и освобождения от должности глав администраций краев, об­ластей, автономной области, автономных округов, городов феде­рального значения» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. -№41. -Ст. 3918.

16.              Указ Президента Российской Федерации от 03 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнитель­ной власти в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1994. - № 24. - Ст. 2598.

17.              Мещеряков А.Н. // Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель // - Челябинск, ЧЮИ МВД России. 2006. С. 42-43.

18.              Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы испол­нительной власти в Российской Федерации" // СЗ РФ. – 1996. - N 19, ст. 2320.

19.              [1] СЗ РФ. - 1996. - № 19. - Ст. 2320.

20.              Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 17.12.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2010) // СЗРФ, 18.10.1999, N 42, Ст. 5005.

21.              Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2006. №3. Ст. 336.

22.              Указ Президента РФ от 23.04.2009 N 441 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ, 27.04.2009, N 17, ст. 2053.

 

Поступила в редакцию 13.09.2010 г.