Теоретико-правовые вопросы систематизации административного законодательства в условиях политической модернизации казахстанского общества в Республике Казахстан

Манина Елена Николаевна,

кандидат юридических наук, доцент, старший преподаватель кафедры конституционного права Восточно-Казахстанского государственного университета им. С. Аманжолова.

Реализация конституционной реформы идет параллельно с развитием административного законодательства Республики Казахстан. Следует отметить, что содержание конституционной реформы не может быть сведено лишь к проблемам обновления Конституции Республики Казахстан как в целом, так и его отдельных частей как нормативно-правового акта. Сущность конституционной реформы как важного этапа в развитии общества и государства определяет необходимость рассмотрения ее с различных позиций. Особенности конституционной реформы заключаются в том, что она является, с одной стороны, социально-политическим, а с другой стороны, правовым процессом и выражает динамику наиболее важных общественных отношений, так и динамику средств их правового регулирования, в данном случае – совершенствование административного законодательства в Республики Казахстан.

В Казахстане реформа административного права еще не завершилась. Существующие пробелы в административном законодательстве полностью не устранены. Дублирование норм других законодательных актов, а иногда и отсутствие многих законов требует дальнейшего изучения и устранения данных недостатков. Решением данной проблемы является систематизация административного законодательства, которая приведет к упорядочению всех нормативно-правовых актов.

Социально-экономические и политико-правовые преобразования, проводимые в Республике Казахстан, изменения места и роли государства в жизнедеятельности общества, признание приоритета прав и свобод человека и гражданина как важнейшей конституционной обязанности государства выдвигают перед административным законодательством ряд актуальных проблем. Так, одной из актуальных проблем административного законодательства является совершенствование административно-правового регулирования разнообразных общественных отношений в самой многогранной социальной сфере – сфере государственного управления, деятельности исполнительной власти. Административное законодательство является наиболее крупной отраслью системы казахстанского законодательства. Роль и значение его в правовом регулировании весьма велико. Нормы административного законодательства упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления; охраняют урегулированные правом общественные отношения; вытесняют из сферы управления отношения, которые не отвечают современным реалиям; способствуют зарождению и развитию новых административных общественных отношений.

Правовое положение государственных органов исполнительной власти и их взаимоотношения с гражданами, правовой статус граждан в сфере управления определяется посредством административно-правовых норм. Нормы административного законодательства определяют также административно-правовой статус органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных объединений, а также правовой статус государственных, служащих и служащих негосударственных объединений.

Нормы административного законодательства регулируют общественные и управленческие отношения в межотраслевой, социально-политической, социально-культурной и хозяйственной сферах управления.

Немаловажная роль принадлежит административно-правовым нормам в обеспечении безопасности личности, предупреждении и пресечении правонарушений, в обеспечении охраны прав и свобод человека и гражданина, в обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности. Все вышесказанное свидетельствует о важном месте административного законодательства в системе законодательства Республики Казахстан. Эффективность административно-правового регулирования в наибольшей степени зависит от совершенства системы норм административного законодательства, а также его систематизации.

Реализация административно-правовых норм в современных условиях затруднена тем, что они рассредоточены по многим нормативно-правовым актам, изданных в разное время и нередко противоречащих друг другу.

Следовательно, первостепенной задачей в современных социально-экономических условиях развития государства, насколько это окажется возможным, является уменьшение числа нормативно-правовых актов путем систематизации и кодификации административного законодательства, путем подбора и выделения из него административно-правовых норм, соответствующих характеру государственно-управленческих отношений в современный период, концентрации их в единых сводных актах, а также их унификации.

Также необходимо облечь многие административно-правовые нормы в новые формы, соответствующие их сущности и значению. Исходя из этого, акты кодификации не будут создаваться на чистом месте, они, несомненно, вберут в себя значительную часть уже готового правового материала, многие положения действующего административного законодательства [1].

Можно отметить, что вопрос о совершенствовании административного законодательства, путях и формах его систематизации в современный период, а также в период политической модернизации казахстанского общества приобретает особое значение. Все это обусловлено возрождением интереса к административному праву, а именно к административному законодательству в целом, значительно утраченному в связи с переходом к рыночной экономике, с одной стороны, и потребностью систематизации административного законодательства – с другой. В начале проводимых конституционной и административной реформ казалось, что для устойчивого экономического роста достаточно лишь экономической свободы и саморегуляции. Основной задачей реформирования представлялась борьба с административными методами государственного управления; дело доходило даже до отрицания надобности, в каких-либо рычагах государственной управленческой деятельности вообще.

Так, государственное воздействие на общественную жизнь у нас оказалось значительно слабее, чем даже в государствах с сильной рыночной экономикой. Отрицательные последствия этого не заставили себя долго ждать. Создавшийся перекос начал исправляться лишь буквально в последнее время. Появилось понимание того, что механизмы свободной экономической деятельности и государственное регулирование должны находиться во взаимодействии. В правовой сфере это проявилось в переоценке значения административного законодательства, в возрождении понимания его как одной из базовых отраслей.

В процессе систематизации казахстанского административного законодательства предстоит систематизировать нормы, содержащиеся в законах, указах, постановлениях и иных нормативно-правовых актах. Целью систематизации является создать на основе единых принципов, путем отбора, пересмотра, отмены устаревших и противоречивых норм, выработки норм, восполняющих пробелы в правовом регулировании общественных, управленческих отношений, а равно направленных на развитие этих отношений в соответствии с современными реалиями и задачами демократического общества – новые сводные унифицированные законодательные и иные нормативные акты административного права (основы, кодексы, уставы, положения и т. д.) [2].

Все эти и ряд других обстоятельств послужили основанием для проведения теоретической разработки проблемных вопросов систематизации административного законодательства Республики Казахстан.

Республике Казахстан давно нужна систематизация не только административного законодательства, но и законодательства вообще, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размытые» в последние годы. Большое число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон.

Многостороннее и комплексное исследование теоретических проблем систематизации административного законодательства Республики Казахстан будет способствовать разработке предложений по повышению эффективности правотворческого процесса, укреплению законности в практической деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других правоприменителей, совершенствованию норм административного права, усилению охраны прав и законных интересов человека и гражданина в Республике Казахстан.

Исследование данной проблемы определяется также тем, что оно соотнесено с государственной политикой обновления и совершенствования административного законодательства в целях построения правового государства, обеспечения защиты прав и законных интересов личности во всех сферах жизнедеятельности общества и государства [3].

Возникшая востребованность совершенствования административного законодательства для регулирования общественных отношений нашла отражение в официальных планах законотворческих работ, где появились самостоятельные позиции о разработке Административного кодекса Республики Казахстан, Административно-процессуального кодекса Республики Казахстан и нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях с учетом внесенных изменений и исправлений.

В данный момент в юридической литературе и в научных изданиях ведущими учеными юристами обсуждается актуальный вопрос о создании свода законодательства Республики Казахстан. Свод законов должен сделать казахстанское законодательство более доступным для всех правоприменителей и граждан, способствовать стабильности правопорядка, укреплению законности и дисциплины в сфере государственного управления. Свод законов обычно рассматривается как систематическое собрание преимущественно систематизированных актов высших органов государственной власти. Такое понимание предполагает основную линию в проведении работы по совершенствованию административного законодательства, с учетом специфики данной отрасли, которая имеет свои особенности решения проблем систематизации и кодификации, а также подготовки нормативных правовых актов, подлежащих включению в Свод законов.

Совершенствование законодательства - сложный процесс, в котором можно выделить два основных направления: 1) текущее правотворчество и 2) систематизацию. Прежде всего различие между ними определяется, тем, что при текущем административном правотворчестве законодатель ставит главной целью решение назревших конкретных вопросов политической, экономической, культурной жизни, а при систематизации - кроме того, и упорядочение ранее изданных норм по всему кругу вопросов данной отрасли законодательства. Соответственно эти вопросы законодатель решает посредством издания нормативных правовых актов по ранее не урегулированным вопросам общественной жизни, издавая новые акты взамен аналогичных старых актов, расчистки законодательства от актов устаревших, противоречащих, фактически потерявших силу действующих актов, объединения многих актов, регулирующих определенных круг общественных отношений, в один или несколько.

Административное законодательство относится к числу самых хаотичных отраслей правовой системы Республики Казахстан. Во многом это объясняется его многонаправленностью и многопрофильностью. Например, советская юридическая наука не смогла выработать достаточно четких подходов к систематизации административного законодательства.

В условиях развития современного государства административное законодательство отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификации). После распада СССР Республика Казахстан фактически стала создавать новую систему административного законодательства, многие аспекты которой оказались, однако, концептуально не продуманными, что существенно тормозит ее реальное совершенствование. Новая Конституция Республики Казахстан создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации и функционирования механизма исполнительной власти, упорядочение обильного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречащих друг другу.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действующего административного законодательства – это Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Все это - лишь частичная кодификация. Так, полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм в принципе вряд ли возможна. Исходя из вышесказанного, на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой экономической, конституционной, административной реформ, с институтами, закрепленными в Конституции Республики Казахстан. Соответственно при этом требуется существенное обновление соответствующего административного нормативно-правового материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих общественных отношений, а также инкорпорация административного законодательства (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и многое другое.

В условиях политической модернизации казахстанского общества многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей права (например, в Водном, Таможенном Кодексах Республики Казахстан). Их можно было бы свести в единый кодификационный акт типа Основ административного законодательства Республики Казахстан, на базе которых была бы возможной проблемная (отраслевая) кодификация типа той, которая осуществлена в отношении норм по борьбе с административными правонарушениями. Однако ситуация усложняется в связи со значительным расширением объема и масштабов законотворческой деятельности, поскольку существующая многоступенчатость законодательства не может не сказаться на попытках сформировать единые для всей страны правовые основы государственно-управленческой деятельности. Было бы обоснованным отказаться от фрагментарного включения в законы, посвященные организации и деятельности представительных органов государственной власти, норм, относящихся к органам исполнительной власти, с учетом реализации принципа разделения властей.

Таким образом, перспективы работ по систематизации административного законодательства очевидны и связанны с решением глобальной задачи становления прочных основ казахстанского правового государства.

Литература

1. Студеникина М.С. Пути кодификации административного законодательства. // Государство и право. 1998, № 8, с. 21; Коренев А.П. О соотношении административно- правовых институтов и отрасли административного права. // Сборник «Институты административного права России». М., Институт государства и права РАН, 1999, С. 41-43.

2. Баймаханов М.Т. О необходимости комплексного подхода к законотворчеству и систематизации законодательства// Вестник института законодательства РК. – 2006. - №1. – С.8-11.

3. Абельдинов А. Проблемы правотворчества и систематизации актов //Фемида,2000 №1 С.45.

Поступила в редакцию 14.09.2010 г.