Градостроительная деятельность и философия устойчивого развития

 

Трубкин Николай Владимирович,

аспирант кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского,

Ведущий юрист ООО «Институт территориального планирования «Град».

 

«Одна из отличительных характеристик нашего века

состоит в том, что мы все знаем и ничего не делаем…»

А. И. Герцен.

 

«Все драгоценные вещи достигаются с трудом!...»

Джордано Бруно.

 

Наступление третьего тысячелетия характеризуется переходом всего человечества на новую форму развития системы «природа – общество – человек», получившую название «устойчивого развития» (sustainable development).

Перед лицом мировой общественности остро встает проблема разрешения противоречия между «своими растущими потребностями и неспособностью биосферы обеспечить их, не разрушая биосферы. В результате социально-экономическое развитие приняло характер ускоренного движения к глобальной экокатастрофе, ставя под угрозу не только удовлетворение жизненно важных потребностей и интересов будущих поколений людей, но и саму возможность их существования» [10]. В сложившейся ситуации формируется идея разрешить это противоречие на пути перехода к такому сбалансированному развитию, которое не разрушает биосферу, гарантируя человечеству возможность выживания и дальнейшего непрекращающегося, т.е. управляемого устойчивого развития. Указанное устойчивое развитие должно характеризоваться «экономической эффективностью, биосферосовместимостью и социальной справедливостью при общем снижении антропогенного пресса на биосферу» [10].

Однако, любые идеи (в том числе и идея устойчивого развития) остаются всего лишь умопостигаемым прообразом реальности до тех пор, пока они не находят свое воплощение в конкретных формах, в нашем случае – это доклады, декларации, повестки, планы, стратегии, различные нормативно-правовые акты и пр., спектр которых, начиная со второй половины двадцатого столетия, неуклонно растет. Данный факт лишний раз подтверждает то обстоятельство, согласно которому человечество в полной мере осознало, что оказалось на пороге экологического кризиса, практически неразрешимых без кардинального изменения мировой модели развития социально-экономических проблем. Назрела необходимость перехода к устойчивому развитию мирового сообщества.

Концепция устойчивого развития активно рассматривается мировой научной общественностью. В зарубежных странах данная концепция рассматривается в работах Айреса, Боулдинга, Веблен, Дебрей, Китинга, Коммонера, Констанса, Лотка, Мамфорда, Миррой, Одума, Пассета, Райта, Регена, Робинсона, Содди, Шаргута, Шлессера, Шминдхейми, Юроп и др.

Большой вклад в развитие указанной концепции внесли и российские научные деятели: Т.А. Акимова, Б.Е. Большаков, В.П. Бранский, А.Б. Вебер, Н.П. Ващекин, Э.В. Гирусов, Е. Глушенкова, Г.Н. Голубев, М.Ч. Залиханов, Р.С. Карпинская, В.М. Котляков, О.Л. Кузнецов, И.К. Лисеев, В.А. Лось, Д.Р. Миннекаева, Б.М. Миркин, Л.Г. Наумова, А.А. Петров, Розенберг, А.Д. Урсул, В.В. Хаскин, А.Н. Чумаков, Яншина и др.

Концепция устойчивого развития рассматривается указанными авторами с самых разных сторон – раскрываются экологические, экономические, социальные, муниципальные, национальные, демографические, диалектические, информационные и иные аспекты.

Между тем, через призму градостроительной деятельности концепция устойчивого развития практически никем не рассматривается, что является, на мой взгляд, серьезным упущением. Прежде чем устранить этот пробел необходимо более подробно рассмотреть саму теорию (концепцию) устойчивого развития.

В основе становление теории устойчивого развития, как некой «сверхзадачи» человека, «решение которой создаст равные возможности для благополучной жизни ныне живущих и будущих поколений» [8], лежат философские размышления, истоки которых в отдельных случаях уходят в глубокую древность. Все огромное множество философских воззрений по указанной проблеме можно условно разделить на 3 группы:

1) сциентические (решение разнообразных проблем за счет науки);

2) консервационистские (восстановление естественной природы при резком снижении численности населения);

3) центристские («золотая середина» между сциентизмом и консервационизмом).

Сциентические (от англ. science – наука), или – технократические размышления сводятся к возможности решения разнообразных проблем, стоящих перед человеком – экологических, демографических, энергетических, политических, через принцип познаваемости мира.

Истоки сциентизма уходят в религию, возникшую в Передней Азии, - иудейство и христианство (особенно в протестантском варианте): Бог сотворил мир для человека, создав последнего по своему образу и подобию и отдав ему мир для использования. Немалый вклад в формирование сциентизма внесла классическая наука, родившаяся в эпоху Возрождения. Не обошел стороной сциентизм и русских ученых конца XIX – начала XX столетия. В этот период революционно настроенная интеллигенция верила не только в возможность быстрого социально-экономического изменения общества, но и в необходимость коренного улучшения природы в глобальном масштабе.

Одним из наиболее ярких представителей сциентизма в России был К.Э Циолковский. В своей работе «Будущее Земли и человечества» он впервые выдвинул идею непрерывного развития – бессмертия человеческого рода, которое может быть достигнуто лишь благодаря широкому освоению космоса.

Близки к учению Циолковского философские взгляды В.И. Вернадского. Последний выдвинул идею сферы разума (ноосферы) и социальной автотрофности (способности человечества обеспечить в перспективе свое существование в рамках техносферы независимо от биосферы) как стратегии дальнейшего развития человечества, деятельность которого, по его мнению, стала геологическим фактором.

Противоположными сциентическим размышлениям являются консервационистские философские воззрения, истоки которых зарождаются в алармизме (от англ. alarm - тревога, страх). Представители алармизма считали, что экологический кризис с трагическими последствиями для человечества (вплоть до полного вымирания) неизбежен.

Идеологией алармизма была пронизана деятельность Римского клуба – неправительственной организации, объединяющей представителей мировой политической, финансовой, культурной и научной элиты, созданной в 1968 г. Именно с научной деятельностью Римского клуба многие связывают осуществление крупномасштабных исследований глобальных проблем человечества, акцентирование внимания на необходимости обеспечения устойчивого развития мировой системы.

Римский клуб, опираясь на финансовую поддержку крупных промышленников, подготовил серию докладов о судьбе человечества. Наиболее известным стал доклад «Пределы роста», в котором была обоснована неизбежность исчерпания ресурсов и «энтропийной ловушки» в результате выбрасывания в окружающую среду загрязнений. Как следовало из доклада, различные виды ресурсов должны быть исчерпаны в ближайшие 20-100 лет, одновременно за этот же период загрязнение достигнет уровня, который резко ухудшит состояние биосферы и затруднит жизнь людей [5].

Представления алармистов, были восприняты консервационистами как предостерегающее мировоззрение, которое нацеливает экологическую мысль в направлении поиска выхода из «энтропийной ловушки» и кризиса ресурсов. «Центральной идеей консервационистов является необходимость депопуляции» [8], т. е. сокращения населения планеты до 0,5-1,5 млрд. человек (так называемая концепция «золотого миллиарда»). «После решения этой задачи человечество сможет уменьшить потребление биологической продукции биосферы в 10 раз …, что позволит резко снизить давление на биосферу и за счет восстановительных сукцессий значительно увеличить площадь естественных наземных экосистем» [8].

Своеобразной «золотой серединой», аккумулирующей в себе элементы первых двух групп философский воззрений, формирующих теорию устойчивого развития, являются центристские размышления. Появлению этих взглядов способствовал позитивный опыт, накопленный практикой природопользования в Японии и Федеральной Республики Германии, где смогли доказать, что развитие промышленности и сельского хозяйства не препятствует сохранению условий окружающей среды. Этим странам удалось достичь выдающихся успехов в контроле уровня загрязнения и внедрении ресурсо- и энергосберегающих технологий.

Центристские теории легли в основу основополагающих документов устойчивого развития – «Декларация по окружающей среде и развитию», «Повестка дня на ХХI век», утвержденные Конференцией Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию в 1992 году, в Рио-де-Жанейро; «Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию», «План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию», утвержденные на Всемирном саммите по устойчивому развитию в 2002 году (далее при совместном упоминании – международные документы).

Само концептуальное ядро теории устойчивого развития формируется в период с 1980 по 1987 года. В 1984 году по инициативе Генерального секретаря ООН была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию (далее также – Комиссия), которую возглавила премьер-министр Норвегии Гро Харлем Брундтланд. В Докладе Комиссии «Наше общее будущее», озвученный госпожой Брундтланд в 1987 году, описаны предложения долгосрочных стратегий в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие к 2000 г. и на более длительный период; рассмотрение способов и средств, с использованием которых мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружающей среды. Эти стратегии и предложения реализовались. С этого года началось широкое распространение теории устойчивого развития в мире научной и политической общественности.

При переводе Доклада Комиссии на русский язык возникла проблема обозначения термина «sustainable development». Не удалось найти однозначно соответствующего термина. В англо-русских словарях встречаются различные варианты - «подкрепляемое», «самоподдерживаемое», «защищаемое» (развитие) и т. п» [9]. Принятый вариант перевода - «устойчивое развитие», по мнению многих авторов не совсем удачен, так как ассоциируется со стабильностью, устойчивостью в механическом смысле, что не отражает адекватно содержание обозначаемого им понятия. Представляется, что более точным, отражающим суть, субстрат рассматриваемой категории является словосочетание «сбалансированное развитие». Однако лингвистическое значение указанного термина не является принципиальным моментом в данной статье, важно его понятийное содержание. И поскольку в русскоязычной литературе уже укоренился термин «устойчивое развитие», будем продолжать пользоваться именно этим понятием.

Итак, устойчивое развитие, описываемое в Докладе Брундтланд, сводится к двум ключевым взаимосвязанным понятиям:

−                   «понятие потребностей, в частности потребностей, необходимых для существования беднейших слоев населения, которые должны быть предметом первостепенного приоритета;

−                   понятие ограничений, обусловленных состоянием технологии и организацией общества, накладываемых на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности» [6].

Указанные ключевые понятия устойчивого развития формируют три группы проблем, взаимосвязанное решение которых обеспечит устойчивое развитие в мировом масштабе: экологические, экономические и социальные.

«Основной задачей устойчивого развития провозглашается удовлетворение человеческих потребностей и стремлений» [2], при этом, не ставится под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

Несмотря на тот факт, что ни в одном из международных документов не содержится четкого определения устойчивого развития, все вышеизложенное позволяет привести самый оптимальный вариант определения устойчивого развития: «устойчивое развитие – это такое развитие общества, при котором удовлетворение потребностей настоящего поколения осуществляется без ущерба для будущих поколений людей, это управляемое сбалансированное развитие общества, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс человеческой цивилизации» [7].

Для Всемирной Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, Всемирного саммита по устойчивому развитию в Йоханнесбурге, а также документов, принятых по итогам их проведения общим является то, что они пока в основном на политическом уровне декларируют модель устойчивого развития, контуры которой даже в концептуальной форме достаточно четко не очерчены, а «все соображения относительно…устойчивого будущего гораздо больше и чисто косметически «вплетены» в ныне функционирующую модель развития, чем в абстрактно желаемую, но пока виртуально-теоретическую «реальность» устойчивого будущего» [7]. И модель будущего развития в настоящее время представляет собой «смесь модели неустойчивого развития и наших концептуальных устремлений в будущее, которое все же еще достаточно неопределенно и пока мало (особенно наукой) аргументировано» [7].

На сегодняшний день для Российской Федерации в целом и, входящих в ее состав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, «назрела необходимость перехода от декларативного провозглашения принципов устойчивого развития к разработке и реализации… конкретных механизмов такого развития» [1]. Важнейшими инструментами достижения этой цели являются правовые средства, и в первую очередь это подготовка специальных нормативно-правовых актов.

Анализ действующей нормативно-правовой базы Российской Федерации позволяет констатировать, что международные правовые нормы по устойчивому развитию нашли свое отражение в российском законодательстве, это, в частности, Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; Указ Президента РФ от 01.04.96 № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»; Указ Президента РФ от 9 октября 2007 года № 1351 «Об утверждении концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» и др. Однако большинство из этих актов также как и международные декларации, в большей степени, носят декларативный характер. «Таким образом, проблема разработки и правового закрепления государственной стратегии устойчивого развития, содержащей механизмы ее реализации, остается актуальной для России и на сегодняшний день» [1].

Между тем, отдельные нормативно-правовые акты Российской Федерации все же содержат в себе механизмы реализации устойчивого развития. Не последнее место среди этих документов занимает Градостроительный кодекс РФ. В целях подтверждения данного тезиса необходимо рассмотреть отдельные положения Градостроительного кодекса РФ.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (далее – ГрК РФ) устойчивое развитие территорий – это «обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений» [4]. Данное определение в целом соответствует основной идеи концепции устойчивого развития – необходимости баланса между потребностями и ограничениями, обусловленными состоянием технологии и организацией общества, накладываемыми на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности; необходимости взаимосвязанного решения экономических, экологических и социальных проблем. ГрК РФ, таким образом, устанавливает неразрывную связь между устойчивым развитием и градостроительной деятельностью.

В соответствии с ГрК РФ градостроительная деятельность – это «деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» [4].

К основополагающим принципам законодательства о градостроительной деятельности ГрК РФ относит в первую очередь «обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования» [4]. Что собой представляют два указанных института, и каким образом с помощью них возможно достижение устойчивого развития, на эти и другие вопросы я постараюсь ответить ниже.

Под территориальным планированием понимается «планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий» [4]. Территориальное планирование имеет конкретную цель – определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Свою реализацию эта цель находит в документах территориального планирования.

В разрезе концепции устойчивого развития принципиальнейшее значение имеют документы территориального планирования муниципальных образований, к коим относятся генеральные планы поселений (городских округов), схемы территориального планирования муниципальных районов.

Как было отмечено выше, концепцией устойчивого развития, закрепленной в международных документах, предлагаются не предсказания, а ориентировочные планы достижения такого устойчивого развития. Однако это не отменяет необходимости составления «прагматических узконаправленных планов на среднесрочную и долгосрочную перспективу,… которые станут ориентирами перестройки хозяйственной деятельности…в целях предотвращения грядущих рисков» [3]. Таким образом, преобразование при переходе к устойчивому развитию должно быть «мелкомасштабным». «В основе преобразований должен быть процесс, идущий снизу вверх…с участием гражданского общества» [3]. На мой взгляд, такой разновидностью «мелкомасштабных» планов, наряду с другими, должны стать генеральные планы поселений, городских округов, схемы территориального планирования муниципальных районов.

Указанные документы, являясь важнейшими стратегическими документами муниципальных образований, разрабатываются на срок 20-25 лет (одно поколение), что позволяет им определить относительно долгосрочную перспективу устойчивого развития. Последняя раскрывается в том объеме информации, которая содержится (закладывается) в документах территориального планирования.

В соответствии со статьей 23 ГрК РФ генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов (далее также – генеральные планы) включают в себя положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). Положения о территориальном планировании (так называемая «текстовая часть» генерального плана), содержащиеся в генеральных планах, включают в себя, во-первых, цели и задачи территориального планирования, в которых раскрываются основные направления планомерного развития (преобразования) поселений (городских округов), во-вторых, перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения, т.е. закрепляется конкретный порядок действий, который позволит достичь устойчивого развития соответствующему муниципальному образованию.

Наряду с текстовой частью генеральный план включает в себя, так называемую, «графическую часть» – различные карты (схемы). Их содержание определено в ст. 23 ГрК РФ.

Карты (схемы), содержащиеся в генеральных планах, демонстрируют в графической форме общую итоговую картину территориального планирования муниципального образования, позволяющую определить и увидеть конкретные направления достижения устойчивого развития муниципального образования. Так, например, в условиях малой площади населенного пункта, в целях развития жилищного строительства, генеральным планом может быть изменена граница соответствующего населенного пункта, что отражается на графической части генерального плана. В целях развития сфер промышленности, энергетики, транспорта, связи генеральным планом может быть запланировано увеличение границ соответствующих категорий земель.

Во избежании оказания негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека, в целях обеспечения безопасных условий эксплуатации объектов инженерной, транспортной и иных инфраструктур, в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия в их исторической среде на сопряженной с ними территории, в целях улучшения гидрологического, гидрохимического, гидробиологического, санитарного и экологического состояния водных объектов и благоустройства их прибрежных территорий на графической части генерального плана отражаются зоны с особыми условиями использования территории. В границах данных зон землепользование и застройка осуществляются с соблюдением запрещений и ограничений, установленных федеральным и региональным законодательством, нормами и правилами для зон с особыми условиями использования территорий; с учетом историко-культурных, этнических, социальных, природно-климатических, экономических и иных региональных и местных традиций, условий и приоритетов развития территорий в границах зон с особыми условиями использования территорий.

Для достижения гармоничного развития муниципального образования генеральными планами устанавливаются функциональные зоны, т.е. зоны, для которых определено конкретное функциональное назначение и установлены четкие границы. Конкретный перечень функциональных зон действующим законодательством не предусмотрен. Однако общий анализ федерального законодательства, и в первую очередь «СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», позволяет выделить следующие функциональные зоны – жилая зона, общественно-деловая, промышленная, коммунально-складская, рекреационная и др. Любое планирование должно осуществляться на основе функционального зонирования, предусмотренного генеральным планом.

В устойчивом развитии муниципального образования далеко не последнюю роль играет грамотное размещение различных объектов капитального строительства, под которыми понимаются здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Ведь очевидно, что размещение, скажем, канализационных очистных сооружений выше муниципального водозабора[1] в условиях российской действительности может повлечь за собой серьезную эпидемиологическую ситуацию. В целях недопущения подобных ситуаций, а также сбалансированного развития муниципального образования, создания условий для привлечения инвестиций в поселение (городской округ) в генеральных планах предусмотрены карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе: объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа; автомобильных дорог общего пользования, иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа.

Между тем, все мероприятия, предусмотренные генеральным планом (текстовая и графическая части), несмотря на то, что они закрепляют конкретный порядок действий для достижения устойчивого развития, в самом генеральном плане никак не обосновываются. В целях утверждения указанных мероприятий, ГрК РФ закрепляет положение, согласно которому, в целях утверждения генеральных планов осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт (схем). Именно в этих документах излагается анализ состояния соответствующей территории, указываются проблемы и направления ее комплексного развития; обосновываются варианты решения задач территориального планирования; детализируются положения перечня мероприятий по территориальному планированию; обосновываются предложений по территориальному планированию, расписываются этапы их реализации; закрепляется перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Что касается схем территориального планирования муниципальных районов, то здесь ситуация аналогична генеральным планам поселений (городских округов). Но сфера их интересов в большей степени ограничивается межселенными территориями, т.е. территория, находящаяся вне границ поселений.

Все вышеизложенное позволяет утверждать, что документы территориального планирования муниципальных образований являются одними из основополагающих документов, реализация которых обеспечит устойчивое развитие соответствующего муниципального образования.

Следующим этапом на пути достижения устойчивого развития в разрезе градостроительной деятельности является градостроительное зонирование территории муниципального образования.

Градостроительный кодекс РФ дает следующее определение градостроительному зонированию: «градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов» [4]. Свое отражение данный институт находит в таком градостроительном документе, как правила землепользования и застройки (далее также – Правила). Последние представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила разрабатываются на основе документов территориального планирования муниципальных образований и являются своего рода очередным инструментом, направленным на достижение устойчивого развития муниципальных образований, основы которого были заложены в генеральных планах поселений (городских округов), схемах территориального планирования муниципальных районов. Правила направлены на сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций; создания условий для планировки территорий муниципальных образований и др.

Устойчивое развитие достигается за счет реализации, применении на практике положений закрепленных в Правилах. Что же собой представляют Правила?

Правила образуют три взаимосвязанных элемента:

-                   порядок применения документа и внесения в него изменений (так называемая «общая часть»);

-                   карта градостроительного зонирования;

-                   градостроительные регламенты.

Общая часть Правил в каждом муниципальном образовании может варьироваться, однако, в обязательном порядке в ней регламентируются, во-первых, полномочия органов местного самоуправления (как исполнительных, так и представительных) в сфере землепользования и застройки. Так, за органами местного самоуправления закрепляются полномочия по установлению порядка управления и распоряжения земельными участками и объектами капитального строительства, находящимися в муниципальной собственности; установлению ставок земельного налога; организации работы по резервированию и изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального образования для муниципальных нужд; защите прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию; разработке и представлению на утверждение местных нормативов градостроительного проектирования (минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории). Кроме того, указанные органы принимают участие в разработке и реализации муниципальных целевых программ в области рационального использования и охраны земель, находящихся в границах муниципальных образований.

Ответственное качественное исполнение возложенных на органы местного самоуправления полномочий в области землепользования и застройки – залог устойчивого развития любого муниципального образования. Именно органы местного самоуправления, как представители соответствующего населения муниципальных образований, на мой взгляд, являются тем источником «движения снизу», что в идеальном варианте обеспечит достижение устойчивого развития в глобальном масштабе. Ведь как сказал древнекитайский философ Лао-Цзы «преодоление трудного начинается с легкого, осуществление великого начинается с малого, ибо в мире трудное образуется из легких, а великое – из малого. Поэтому совершенномудрый начинает не с великого, тем самым он совершает великое» [7].

Во-вторых, в общей части Правил регламентируется подготовка документации по планировке территории. Это еще один вид градостроительной документации, подготовка которой осуществляется в «целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов» [4]. Документация по планировке территории обеспечивает упорядоченное, структурированное развитие территории муниципальных образований.

В-третьих, в целях соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства закрепляются положения о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки. Кроме того, в общей части Правил, как правило, прописывается порядок застройки территории муниципального образования, обеспечивающий сбалансированное его развитие, излагаются основные положения, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности в зонах с особыми условиями использования территории и пр.

Второй составной частью Правил является карта градостроительного зонирования, представляющая собой карту, на которой в обязательном порядке отображены границы территориальных зон, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия.

Территориальные зоны – это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Территориальные зоны это, своего рода, детализация функциональных зон, определенных документами территориального планирования. Несмотря на то, что среди территориальных зон выделяются такие общие зоны как жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, принципиальнейшее значение приобретает тот факт, что указанные зоны детализируются. Так, в жилых территориальных зонах выделяются:

-                   зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

-                   зоны застройки малоэтажными жилыми домами и др.

В состав общественно-деловых зон могут включаться:

-                   зоны делового, общественного и коммерческого назначения;

-                   зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения и др.

Такая детализация территориальных зон позволяет наиболее качественно, рационально и упорядоченно осуществлять застройку на территории муниципального образования, тем самым, обеспечивая сбалансированное планомерное его развитие. Кроме того, указанная детализация способствует более точному установлению градостроительных регламентов, которые являются третьей составной частью Правил.

Под градостроительными регламентами понимаются, устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны:

-                   виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;

-                   предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков;

-                   предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

-                   а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты являются одним из наиболее эффективных инструментов последовательной реализации документов территориального планирования муниципальных образований, поскольку они устанавливаются, с одной стороны, с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, с другой стороны, функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. Градостроительные регламенты – это своеобразное связующее звено между «светлым» будущим, определенным генеральными планами поселений (городских округов), схемами территориального планирования муниципальных районов, и «суровым» настоящим.

Виды разрешенного использования, устанавливаемые градостроительными регламентами, могут включать в себя следующие виды:

-                   основные виды разрешенного использования;

-                   условно разрешенные виды использования;

-                   вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Данные виды разрешенного использования устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне. Например, основным видом для зоны застройки среднеэтажными жилыми домами будут соответствующие среднеэтажные жилые дома. Кроме того, на основании части 3 статьи 35 ГрК РФ к основным видам разрешенного использования в рассматриваемой зоне можно отнести отдельно стоящие, встроенные или пристроенные объекты социального и коммунально-бытового назначения, объекты здравоохранения, объекты дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовые здания, стоянки автомобильного транспорта, гаражи, объекты, связанные с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. Эти же (и не только) объекты капитального строительства в каждом конкретном муниципальном образовании могут быть отнесены с учетом сложившейся там ситуации к условно-разрешенным видам использования, применение которых допустимо только после проведения процедуры публичных слушаний с заинтересованными лицами.

К вспомогательным видам использования в зоне застройки среднеэтажными жилыми домами можно отнести, например, объекты инженерной инфраструктуры, которые необходимы для обслуживания соответствующей застройки.

Указанная трехзвенная структура видов разрешенного использования позволяет, с одной стороны, сбалансировать антропогенное воздействие на биосферу, рационально использовать природную ресурсную базу в интересах социально-экономического развития, с другой стороны, обеспечить каждому правообладателю максимальную свободу выбора – использовать принадлежащий ему земельный участок, и расположенные на нем объекты капитального строительства, так как он считает нужным.

Градостроительные регламенты устанавливают также предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые могут включать в себя:

-                   предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

-                   минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

-                   предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

-                   максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;

-                   иные показатели.

Следует обратить внимание и на ограничения, устанавливаемые градостроительными регламентами. Указанные ограничения напрямую связаны с зонами с особыми условиями использования территории, к которым относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов и др.

Как уже было отмечено в предыдущем параграфе, в границах этих зон землепользование и застройка осуществляется с соблюдением запрещений и ограничений, устанавливаемых федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ и т.д. Так, на основании СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования. Эти ограничения установлены с целью обеспечения безопасности населения. Подобные ограничения в этих же и других (например, сохранения объектов культурного наследия) целях устанавливаются во всех зонах с особыми условиями использования территории, что находит свое отражение и в градостроительных регламентах.

Таким образом, правила землепользования и застройки в целом и градостроительные регламенты, в частности, позволяют сбалансировать антропогенное воздействие на биосферу, рационально использовать природную ресурсную базу, защитить население от негативного воздействие на их здоровье, создать оптимальные экономические, экологические и социальные условия для будущих поколений.

 

Литература

 

1.                  Выпханова Г.В. Правовые проблемы обеспечения устойчивого развития России и ее регионов // Экологическое право, 2005 г., № 5, с. 35.

2.                  Гизатуллин Х.Н., Троицкий В.А.. Концепция устойчивого развития: новая социально-экономическая парадигма // Общественные науки и современность. 1998 г, № 5, с. 124.

3.                  Глушенкова Е. Устойчивое развитие как концептуальная основа стратегии национальной безопасности России. Интернет-ресурс. Режим доступа: http://bookz.ru/authors/glu6enkova-elena/glushenkel01/page-8-glushenkel01.html.

4.                  Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16

5.                  Доклад «Пределы роста». Интеренет-ресурс. Режим доступа: http://www.krugosvet.ru/enc/gumanitarnye_nauki/sociologiya/RIMSKI_KLUB.html.

6.                  Евтеев С.А., Перелет Р.А. Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). Издательство: М.: Прогресс, 1989 г., с. 50.

7.                  Институт устойчивого развития ВСГТУ. Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.baikal-center.ru/books/element.php?ID=1130.

8.                  Миркин Б.М., Наумова Л.Г. Сценарии перехода к устойчивому развитию // Экология и жизнь. 2002. № 5, с. 36, 38.

9.                  Урсул А.Д. Социально-экологические аспекты устойчивого развития цивилизации в России Интернет-ресурс. Режим доступа: www.ustoichivo.ru/i/docs/292/aspektu.doc.

10.              Урсул А.Д., Романович А.Л. На пути к устойчивому будущему. Интернет-ресурс. Режим доступа: http://srv5.uni-dubna.ru/journal/view_pub.php?id=16.

11.              Шмидхейни С., Зараквин Ф.Д.Л. Финансирование перемен. Финансовое сообщество, эффективность и устойчивое развитие. М.: Издательский дом «Ноосфера», 1998 г, с. 201.

 

Поступила в редакцию 15.11.2010 г.