Участие органов местного самоуправления в проектах по привлечению внебюджетных инвестиций в объекты недвижимого имущества, закрепленных за учреждениями системы МВД России

НА ГЛАВНУЮ

Перегудина Мария Николаевна,

адъюнкт кафедры гражданско-правовых дисциплин Уральского юридического института МВД России.

В настоящее время почти у всех учреждений, входящих в систему МВД России, имеются основные фонды (здания, сооружения), принадлежащие им, в соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса РФ [1] (далее – ГК РФ) на праве оперативного управления. Кроме того, учреждениям системы МВД России в соответствии с п.1 ст.20 Земельного кодекса Российской Федерации [2] предоставлены земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, которые не могут быть использованы для строительства жилых домов, общежитий для сотрудников органов внутренних дел зачастую в связи с отсутствием бюджетного финансирования. Вместе с тем, одним из приоритетов совершенствования системы органов внутренних дел в настоящее время является усиление социальных гарантий сотрудников, включая обеспечение их жилыми помещениями.

Так как в отношении большинства объектов недвижимого имущества, закрепленных за учреждениями системы МВД России и находящихся в федеральной собственности до 1 января 2016 г., установлен запрет на проведение аукционов по привлечению внебюджетных инвестиций [3], в связи с недостаточностью бюджетного финансирования, особую актуальность приобретает теоретическое осмысление путей вовлечения в инвестиционные проекты объектов недвижимого имущества находящихся в муниципальной собственности и закрепленных за учреждениями системы МВД России. Оценивая возможность реализации проектов по привлечению внебюджетных инвестиций в объекты муниципальной собственности, закрепленные за учреждениями системы МВД России, необходимо учитывать нормативные предписания подп.9, 10 ст.54 Федерального закона Российской Федерации от 07 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции» [4] (далее – Закон о полиции), согласно которым используемые полицией земельные участки, а также здания, сооружения, оборудование и другое имущество полиции, необходимое для обеспечения деятельности полиции, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, передается в федеральную собственность. До возникновения права федеральной собственности на указанное имущество учреждения системы МВД России, за которыми закрепляется указанное имущество, вправе безвозмездно использовать такое имущество для осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Органы власти субъектов Российской федерации и органы местного самоуправления не вправе отчуждать, передавать в аренду и обременять иным способом указанное имущество.

Таким образом, привлечение внебюджетных инвестиций в объекты недвижимого имущества, находящиеся в муниципальной собственности и закрепленных за учреждениями системы МВД России не представляется возможным ввиду установления для органов местного самоуправления ограничения по отчуждению, передаче в аренду и обременения иными способами указанного имущества. Указанные выводы справедливы в отношении объектов недвижимого имущества, закрепленных за учреждениями системы МВД России. Однако в связи с тем, что значительное количество земельных участков на территории муниципального образования находятся в муниципальной собственности, возникает вопрос о наличии правовых оснований у соответствующего муниципального образования по предоставлению учреждениям системы МВД России земельных участков для строительства жилых домов, баз отдыха. Практическую значимость указанный вопрос приобретает в связи с реформированием в целом системы органов внутренних дел, в том числе внесением изменений в порядок финансирования подразделений органов внутренних дел.

С 1 января 2012 года финансирование полиции обеспечивается за счет средств федерального бюджета. Так, в соответствии с Законом о полиции финансовое обеспечение материально-технической деятельности полиции, включая гарантии социальной защиты сотрудников полиции по обеспечению жилыми помещениями, иные выплаты и компенсации осуществляется за счет средств федерального бюджета. Используемые полицией земельные участки, а также здания, сооружения, оборудование и другое имущество полиции, созданное (создаваемое) или приобретенное (приобретаемое) являются федеральной собственностью. Полиция имеет специализированный жилищный фонд, формируемый федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сотрудник полиции, замещающий должность участкового уполномоченного полиции не имеющий жилого помещения на территории соответствующего муниципального образования, не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в должность обеспечивается служебным жилым помещением (ст. 44, п. 1 ст.47, пп. 1, 2 ст. 48 Закона о полиции). В развитие положений Закона о полиции, Президентом Российской Федерации внесен проект Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11 мая 2011 г.).

Пунктом 7 ст. 48 Закона о полиции предусмотрено, что органы местного самоуправления обязаны предоставлять в пределах границ муниципальных образований сотруднику полиции, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, помещения для работы на обслуживаемом административном участке.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской федерации расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (п.2 ст.47 Закона о полиции). В соответствии с п. «б» ст. 72 Конституции РФ [5] охрана общественного порядка относится к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Функция охраны общественного порядка в Российской Федерации возложена также на систему местного самоуправления, являющуюся одной из форм осуществления власти в России, обладающую определенной самостоятельностью и не входящую в систему государственной власти. Так, ст. 132 Конституции РФ предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. «Представляется бесспорным, что поддержание общественного порядка является основой нормальной жизни муниципального образования…а также необходимым условием для реализации прав и законных интересов граждан. В законодательстве Российской Федерации отсутствует официальное толкование термина «охрана общественного порядка», однако, на наш взгляд, под ней следует понимать обеспечение общественной безопасности и общепринятых правил морально-нравственного поведения на улицах, в транспорте и иных местах общего пользования (общественных местах), основанное на применении широкого круга правовых и иных социальных норм» [6] .

Территориальные основы осуществления охраны общественного порядка на территории муниципальных образований регламентированы Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [7] (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Согласно п. 8 ч. 1 ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района) и п. 9 ч. 1 ст. 16 (вопросы местного значения городского округа) Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения муниципального района (городского округа) относится организация охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией. Однако абзац 2 ч. 3 ст. 83 этого же Закона предусматривает, что для вступления в силу указанных положений предусмотрено принятие отдельного Федерального закона «О муниципальной милиции». Такой особый порядок вступления в силу установлен для решения муниципальными органами вопросов организации охраны общественного порядка на территории муниципального района или городского округа. До настоящего времени законодательство, закрепляющее правовое положение муниципальной милиции, не сформировано.

До 1 января 2012 года финансирование деятельности полиции осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов иных источников финансирования в соответствии с законодательством Российской Федерации (п.7 ст.54 Закона о полиции). При этом органы местного самоуправления вправе производить дополнительные расходы по обеспечению деятельности полиции.

Юридический анализ вышеуказанных нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что с 1 января 2012 года законодатель не обязывает а предоставляет право органам местного самоуправления осуществлять расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (за исключением обязанности по предоставлению помещений участковым уполномоченным милиции). При этом подробно не указано, какие именно статьи расходов могут финансироваться из соответствующего бюджета и в каком объеме. Реализация социальных гарантий по обеспечению жилыми помещениями сотрудников органов внутренних дел является расходным обязательством Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривает (пункт 6 части 3, а также часть 4 статьи 50), что в собственности муниципальных районов и городских округов может находиться имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципальной милицией. Нахождение в муниципальной собственности помещений, предназначенных для выделения в качестве служебных сотрудникам полиции, а также земельных участков в целях проведения инвестиционных аукционов для учреждений системы МВД России Федеральный закон № 131 не предусматривает.

В соответствии с положениями части 1 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями.

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться подобными полномочиями только с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Кроме того, частью 6 статьи 19 Федерального закона от N 131-ФЗ установлены специальные требования для федеральных законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе предусматривается, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочия по обеспечению социальных гарантий сотрудников учреждений системы МВД России являлся предметом рассмотрения Конституционного суда Российской Федерации при рассмотрении жалобы Администрации города Коряжма Архангельской области об оспаривании конституционности части первой статьи 30 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года "О милиции", согласно которой сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами местного самоуправления первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции – не позднее шести месяцев с момента вступления в должность. По результатам рассмотрения указанной жалобы, Конституционный суд Российской Федерации в определении от 15 февраля 2005 г. N 58-О указал, что «аналогичный вопрос уже рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 8 июля 2004 года N 303-О [8] по жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». В данном Определении Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что оспариваемая норма, из которой вытекает обязанность органов местного самоуправления предоставлять сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь не может рассматриваться как нарушающая самостоятельность и права местного самоуправления, а следовательно, - как противоречащая Конституции Российской Федерации. Возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы жилой площадью, по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления…Компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований. При этом не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом. Часть первая статьи 35 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» в ее конституционно-правовом смысле в действующей системе правового регулирования означает установление взаимных обязанностей органов местного самоуправления – предоставить сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь, а федеральных органов государственной власти – компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы, возникающие при осуществлении указанной обязанности органов местного самоуправления. Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу …в полной мере распространяется на часть первую статьи 30 Закона Российской Федерации «О милиции», обязывающую органы местного самоуправления обеспечивать сотрудников милиции жилой площадью, которая, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая самостоятельность и права местного самоуправления и противоречащая Конституции Российской Федерации» [9] .

Таким образом, возложение обязанности на органы местного самоуправления по предоставлению земельных участков в собственность Российской Федерации для дальнейшего строительства жилых домов путем привлечения внебюджетных инвестиций, корреспондирует обязанности по компенсации за счет средств федерального бюджета убытков, возникающих при осуществлении указанной обязанности органов местного самоуправления.

Литература

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Рос. газета. 1994. 8 декабря.

2. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ// Рос. газета. 2001. 30 октября.

3. Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности: постановление Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2008 г. № 234 // СЗ РФ. 2008. № 14. Ст. 1424, 2011. № 14. Ст. 1951.

4. О полиции: федеральный закон Российской Федерации от 07 февраля 2011 г. №3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

5. Конституции РФ // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

6. Пролетенкова С.Е. Участие органов внутренних дел в организации охраны общественного порядка в муниципальных образованиях //Административное право и процесс. 2008. № 3. С.12.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления: федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

8. Определение Конституционного Суда Российской Федерации «По жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 8 июля 2004 г. N 303-О // Вестник Конституционного Суда РФ. N 1. 2005.

9. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2005 г. N 58-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Коряжма Архангельской области на нарушение конституционных прав местного самоуправления положением части первой статьи 30 Закона Российской Федерации «О милиции» (документ опубликован не был) // СПС Консультант плюс.

Поступила в редакцию 30.05.2011 г.