Ограничение государственной власти: сокращение сфер и видов деятельности, полномочий государственной власти; защита прав и интересов граждан

Волович Александр Игоревич,

аспирант Тамбовского государственного университета им. Г.Р.Державина.

История вопроса ограничения государственной власти берет свое начало со времен появления самого государства. Изначально носившие мифический и религиозный характер вопросы ограничения постепенно развиваются и начинают отражаться в конституционных нормах государств. Так, в Англии королевская власть вынуждена была пойти на уступки дворянству и в 1215 г. была принята Великая хартия вольностей. В 1679 г. был утвержден Habeas Corpus Act, который предусматривал ответственность чиновников, виновных в произвольных арестах. Конституция США 1787 г. закрепила механизм защиты основных прав и свобод граждан от посягательств со стороны государственных органов федерального и регионального уровня. Во Франции в 1789 г. была принята Декларация прав человека и гражданина, а в 1791 г. – Конституция, которая вновь перечислив и уточнив личные права человека, указала: «Законодательная власть не может издавать законы, препятствующие осуществлению естественных и гражданских прав, перечисленных в настоящем разделе и обеспеченных Конституцией, или нарушающие эти права; а так как свобода состоит в том, чтобы делать все, что не наносит ущерба правам других или общественной безопасности, то закон может установить наказание за совершение деяний, которые, нарушая общественную безопасность или права других граждан, вредны для общества».[1]

Как английская конституционная система, так и писаные конституции США и Франции решали задачу ограничения государственной власти посредством различных теорий, в частности при помощи теории разделения властей и теории правового государства, которые в настоящий момент лежат в основе политико-правового устройства многих современных государств.

Однако необходимо отметить, что закрепление в конституционном законодательстве положений данных теорий зачастую не является серьезным препятствием для установления авторитарных либо тоталитарных режимов. Часто исполнительная власть оказывается главенствующей, а разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви носит формальный характер. Также теория правового государства, несмотря на ее отражение в конституционных актах государств, зачастую действует только лишь в качестве декларативной формы.

Основная цель ограничения государственной власти – это недопущение деятельности последней не в интересах общества. По мнению автора, обеспечить достижение указанной цели способна трехуровневая модель ограничения государственной власти, включающая: ограничение сфер и видов деятельности государственной власти (первый уровень); ограничение её полномочий (второй уровень); ограничение её текущей, повседневной деятельности, которая нарушает интересы общества, отдельных индивидов или их объединений, ущемляет их права, противоречит нормам каких-то правовых актов (третий уровень).

В российской науке нет единого понимания таких понятий, как «сферы деятельности государства», «виды деятельности государства», «полномочия государства», при этом эти и схожие с ними понятия часто используются в нормативно-правовых актах. Так, например, в Конституции РФ используется понятие «предмет ведения». Авторы одного из Комментариев к Конституции Российской Федерации под предметом ведения государственной власти понимают сферы деятельности, прерогативы, объекты, виды деятельности, полномочия государственной власти: «Определенного пояснения требует само содержание предметов ведения Российской Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив, объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная собственность как часть государственной собственности) либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства), правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральной государственной властью. Конституционная формула «в ведении Российской Федерации находятся» обозначает, таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием федеральной государственной власти».[2]

В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в настоящий момент утратил силу) давалось определение используемых в нем основных понятий. Согласно данному закону под предметом ведения Российской Федерации понималась сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации; под предметом совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации; под предметом ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации.[3] Таким образом, предмет ведения здесь тождественен сфере общественных отношений, регулируемых государственной властью.

Данный закон также определял компетенцию и полномочие: «Компетенция органа государственной власти – совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации… Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий».[4]

Исходя из вышеизложенного, вполне допустимо под сферой деятельности государства понимать определенную область общественных отношений, в которой государство осуществляет присущие ему различные виды деятельности, как то: установление общеобязательных правил поведения; исполнительно-распорядительная деятельность, связанная с практической реализацией нормативно-правовых актов; осуществление контроля за соблюдением правовых норм; идеологическая деятельность и др. При этом стоит отметить, что деятельность по регулированию общественных отношений, или правотворческая деятельность, выступает в качестве основной, поскольку только после установления правил поведения появляется основание для их практической реализации, контроля за их соблюдением и т.д. Кроме того, в сферу деятельности государства необходимо включить те общественные отношения, в которых государство выступает не в качестве субъекта власти, а в качестве равноправного участника, наделенного равными правами и обязанностями. Например, осуществление государством хозяйственно-экономической деятельности посредством государственных предприятий.

Полномочиями государственной власти следует считать осуществляемые в пределах той или иной сферы государственной деятельности права и обязанности органов государственной власти по регулированию общественных отношений, а также совершения иных действий, носящих властный характер. Следует подчеркнуть двуединое содержание полномочий – органы государственной власти в силу правовых предписаний не только вправе, но и обязаны совершить государственно-властные действия при наличии определенных в нормативно-правовом акте оснований.

 Ограничение сфер и видов деятельности государства в качестве первого уровня объясняется, во-первых, постоянным стремлением государства к расширению. Как пишет М.М. Султыгов, «властное отношение – это отношение господства и подчинения, влияния и зависимости, доминирования воли одного субъекта над волей другого. Публичная политическая власть выступает своего рода высшим уровнем власти социальной, в том смысле, что ее силовой потенциал значительно выше, чем, например, у власти семейной, партийной, религиозной и пр. Но пропорционально этому потенциалу существенным образом возрастает тенденция этой власти к проникновению во все сферы человеческой жизнедеятельности, стремление к тотальному контролю над обществом. И, в конечном счете, для того, чтобы социум мог нормально функционировать и развиваться, возникает необходимость в ограничении трансгрессивной природы публичной власти».[5]

Во-вторых, чем больше государство проникает в сферы человеческой жизнедеятельности, тем сильнее влияние его деструктивных свойств, вызванных отсутствием непосредственной заинтересованности государственных служащих в решении общественных задач, т.е. например такие проблемы, как неэффективность управления и коррупция увеличиваются пропорционально росту государства.

В-третьих, разросшееся государство парализует естественные социальные механизмы регуляции жизнедеятельности общества. «У крестьян одной и той же деревни, – писал Кропоткин, – всегда есть тысячи общих интересов: интересы хозяйственные, отношения между соседями, постоянное взаимное общение; им по необходимости приходится соединяться между собою ради всевозможнейших целей. Но такого соединения государство не любит – оно не желает и не может позволить, чтобы они соединялись. Оно дает им школу, попа, полицейского и судью; чего же им больше? И если у них явятся еще какие-нибудь нужды, они должны в установленном порядке обращаться к церкви и государству».[6]

В-четвертых, большой объем государственного вмешательства порождает соответствующий размер государственного аппарата, требующего на свое содержание значительные средства, что в конечном итоге сказывается на величине налогов.

В-пятых, ограничение сфер и видов деятельности государственной власти в качестве первой стадии общего ограничения объясняется тем, что вполне целесообразно и эффективно будет сначала уменьшить размер государства, а затем уже ограничивать его полномочия (второй уровень) и контролировать его текущую деятельность (третий уровень), так как для ограничения полномочий и деятельности огромного государственного аппарата потребуется значительно больше сил и средств.

В рассматриваемой трехсоставной модели ограничения государственной власти, если ограничение сфер и видов деятельности государства представляет собой их сокращение, то ограничение полномочий государственной власти – это сокращение ее прав на совершение каких-либо действий или на принятие каких-то решений в тех сферах и видах деятельности, которые остались в ведении государства. Подобно тому, как государственная власть стремится к расширению сфер своего влияния, она также расположена к увеличению объема своих полномочий в различных областях жизни общества.

Опасность необоснованно широких полномочий государственной власти заключается в том, что возрастает вероятность произвола и принятия каких-либо решений в ущерб интересам общества. Будучи напрямую не заинтересованы в решении общественных задач, субъекты государственной власти часто используют предоставленные им полномочия в других целях. Необоснованно широкие полномочия на разных уровнях государственной власти порождают ряд проблем, наносящих прямой (нарушение закона, прав и др.) либо косвенный (повышение налогов, сужение прав и свобод граждан, изменение общественно-государственного устройства и др.) вред обществу.

Очевидный характер негативного влияния излишних полномочий проявляется чаще в прямом нарушении закона – злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.1 и 285.2 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности, связанное с учреждением либо с управлением организацией, осуществляющей предпринимательскую деятельность, с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме (ст. 289 УК РФ), получение взяток (ст. 290 УК РФ), служебный подлог, то есть совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, в официальные документы заведомо ложных сведений, а также внесение исправлений, искажающих их действительное содержание (ст. 292 УК РФ) и др. То есть увеличение объема полномочий повышает вероятность их использования в личных или корыстных целях с одновременным нарушением закона.

Существует также негативное влияние полномочий, оказываемое в рамках закона, и не обязательно исходя из личной и корыстной заинтересованности. В силу того, что в нормативно-правовых актах довольно сложно смоделировать всевозможные ситуации реальной жизни, законодатель часто пользуется расплывчатыми формулировками, которые определяют рамки полномочий того или иного органа или субъекта государственной власти. Такие полномочия часто называют скрытыми или дискреционными. Также нередко используют понятие «дискреционная власть».[7]

Наличие дискреционных полномочий объясняется преобладанием целесообразности над законностью при чрезвычайных или особых обстоятельствах, когда достижение поставленной цели может быть осуществлено любыми разумными средствами. Однако, как уже было отмечено, дискреционные полномочия осуществляются и при обычных обстоятельствах, хотя бы в силу того, что не все конкретные жизненные ситуации можно смоделировать в правовой норме, предусмотрев в законодательстве все возможные варианты решения определенной задачи.

Сочетание субъективных предпочтений и закрепленных в праве дискреционных полномочий часто приводит к нарушению правовых норм различных отраслей права, неправомерным действиям, нарушающих права и свободы граждан. По этой причине дискрецию часто рассматривают как проявление произвола, способного выходить за рамки права и умалять права человека.

Таким образом, рост объема полномочий пропорционально повышает риск прямого нарушения закона (злоупотребление и др.), а также увеличивает дискреционные, скрытые и «имплицитные» полномочия, предоставляющие их носителям в случае возникновения ситуаций, не оговоренных правовой нормой, действовать исходя из своих личных субъективных представлений, что также ведет к возрастанию скрытого, неявного (так как формально уполномоченное лицо действует без явного превышения рамок своих полномочий, в силу того, что эти рамки зачастую не имеют четких границ) нарушения прав, свобод, интересов индивидов и общества в целом.

Существует еще одна разновидность вреда полномочий. В данном случае причиной являются не противозаконные или относительно законные, а абсолютно легальные полномочия. Несмотря на законность таких полномочий, они нередко создают множество проблем для общества. Их наличие часто обосновывается необходимостью выполнения государством определенных задач в какой-то сфере общественных отношений. Следует заметить, что их действие наблюдается на всех уровнях государства, начиная от излишних проверок организаций, лицензирования, выделения квот, различных надзорных полномочий и заканчивая неограниченным объемом полномочий высших органов государственной власти.

Также под сомнение можно поставить полномочие по необоснованному повышению различных видов налоговых поступлений. Отсутствие стимулов к эффективности управления бюджетными средствами, сочетаемое с предрасположенностью к расширению государственного аппарата, вполне закономерно обусловливает рост государственных расходов, опережающий рост налоговых поступлений. С целью решения проблемы дефицита бюджета государственная власть увеличивает налоги, сборы, пошлины.

В случае отсутствия такого инструмента ограничения фискальных полномочий как независимость центрального банка государство также прибегает к инфляционному финансированию бюджетного дефицита – к эмиссии денежных средств, часто называемой «инфляционным налогом» в силу уменьшения доходов граждан из-за обесценивания денег.

Необходимо обратить внимание на важность сдерживания фискальных полномочий государства, так как недостаток денежных средств выступает, по сути, естественным ограничителем расширения государственной власти, лишающим ее материальных ресурсов, обеспечивающих такое расширение.

В качестве третьего уровня модели ограничения государственной власти выступает ограничение текущей деятельности государства, которая не выходит за рамки ограничений первого и второго уровня, но противоречит интересам общества, отдельных индивидов или их объединений, нарушает их права, противоречит нормам каких-то правовых актов.

Дать определение общественным интересам, личным интересам индивидов, их объединений достаточно сложно. Трудность определения общественных интересов связана тем, что социальные акторы имеют не единые и не двойные, а множественные и конфликтующие интересы. Неоднородность общества не предполагает наличия какого-то единого общего интереса. В отношении какого-то вопроса всегда будет большинство и меньшинство мнений, и то, что отвечает интересам большинства не тождественно интересам всего общества в целом. Разнородность общества порождает множество групп интересов.

Трудности возникают также и с пониманием интересов отдельного индивида. Основной вопрос заключается в определении того, что является для индивида благом, так как интересы не могут рассматриваться просто как внутренние свойства индивида, как что-то определяемое вне окружающей среды и практической деятельности. Они зависят от множества условий, обстоятельств, ресурсов, внешних сил; изменение обстоятельств (условий) обусловливает и изменение интересов. Поэтому некорректно фиксировать интересы людей как нечто совершенно стабильное, необходимо также принимать во внимание их динамику.

По мнению автора, бесчисленное множество интересов, их динамика делает невозможным выработку такой идеальной модели деятельности государства, которая не нарушала бы ничьих интересов. Тем не менее, существует общий интерес, заключающийся в свободе выбора, осознания, реализации и удовлетворения личных интересов каждого индивида. Именно наличие такой свободы возможностей, обеспеченной отсутствием излишнего государственного вмешательства, и есть интерес всего общества, отдельных индивидов и их объединений. Только предоставив гражданам равную свободу в реализации собственных интересов в процессе их взаимодействия с социумом при минимально необходимом участии государства, можно избежать тупика, вызванного неспособностью государства в удовлетворении интересов каждого.

Идея ограничения государства с целью максимизации свободы и возможностей индивидов не нова, она является основой либеральной теории и идеологии, а также используется в теориях, схожих с либерализмом: неолиберализм, либеральный консерватизм и др. Один из сложнейших вопросов либерализма заключается в определении границы государственного вмешательства, определении того минимума государства, при котором оно, с одной стороны, выполняло бы функции, необходимые обществу, а с другой – не нарушало свобод и интересов граждан. Экономист Чарльз Вулф-младший заключает свой всеобъемлющий анализ трактовки вопроса о недостатках рынка следующим утверждением: «Формулы, позволяющей определить важнейший показатель — минимальный масштаб необходимой деятельности и отдачи государства, — попросту не существует».[8] Этот скептический вывод следует признать справедливой оценкой имеющихся в научной литературе представлений об оптимальных масштабах деятельности государства.

Лауреат Нобелевской премии 1998 г. «За вклад в экономическую теорию благосостояния» Амартия Сен указывает главную причину, по которой экономическая наука столь невразумительно высказывается по вопросу о желательных масштабах деятельности государства: «Экономика как дисциплина переключила внимание со значения свобод на значение общественных служб, доходов и материального богатства. Подобное сужение предмета исследования приводит к недооценке роли рыночного механизма во всей ее полноте».[9] Сен полагает, что экономическая наука делает слишком большой упор на оценку деятельности государства в свете ее ожидаемых последствий, ослабляя тем самым интеллектуальное обоснование того факта, что именно основополагающие индивидуальные свободы должны служить критериями определения допустимого и желательного масштаба этой деятельности.

В процессе своей деятельности государственная власть часто нарушает не только различные интересы граждан, в том числе такой общий интерес, как свобода реализации интересов частных, но и их права.

Как известно, значительный шаг к легальному закреплению пределов деятельности государства и, как следствие, – к признанию прав и интересов личности и ее достоинства был сделан в американской Декларации независимости от 4 июля 1776г. Юридическая формула Декларации была положена в основу Билля о правах Вирджинии: «Мы считаем следующие истины само собой разумеющимися: все люди созданы равными, они наделены Создателем определенными неотъемлемыми правами; к этим правам относятся жизнь, свобода и стремление к счастью; для обеспечения этих прав создаются правительства, причем их власть проистекает от согласия подопечных; если оно начинает разрушать эти цели, народ вправе изменить или устранить его и поставить новое правительство, причем оно должно быть создано на таких принципах, а организация иметь такую форму, чтобы она точнее всего соответствовала осуществлению безопасности и счастья подданных».[10]

Отличительной чертой конституционного законодательства современных государств является приоритет основных прав граждан перед государством. Основные права стали частью фундаментального порядка государства, государственная власть в процессе своей реализации ограничена ими. Они закреплены в ряде международно-правовых документов (Всеобщая декларация прав человека 1948г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966г.) и выступают в качестве своеобразного эталона для всех государств, входящих в Организацию Объединенных Наций.

Следует заметить, что свобода самостоятельной реализации интересов граждан, а также основные права человека и гражданина выступают в качестве основы ограничения государственной власти не только на уровне ее повседневной деятельности, но и служат одним из оснований для ограничения сфер деятельности и полномочий государственной власти. Выработка и законодательное закрепление основных прав и свобод позволяет ограничивать сферы деятельности, полномочия, повседневные решения государственной власти не ради самого ограничения, а исходя из четких целей ограничения, то есть в целях соблюдения и реализации прав, свобод и интересов граждан.

Ограничение сфер деятельности, полномочий, а также ограничение повседневной деятельности и решений, по мнению автора, вполне соответствует задаче недопущения превращения государства в институт, отрешенный от интересов общества. Сведение его объема к необходимому минимуму, а также оперативное пресечение решений, не отвечающих интересам общества, естественным образом сокращает все негативные явления государственной власти.

Ограничение сфер деятельности государства подразумевает сокращение тех сфер общественных отношений, в которых выполнение государством присущих ему видов деятельности (правотворчество, исполнительно-распорядительная деятельность, контроль, идеология и др.) не является необходимым и вполне может быть заменено гражданским саморегулированием. Кроме того сокращение сфер деятельности государства, помимо уменьшения всего спектра его негативного влияния, приведет к росту частной инициативы.

Некоторые сферы, находящиеся в государственном ведении, в действительности могут быть частными. Государственными они стали лишь из-за его вмешательства, ликвидировавшего или подорвавшего возможности для их саморегулирования. Несомненно, в любых общественных отношениях существуют недостатки, однако решать их нужно не с помощью тотального регулирования, а методом их совершенствования посредством альтернативных гражданских мер.

Подводя итог изложенному в настоящей статье, можно сделать ряд выводов. Если ограничение сфер государственной деятельности представляет собой ограждение определенных общественных отношений от государства, то ограничение полномочий – это минимизация тех полномочий, которые существуют в рамках общественных отношений, оставшихся в государственном ведении.

Государственная власть, даже ограниченная в сферах деятельности и полномочиях, ежедневно принимает множество правовых актов, которые непосредственно касаются прав, интересов и свобод граждан и которые могут быть ущемлены или нарушены такими актами. С целью недопущения принятия государственной властью подобных правовых актов необходимы ограничительные механизмы, способные отслеживать и оперативно пресекать такие решения. Основой целью и критерием для ограничения повседневной деятельности государственной власти, как и для ограничения ее сфер и полномочий, выступают права, свободы и интересы граждан как ценности, наличие и отстаивание которых не подлежит сомнению.

Литература

1.                  Бальцерович Л. Навстречу ограниченному государству / Пер. с англ. М.: Новое издательство, 2007. 92 с.

2.                  Государственное право Германии: в 2 т. / под ред. Й. Изензее, П. Кирххофа. М.: ИГИП РАН, 1994. 638 с.

3.                  Документы истории Великой французской революции. Т.1. Отв.ред. А.В.Адо. М.: Издательство Мос­ковского университета, 1990. 528 с.

4.                  Капицын, В. М. Государственная дискреция как проблема конституционного права // Конституцион­ное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 2 – 7.

5.                  Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. М.: ООО «Новая правовая культура», 2009. 807 с.

6.                  Конституция Росийской Федерации. Комметарий / Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М., 1994. 520 с.

7.                  Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. 430 с.

8.                  Краснов М. А. Фатален ли персоналистский режим в России? (Конституционно-правовой взгляд) // URL: http://club.fom.ru/article.php?id=30.

9.                  Кропоткин П.А. Хлеб и воля. Современная наука и анархия. М., 1990. 638 с.

10.               Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭМ), 2001. 384 с.

11.               Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1994. 834 с.

12.               Султыгов М.М. Конституционно-правовой режим ограничения государственной власти. Дисс. …док. юрид. наук. СПб., 2005. 228 с.

13.               Сыродоев Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Феде­рации и ее субъектов // Правоведение. 1995. №3. С. 38-47.

14.               Юридическая энциклопе­дия. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2000. 816 с.

15.               Sen A. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press, 1999 / Пер. с англ.: Сен А. Свобода как развитие. М.: Новое издательство, 2004. 432 с.

16.               Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конститу­ционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Респуб­лики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресе­чению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне Осетино-Ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной цело­стности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных воо­руженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Се­верного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «ОБ ос­новных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос­сийской Федерации от 14 августа 1995 г. № 33 ст. 3424; «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации», 1995 г., № 5.

17.               Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // «Российская газета» от 30 июня 1999 г., Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июня 1999 г., № 26. ст. 3176.

Поступила в редакцию 29.07.2011 г.