Рекомендации по совершенствованию системы управления дефицитом бюджета в регионе
Скворцов Данил Игоревич,
аспирант кафедры финансов и банковского дела факультета предпринимательства и финансов Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета.
Основной задачей при анализе дефицита бюджета является определение природы этого дефицита, то есть необходимо идентифицировать, является ли существующий дефицит циклическим (конъюнктурным) или структурным. Вторым этапом в анализе дефицита бюджета является определение возможных источников его покрытия.
Покрытие дефицита возможно тремя способами: увеличение доходов бюджета (долговое финансирование, денежное финансирование), в рамках данного способа можно также рассматривать реформирование налоговой системы, для повышения доходов бюджета, но лишь в среднесрочном и долгосрочном периоде, так как существующие нормы права не позволяют оперативно изменять налоговое законодательство; снижение расходов бюджета, такой способ покрытия дефицита бюджета позволяет без повышения долговой или налоговой нагрузки на экономику решить проблему дефицита бюджета, но опасность состоит в том, что урезание финансирования государственных программ может привести к социальным последствиям, которые негативно отразятся в долгосрочном периоде; движение «с двух сторон», здесь подразумевается с одной стороны повышение доходной части бюджета тем или иным способом, и снижение расходной части, тем самым, бюджетное равновесие достигается значительно быстрее и с меньшим влиянием на экономику.
Анализ существующей системы управления дефицитом бюджета Санкт-Петербурга выявил как положительные, так и отрицательные стороны данного элемента бюджетной политики в регионе.
К положительным сторонам можно отнести следующее:
1. Проведение эффективной налоговой политики. Применяемые инструменты налоговой политики в Санкт-Петербурге являются наиболее эффективными, среди имеющихся в мировом опыте.
2. Наличие широкого спектра прогнозных и плановых инструментов, которые позволяют определить необходимые параметры бюджета.
3. Использование эффективного механизма определения объемов ассигнований, который основан на проработанной методической базе.
Данные положения позволяют сделать вывод о достаточно эффективном управлении дефицитом бюджета в рамках существующего законодательства. Тем не менее, можно выделить следующие слабые стороны:
1. Недостаточный уровень парламентского контроля. Подготовка бюджета возложена на Правительство Санкт-Петербурга, при этом, принятие бюджета происходит блоком, по ведомствам.
2. Недостаточная целевая составляющая при определении объемов бюджетных ассигнований. Узкая область применения инструментов бюджетного программирования.
3. Неполное представление доходной части бюджета, в связи с отсутствием оценки налогового потенциала региона.
4. Отсутствие эффективной системы оценки качества бюджетных ассигнований.
Выделенные слабые стороны позволяют сделать вывод о необходимости реформирования системы управления дефицитом бюджета. Причем основными направлениями реформирования должны являться повышение целевого характера бюджетных ассигнований, повышение рациональности бюджетных решений, максимальное использование недолговых источников финансирования дефицита бюджета, разумное использование заемных инструментов для финансирования государственных расходов. Меры, принятые в рамках рассматриваемых рекомендаций, позволят повысить эффективность определения необходимого объема бюджетного дефицита, а также источников его финансирования.
В рамках предложений по совершенствованию системы управления дефицитом бюджета было определено три возможных варианта:
1. Сохранение исключительного права Правительства Санкт-Петербурга на подготовку бюджета, с привлечением общественных организаций для составления экспертного заключения по вопросу формирования доходной и расходной частей бюджета.
2. Введение программного бюджета Санкт-Петербурга, как замены для существующей ведомственной системы распределения ассигнований.
3. Введение дополнительного парламентского контроля со стороны органов законодательной власти Санкт-Петербурга, через изменение системы принятия бюджетных актов и посредством изменения их представления, разработка дополнительной системы показателей качественного и количественного определения эффективности бюджетных ассигнований.
Наиболее эффективным и оперативным методом реформирования системы управления дефицитом бюджета является третий способ. Практическая реализация данных рекомендаций потребует частичного реформирования бюджетного процесса и вовлечения всех институтов региональной власти.
Предлагаемые рекомендации базируются на нескольких основных тезисах. Во-первых, необходимость введения программной составляющей в бюджетный процесс. В настоящее время в Санкт-Петербурге программный подход используется исключительно в целях определения стратегических целей социально-экономического развития региона. Программный подход к бюджетному процессу увязывает между собой понятия целей и задач бюджетной политики, методов ее реализации, а также средств, необходимых для проведения эффективной бюджетной политики. При этом, понятие эффективности, в рамках данного подхода, включает в себя не только количественные показатели, то есть показатели освоенности бюджета, но и качественные показатели достижения или не достижения поставленных целей, а также соответствие полученных результатов первоначальным целям.
Структура программного бюджетного плана, состоящего из целей, программ и подпрограмм, в общем виде представлена на рисунке 1.
Рис. 1. Общее представление программного бюджетного плана.
За основу при составлении перечня целей программного бюджетного плана можно взять перечень стратегических целей, используемый в уже существующих программных документах социально-экономического развития города (Программа социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2020 года и до 2025 года), а также перечень, предлагаемых Минфином программ, которые предполагается использовать для составления программного бюджета Российской Федерации с корректировкой на бюджетные полномочия региона.
В рамках программ и подпрограмм, предлагаемых ведомствами, необходимо обозначить обязательные элементы, которые должны быть отражены:
1. Описательная часть:
a) раименование программы (подпрограммы);
b) в рамках какой из целей (программ) данная программа (подпрограмма) будет реализовываться;
c) анализ рисков данной программы (подпрограммы).
2. Финансовая часть:
a) объем текущих расходов (без учета расходов на оплату труда) в рамках предлагаемой программы (подпрограммы);
b) объем капитальных расходов в рамках предлагаемой программы (подпрограммы);
c) объем расходов на оплату труда в рамках предлагаемой программы (подпрограммы).
3. Организационная часть:
a) перечень получателей бюджетных средств в рамках данной программы (подпрограммы);
b) должностное лицо, ответственное за реализацию данной программы (подпрограммы).
4. Контрольная часть:
a) целевые количественные показатели эффективности программы (подпрограммы), включающие анализ экономической эффективности и социального эффекта;
b) способ расчета показателей;
c) целевые значения показателей.
Программный подход к распределению бюджетных ассигнований повысит целевой характер бюджетных расходов, а также позволит осуществлять контроль над результатами бюджетной политики, что повысит эффективность бюджетных расходов и позволит своевременно определить заведомо необоснованные направления затрат.
Такой способ распределения бюджетных ассигнований, с точки зрения управления дефицитом бюджета, позволит определить наиболее затратные программы на каждом этапе бюджетного процесса, при этом, наличие нескольких программ для достижения целей, определенных в целях позволит выбрать их оптимальное соотношение в целях эффективного управления дефицитом бюджета.
Во-вторых, использование принципа нулевой стоимости или, иначе говоря, принятия за ноль базы финансирования при определении объемов бюджетных ассигнований для всех предлагаемых программ. Под принципом нулевой стоимости понимается, что каждое ведомство должно обосновать целесообразность проведения предлагаемой программы, а также обосновать запрашиваемый объем ассигнований. Применение данного принципа позволит избежать формирования необоснованного дефицита и повысить обоснованность изменения бюджетных ассигнований в рамках той или иной программы.
Третьим элементом нововведения должно стать применение показателя налоговых расходов, который позволяет получить комплексное видение в вопросе формирования доходной части бюджета. Данный показатель позволит наиболее прозрачно представить доходную часть бюджета, тем самым, избежать принятия чрезмерной долговой нагрузки, переместив акценты в финансировании бюджетных расходов на налоговые источники.
Применение данного показателя должно осуществляться для своевременного внесения поправок в законодательства о налогах и сборах, которые регламентируют снижение объема предоставляемых налоговых льгот, в целях увеличения поступлений в бюджет и, следовательно, финансирования дефицита бюджета. Такой подход к определению доходной части бюджета позволяет создать дополнительный приток финансовых ресурсов в бюджетную систему и снизить риски, связанные с традиционными (долговыми) источниками финансирования дефицита бюджета, вместе с тем, данный инструмент не позволяет полностью отказаться от долговых источников, но является стабилизирующим элементом, который дает возможность аккумулирования дополнительных ресурсов и проведения более эффективной бюджетной политики в части управления дефицитом бюджета.
В-четвертых, сценарный подход к анализу будущих источников финансирования дефицита бюджета, который дает возможность оценить все варианты финансирования дефицита бюджета и их последствия, взвесить потенциальные риски и, в результате, получить максимально эффективное распределение рисковой составляющей в рамках бюджетной системы, за счет перераспределения рисков между государственным и частным сектором.
В-пятых, введение качественных критериев оценки бюджетной политики, которые позволят создать систему контроля, основанную на результативном подходе к оценке бюджетной эффективности. Данные показатели должны быть предложены в рамках программ, подготовленных ведомствами, и должны строиться на принципах объективности и прозрачности. При рассмотрении возможных качественных показателей оценки бюджетной политики можно выделить следующие группы:
1. Показатели достижения результата. Данная группа показателей должна иметь в основе своей вопрос, достигнута ли первоначальная цель, определенная при постановке, во-первых, цели, во-вторых, программы или подпрограммы. Данная группа показателей является элементом двойного контроля, то есть, первоначально ведомство доказывает состоятельность своей программы на этапе рассмотрения бюджета, а затем, по итогам исполнения бюджета ведомство должно отчитаться в достижении ожидаемого результата, который выражается в достижении заявленных целевых значений показателей, зафиксированных в программе ведомства.
2. Показатели технического выполнения программы (подпрограммы). По своей сути данная группа показателей является проверкой на соответствие формальным признакам, включающим в себя как элементы качественного, так и количественного контроля. Показатели должны представляться в виде переченя альтернативных вопросов (то есть с вариантами да или нет), которые будут относиться к элементам заявленной программы (подпрограммы). Данная группа показателей позволит выявить элементарные технические нарушения бюджетного процесса, которые довольно сложно оценить при осуществлении ведомственного распределения ассигнований. В предлагаемом перечне могут содержаться следующие вопросы:
· Было ли произведено распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств в соответствии с первоначальным планом?
· Проводились ли контрольные мероприятия по результатам использования бюджетных ассигнований?
· Выявлены ли случаи нецелевого использования бюджетных средств?
Данный способ проверки повысит вовлеченность ведомств в бюджетный контроль и позволит мотивировать распорядителей бюджетных средств к более тесному взаимодействию с остальными участниками бюджетного процесса.
3. Показатели социально-экономической эффективности выполнения программы (подпрограммы). Данная группа показателей должна представлять собой отчет о том социально-экономическом эффекте, который принесла реализация программы. Причем, данному анализу должны подвергаться все виды расходов, учтенные в программе, и появившиеся в процессе исполнения бюджета. Данная группа показателей должна базироваться как на основе отчета ведомства, так и на основе информации из источников «обратной связи» с пользователями государственных услуг. В данной группе могут отражаться следующие показатели:
· Индекс удовлетворенности населения оказываемыми государственными услугами, который определяется, как отношение количества положительных отзывов к общему количеству отзывов, выраженное в процентах. Целевое значение данного показателя – 100%. Сбор информации должен проводиться независимой организацией и в базу оценки должны попадать отзывы населения из различных источников: социологические опросы, Интернет, СМИ, - в одной пропорции.
· Динамические показатели, представляющие изменение по отношению к предыдущему бюджетному периоду, количества мест в учреждениях дошкольного образования на душу населения, количества квадратных метров жилья на душу населения, площадь садово-парковых зон на душу населения, количества единиц общественного транспорта, с учетом вместительности, в эксплуатации на душу населения, и другие показатели.
Проведение данного анализа необходимо осуществлять с учетом корректировки объема финансирования ведомств, ответственных за достижение целевого значения того или иного показателя по отношению в ВРП – если целевой показатель показывает положительную динамику, а объем финансирования по отношению к ВРП растет большими темпами, то проводимая политика должна считаться не эффективной.
Применение данной системы контрольных показателей позволит осуществлять планирование дефицита бюджета в среднесрочном и долгосрочном периоде, исключая программы, которые не были эффективными, с точки зрения показателей оценки качества. При этом, возможно перераспределение ассигнований в пользу более эффективных программ, которые осуществляются в рамках той же цели.
Предложенная система качественных показателей позволит всесторонне оценить эффективность проводимой бюджетной политики. В результате, в рамках отчета об исполнении бюджета должен быть сформирован перечень синтетических показателей, который характеризует выполнение программ по целям, с указанием ответственных ведомств, а также с отражением основных результатов выполнения их программ.
Предлагаемая система отчетности обеспечит прозрачность бюджетной политики, а также облегчит анализ эффективности различных направлений ассигнований. Тем самым, повысив общую эффективность бюджетных расходов в долгосрочном периоде, что позволит более целенаправленно формировать дефицит бюджета и определять источники его финансирования, одновременно повышая качество управления доходами и расходами бюджета города.
Основная подготовительная работа по внедрению рекомендаций должна быть проведена Комитетом финансов и Комитетом экономического развития, промышленности и торговли, которые должны совместно разработать параллельную систему бюджетного планирования и оценки, которые должны основываться на принципах бюджетного программирования.
Результатом применения этих рекомендаций станет:
· повышение прозрачности бюджетного процесса, так как основой распределения бюджетных ассигнований станет программа, а не потребность ведомств в ресурсах, следовательно, повысится прозрачность процесса формирования дефицита бюджета;
· повышение эффективности бюджетных ассигнований, а также средств, привлеченных для финансирования дефицита бюджета, так как, с одной стороны, целью бюджетной политики станет достижение программных результатов, а с другой невозможность простого индексирования бюджетных расходов создаст более эффективную систему определения приоритетов бюджетной политики;
· снижение рисков бюджетной системы, которое обусловлено более устойчивым методом определения доходов, расходов и дефицита бюджета, не допускающего принятия оптимального объема долговых обязательств;
· повышение целевого характера бюджетных расходов, вследствие принятия, фактически программного бюджета, как следствие, прозрачность при определении программ-центров формирования дефицита бюджета;
· повышение социальной эффективности бюджетных расходов, в связи с отказом от профицитного бюджета;
· повышение качества оказываемых государственных услуг, возможность качественной оценки бюджетных ассигнований, а не только количественных характеристик;
· повышение эффективности управления дефицитом бюджета, которое является следствием более эффективного управления доходной и расходной частями бюджета, повышением целевого характера бюджетных ассигнований, и контроля, посредством использования качественных показателей.
Таким образом, система управления дефицитом бюджета, основанная на управлении доходной и расходной частями бюджета позволяет добиться повышения общей бюджетной эффективности, создать стабильную систему управления государственным долгом, а также снизить влияние внешнеэкономических факторов на бюджетную систему Санкт-Петербурга. Следовательно, применение предложенных рекомендаций можно считать целесообразным.
Литература
1. Michel Bouvier, Finances Publiques, LGDE, Paris – 2010.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Закон Санкт-Петербурга от 20.07.2007 № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге».
4. Закон Санкт-Петербурга № 651-144 от 17.11.2010 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».
5. Закон Санкт-Петербурга № 658-120 от 26.10.2011«О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».
6. Положение Правительства Санкт-Петербурга от 05.05.2004 №721 «О Комитете финансов Санкт-Петербурга».
Поступила в редакцию 18.09.2012 г.