ISSN 1991-3087
Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Яндекс.Метрика

НА ГЛАВНУЮ

Права человека в государственном управлении: условия реализации в современных политических и институциональных процессах

 

Новак-Каляева Лариса Николаевна,
кандидат исторических наук, доцент, старший научный сотрудник Львовского регионального института государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, г. Львов.

Современная система государственного управления в Украине, пребывая в процессе модернизации, требует инновационных теоретических концептов, способных обусловить ее стратегические и тактические императивы. Европейские демократические ценности, как система общественных приоритетов, основанных на унаследованных традициях европейского гуманизма, христианских добродетелях и либеральной идее естественных и неотъемлемых прав человека, отвечают таким требованиям.

Процессы институализации прав человека в течение второй половины ХХ – начала ХХI ст. существенно повлияли на формирование инновационных подходов к государственному управлению стран Европейского Союза (ЕС) и обусловили формирование международной системы защиты прав человека, одним из национальных сегментов которой является Украина. Интеграционные устремления нашего государства непосредственно связаны, как с адаптацией нового европейского опыта государственного управления, так и с проблематикой прав человека, что подтверждает актуальность теоретических исследований влияния прав человека на государственное управление и другие общественные институты.

Среди современных западных исследователей, изучающих административно – государственные преобразования в европейских странах в контексте соблюдения прав человека можно отметить таких, как В. Барч, Л. Брессер – Перейра, Дж. Браун, Т. Геблер, М. Даймок, М. Консайдан, Дж. Куиман, Дж. Льюис, Г.Маркс, Д. Осборн, М. Спайс, С. Селдем. Исследованию роли и места неправительственных структур, которые действуют в сфере защиты прав человека, посвящены исследования таких авторов, как Дж. Доннелли, М. Игнатьефф, С. Карденас, М. Кек, К. Сиккинк, Д. Форсайт, Д. Чандлер, Х.-П. Шмитц и др.

К теоретическим аспектам европейского опыта государственного управления обращаются российские ученые, в частности, Г. Атаманчук, И. Василенко, В. Граждан, Д. Зеркин, В. Игнатов, Е. Литвинцева, В. Лобанова, Г. Оболонский, Л. Сморгунов, А. Сурин, А. Шабров. Теоретические и исторические аспекты концепции прав человека разработаны трудах ученых – правоведов и правозащитников, таких как Л. Богораз, В. Карташкин, Е. Лукашева, P. Мюллерсон, Б. Назаров, B. Нерсесянц, В. Чиркин и др.

Среди украинских ученых философские аспекты проблематики прав человека в междисциплинарном дискурсе разрабатывали, в частности, А. Грищук, В.Князев, П. Петровский. В работах отечественных исследователей – В. Аверьянова, В. Андрущенко, В. Бакуменко, Р. Войтович, В. Голубь, Ю. Кальниша, А. Коваленко, Ю. Ковбасюка, В. Козакова, В. Лугового, А. Оболенского, А. Рачинского, В. Трощинского и др. рассмотрены важные аспекты модернизации государственного управления в контексте соблюдения и защиты прав человека. М. Гнатовский, Н. Гнидюк, И. Грицак, А. Оржель и др., исследуя особенности формирования и принципы функционирования европейского управления и европейского административного пространства, также обратили определенное внимание на проблемы соблюдения прав человека в управленческой деятельности. Однако проблематика, связанная с правами человека, в частности, в отношении внедрения прав человека в теорию и методологию государственного управления на системной основе, в науке государственного управления в Украине практически не исследовалась, что свидетельствует об актуальности ее научной разработки.

Процессы институализации прав человека обусловили формирование международной системы защиты прав человека. Нормативно-правовые и организационные основы этой системы существенно влияют на отечественные демократические институты, функционирование непосредственно связано с состоянием прав человека. В этом контексте права человека рассматриваются как общественный институт, сформированный на основе достижений научной мысли и опыта государственного управления европейских стран, институализированый на всех уровнях европейского управления.

Усложнение социальной структуры общества, преобразование гражданского общества в существенный фактор политической жизни заставляет органы государственного управления искать новые механизмы взаимоотношений государственных органов с населением и организациями, выражающими его интересы. Европейский опыт эффективного использования ресурсов гражданского общества для определения приоритетов государственной политики, решения социальных проблем и удовлетворения прав граждан на профессиональную и ответственную власть предоставляет примеры инновационных подходов к управлению, которые заслуживают внимания. Права человека в современных концепциях государственного управления европейских стран занимают основополагающую позицию, обусловливая те его характеристики, которые являются принципиальными и приоритетными. Речь идет об уважении прав человека, верховенстве закона, эффективном участии и социальном партнерстве, политическом плюрализме, прозрачности и подотчетности управленческих процессов и институтов, эффективности и действенности государственного сектора, легитимности, доступе к знаниям, информации и образованию, о политических правах и реализации возможностей, справедливости, стабильности отношений и ценностей, способствующих, в свою очередь, взаимной ответственности, солидарности и толерантности на всех уровнях управления (UNDP).

Степень соблюдения гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав человека в управленческой деятельности непосредственно влияет на степень успешности и эффективности государственного управления. Ключевой вопрос эффективности власти, в целом, состоит в том, чтобы институты управления обеспечивали именно права человека, в частности, на здоровье, достаточное жилье, достаточное питание, качественное образование, справедливое правосудие, личную безопасность и т.д. в повседневной жизни общества. Связь государственного управления и прав человека обусловлена тем, что концепции «надлежащего управления» (Good Governance) и их дальнейшие интерпретации сформировались на основе результатов институализации прав человека. Они реализуются в тесном взаимодействии с международными институтами защиты прав человека глобального уровня, в частности, с бывшей Комиссией по правам человека ООН, преобразованной в 2006 г. в Совет ООН по правам человека. В своей резолюции 2000/ 64 Комиссия определила ключевые атрибуты «надлежащего» управления: прозрачность, ответственность, подотчетность, участие … и т.д., оговорив именно качеством управления возможности достижения устойчивого человеческого развития (Резолюція).

Постулаты современного европейского «надлежащего управления» сформулированы в терминах и на основе правозащитного подхода к развитию общества. Резолюция Комиссии по правам человека ООН 2000/ 64 явно демонстрирует взаимозависимость эффективного управления и создания благоприятных условий для соблюдения, обеспечения и защиты прав человека, которые необходимы для роста и устойчивого развития человечества, признания ценности социального партнерства и правозащитных подходов в управлении.

«Надлежащее управление» и права человека взаимно дополняют друг друга: принципы прав человека обеспечивают набор приоритетов, которые направляют работу правительств и других политических и социальных участников общественных процессов на выполнение управленческих функций в соответствии с определенными критериями эффективности, за нарушение которых субъекты управленческой деятельности могут быть привлечены к ответственности. Именно права человека обусловливают содержание и основные направления совершенствования государственного управления. В частности, права человека выступают универсальным мотивом развития законодательной базы, политики, формирования социальных программ, направления бюджетных ассигнований и других правительственных мероприятий.

С другой стороны, без управления соответствующего уровня права человека не могут пользоваться достаточным уважением и защитой на устойчивой основе. Осуществление прав человека опирается на обязательные благоприятные условия, а именно: соответствующую правовую базу и обеспечиваемые государственным управлением политические, управленческие и административные учреждения и процессы, ответственные за реагирование власти на права и потребности населения. Связи между государственным управлением и правами человека, в этом контексте, наглядно реализуются во многих аспектах управления, наиболее важными из которых являются следующие:

а) функционирование демократических общественных институтов, организованное на основе ценностей, обусловленных правами человека, путем демократических реформ управления при существенном участии общественности в разработке государственных политик. Взаимодействие формальных и неформальных институтов, их взаимное консультирование ведет к созданию механизмов для включения в процесс принятия управленческих решений множества заинтересованных социальных групп, в частности, локальных. При таких условиях власть способна поощрять гражданское общество и местные общины высказывать свои позиции по вопросам, имеющим для них важное значение. Это – путь к существенному повышению эффективности государственного управления на принципах прав человека;

б) безусловное уважение прав человека в сфере предоставления государственных услуг населению повышает эффективность выполнения органами управления своих обязанностей по предоставлению общественных благ, необходимых для обеспечения прав человека, в частности, на образование, здравоохранение и т.д. Механизмы подотчетности, прозрачность, участие общественности в процессе принятия управленческих решений приемлемы для всех, с учетом культурных особенностей, инструментов национальной политики по обеспечению доступности и высокого качества услуг;

в) в обеспечении верховенства прáва именно правá человека выступают надежным показателем качества и эффективности государственного управления по реформированию законодательства и оказанию помощи наиболее проблемным, с точки зрения соблюдения прав человека, учреждениям, в частности пенитенциарной системе, судам и парламентам, ответственным за реализацию законодательства на принципах верховенства закона. В сфере управления соответствующие инициативы реализуются в виде юридических реформ, повышения уровня информированности общественности в отношении национальной и международной правовой базы, создания потенциала институциональных реформ;

г) в деле борьбы с коррупцией, которая может быть преодолена органами государственного управления при условии внедрения принципов подотчетности, прозрачности и участия в антикоррупционных мероприятиях, в частности, создании формальных и неформальных институтов и механизмов обмена информацией, мониторинга использования правительствами государственных средств на осуществление политики.

Инновационные подходы к социальному партнерству в деле совершенствования управления, соблюдения и защиты прав человека находятся в плоскости взаимодействия всех политических и социальных субъектов, действующих на правовой основе и акцептирующих принципиальные аргументы прав человека, разработанные международными организациями. Однако, пути их реализации существенно зависят от конкретных условий каждой страны, которые являются различными в большинстве проекций. Один для всех подход не может быть подходящим для преодоления всех препятствий на пути правовых, социальных и институциональных реформ управления, направленных на соблюдение, обеспечение и защиту прав человека. Поэтому надеяться, что идеи и подходы, характерные для других стран, могут быть просто скопированы и применены в домашних условиях, не имеет смысла (Карпачова Н.).

 Необходимо на базе практического опыта, уже накопленного за время реализации реформ, выстраивать собственные подходы и алгоритмы государственного управления, теоретико – методологической основой которого должны быть права человека.

Роль гражданского общества, судебной власти и политических лидеров в реформировании национальной нормативно – правовой базы в контексте прав человека трудно преувеличить, ведь именно эти факторы являются определяющими при разработке и реализации государственной политики. Создание потенциала реформ на основе принципов прав человека может повысить эффективность управления в учреждениях судебной, правоохранительной, пенитенциарной и других специальных государственных служб. Так, процедуры реформ пенитенциарной системы могут включать, например, ускорение рассмотрения дел, подготовку по проблемам прав человека персонала учреждений по исполнению наказаний, повышение уровня осведомленности самих заключенных в сфере прав человека и механизмов их реализации.

Участие общественности и различных видах социального партнерства имеет жизненно важное значение для защиты прав человека и способствует легитимации правительственной политики. Уважение гражданских, политических, а также экономических, социальных и культурных прав в результате участия общественности в управленческих процессах, воспринимается населением как реализация прав человека. При этом, тематические общественные слушания, консультативные советы или официальные консультативные органы не должны быть формальностью или данью «моде на социальное партнерство». Такие меры должны проводиться при действенной позитивной позиции власти, готовой адекватно реагировать на рекомендации общественности и отчитываться перед ней по конкретным результатам.

Важным является налаживание партнерства между национальными и региональными органами управления, органами местного самоуправления, средствами массовой информации, негосударственными субъектами и гражданским обществом, в частности, что касается реализации тех правительственных программ, которые имеют глобальное общественное значение, например, в борьбе с ВИЧ / СПИДом. Эта и другие социальные проблемы должны решаться путем переговоров и достижения консенсуса всех участников социального диалога по содействию перехода социально –управленческой практики на принципы прав человека как ее теоретико – методологической основы. Без широкого консенсуса социальные реформы не могут быть устойчивыми и результативными.

Социальные реформы являются конфликтным процессом, который может быть решен только на основе эффективного управления и общественного взаимодействия. Например, путем:

-                   обеспечения надежной и объективной информации о конкретных социальных проблемах не только органов управления, но и широкой общественности;

-                   инициирования научных исследований и обязательного использования их результатов, то есть научно – обоснованных рекомендаций, в планировании и реализации управленческой деятельности;

-                   организации дебатов и дискуссий по социальным проблемам;

-                   ведения дебатов в терминах и на основе принципов, не только соответствующих контексту конкретной страны, но и совместимых с принципами прав человека, при условии прозрачности в процессе принятия решений.

Доступ к информации и прозрачность – это условия реализации прав человека в практике государственного управления. Прозрачность в разработке и реализации государственной политики обеспечивает активность и поддержку общественности, улучшает доступ к социальным услугам и способствует соблюдению и защите прав человека. Опыт европейских стран показывает, что, например, облегчение доступа общественности к информации может быть мощной стратегией оптимизации государственных расходов и защиты экономических и социальных прав человека. Прозрачность бюджетного процесса и дискуссия с информированной общественностью по вопросам расходов бюджета способствует сохранению определенных средств для образования, здравоохранения, социального обеспечения, занятости и решения жилищных проблем.

Деятельность неправительственных структур в направлении совершенствования процедур, связанных с получением разрешений на проведение определенных видов коммерческой деятельности, строительства, доступа к правительственным документам и реестров и т.п., также существенно влияет на состояние соблюдения и защиты прав человека. Образование и повышение осведомленности населения о правах человека достигается активизацией совместных усилий власти и общественности по реформированию социальной и юридической практики. Просветительские мероприятия, повышение осведомленности о правах человека и по социальным вопросам, совместные обсуждения и содействие информированному социальному диалогу государственных органов и общественных организаций, работающих с ними – это далеко неполный перечень возможных шагов, предпринимать которые никогда не поздно.

Деятельность органов местного самоуправления охватывает практически все аспекты повседневной жизни населения, следовательно, права человека также являются существенной ее составляющей. Именно органы местного самоуправления способны обладать всей полнотой информации о соблюдении или нарушениях прав человека в органах власти, в учреждениях здравоохранения, образования, инфраструктуры и т.д. Эффективная реакция на такие нарушения, конструктивные подходы к исправлению ситуации дают возможность органам управления предотвращать нарушения прав человека в максимальных масштабах. Например, в Польше, кампании по информированию общественности о коррупции в медицинских учреждениях способствовали организации общественного обсуждения, следствием которого стало внедрение более прозрачных процедур в управлении медицинской отраслью (Nowicka M.).

Важным фактором соблюдения и защиты прав человека является усиление подотчетности государственных служащих, в частности, за счет принятия соответствующего законодательства, создания институциональных ограничений и процедурных резонаторов, создания образовательных систем содействия повышению квалификации государственных служащих по вопросам прав человека и принципов «надлежащего управления», а также правовых путей обеспечения возмещения жертвам нарушения прав человека.

Усиление ответственности должностных лиц органов управления в случаях доказанной коррупции и экономической преступности, а также определение предполагаемых правонарушений в результате анализа и обобщения сути и результатов жалоб по поводу нарушений со стороны общественности и принятие рекомендаций антикоррупционных процедур в учреждениях способны существенно улучшить положение с правами человека.

Решение проблем неравенства требует внимания к маргинальным группам и социально уязвимым слоям населения. Надлежащая практика управления на основе прав человека обусловливает предоставление представителям групп меньшинств возможности защищать свои права путем обеспечения их представительства и участия в общественных делах и политике. В Норвегии, например, саамский парламент добился того, что позиции народа саами были услышаны норвежским правительством и народ саами получил право принимать решения по важным для выживания их культуры и образа жизни вопросам. В Румынии в результате общественной активности государственная социальная политика стала более близка к местным проблемам культуры и защиты прав человека. Реформы управления, например, облегчили связи между ромами и местными властями, в частности, по проблемам здравоохранения и информирование цыганского населения о тех правах и возможностях, которые ему принадлежат (Rosenthal J.).

Меры по защите и поощрению прав человека являются важнейшими компонентами в ситуации перехода от конфликта к миру. В Чили, на ранних стадиях перехода страны к демократии были реализованы усилия по оказанию помощи жертвам государственных репрессий: по предложению неправительственных организаций была использована их специальная медицинская служба (Zhou Min). Верховный комиссар по правам человека Л. Арбур в 2007 г. во время визита в Непал, подчеркнула обусловленность связи между соответствующим управлением, развитием общества и правами человека (Rosenthal J.).

Заполнить разрыв между стандартами прав человека, с одной стороны, и их реализацией органами государственного управления, с другой, возможно на основе внедрения инновационных реформ в области управления, которые помогли бы лучше защитить права человека во всем мире, как в развитых, так и в развивающихся странах. Реформы могут быть проведены с помощью различных социальных и институциональных субъектов, в частности, в средствах массовой информации, гражданского общества и государственной власти, в отношении, например, к женщинам, детям, пожилым людям, представителям меньшинств. Все мероприятия, направленные на внедрение соответствующего управления и прав человека, взаимно усиливают друг друга. Стандарты в сфере прав человека обусловливают требования к управлению, в то время как «надлежащее управление» способствует поощрению и защите прав человека на устойчивой основе (Zhou Min).

Повышение возможностей существующих правовых режимов не может осуществляться путем использования прав человека как повода для реализации стратегических интересов. Чрезмерное расширение прав человека, то есть упор на обеспечение соблюдения прав человека любой ценой, приводит к обесцениванию самого понятия прав человека, угрожает существующим достижениям. Конечно, действия государств, основанные только на альтруистических мотивациях, встречаются очень редко, однако необходимо избегать использования прав человека для реализации других интересов. Вмешательство во имя прав человека должны быть узаконены, осуществляться по поручению международного сообщества и под наблюдением со стороны независимых организаций, с учетом их фактического влияния на права человека.

Проблемы управления, в том числе нарушения прав человека, коррупция, отмывание денег и т.п., подрывают социальную сплоченность, стабильность и безопасность, а несоответствующее запросам общества управление объективно способствует распространению беспорядка, терроризма, препятствует развитию и подрывает демократические институты. Идея поддержки «надлежащего управления » и прозрачности в интересах верховенства закона и уважения прав человека имеет решающее значение для создания атмосферы доверия, необходимой для положительного экономического и социального развития (Rosenthal J.).

Диалог и сотрудничество между правительствами, гражданским обществом и частным сектором с целью поддержки совершенствования государственного управления, свобода информации и доступа к информации играют решающую роль в стимулировании открытости и подотчетности на всех уровнях управления. В частности, документы по правам человека признают необходимость активизации антикоррупционных мероприятий с участием гражданского общества и бизнеса, в том числе через механизмы Универсального Периодического Ревью (The Universal Periodic Review (UPR) по осуществлению Конвенции ООН против коррупции. Укрепление «надлежащего управления», прозрачности и признания обязательств в области прав человека касаются всех сфер деятельности международных интеграционных структур (Simmons ).

Таким образом, права человека являются той прочной основой «надлежащего управления», на которой правительства и народы способны преодолеть разрыв между теорией и практикой управления, между отдельными странами в понимании своей роли в их внедрении. Защита и поощрение прав человека и основных свобод должны быть безусловным приоритетом в деятельности национальных правительств и наднациональных интеграционных структур различного профиля, которые способны достичь взаимопонимания и стремиться к эффективному сотрудничеству на принципах прав человека как теоретико-методологической основы государственного управления. Только при таких условиях возможно достичь широкого консенсуса, обеспечить всеобъемлющий подход к управлению во избежание ситуации, когда права человека становятся жертвами разногласий в политических позициях.

 

Литература

 

1.                  Резолюція Комісії з прав людини ООН 2000/64 «Роль належного врядування у захисті прав людини» [Електронний ресурс]. — Режим доступу: www.pravo.org.ua/files/administr/reforma/Whatisgoodgovernance(ukr).doc.

2.                  Сучасні виклики правам і свободам людини: Матеріали Міжнародної конференції, присвяченої 60-й річниці Загальної декларації прав людини і 10-й річниці Омбудсмана України (м. Київ, 14 квітня 2008 року) / За ред. Н. І. Карпачової. – К.: К. І. С., 2010. – 156 c.

3.                  Prawa człowieka w szpitalach psychiatrycznych i domach pomocy społecznej [Теxt] / red. Nowicka M. — Warszawa: 1996. — 128 s.

4.                  Rosenthal J. The Reporters Without Borders. Press Freedom Index: Independent Assessment or EU Propaganda? (Part I) / J. Rosenthal // World politics review. [Electronic resourse]: briefing on 06 nov 2007. — Access mode : http://www.worldpoliticsreview.com/articles/1312.

5.                  Simmons Mobilizing for Human Rights: International Law in Domestic Politics [Теxt] / Simmons. — Cambridge : Cambridge University Press, 2009. — 472 р.

6.                  UNDP Good Governance and Sustainable Human Development. — Governance for Sustainable Human Development. A UNDP Policy Document. 2002.— [Electronic resourse]. — Access mode: http://magnet.undp.org.

7.                  Zhou Min. Global Institutionalization of Human Rights: The Effects of State Institutions and Domestic Politics / Zhou Min // ProQuest Dissertations and Theses [Теxt]. — 2011.— 211 р.

 

Поступила в редакцию 13.09.2013 г.

2006-2019 © Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов.
Все материалы, размещенные на данном сайте, охраняются авторским правом. При использовании материалов сайта активная ссылка на первоисточник обязательна.