Создание организационных основ лоббирования

Сумская Виктория Владимировна,

главный специалист-юрисконсульт управления Государственной казначейской службы Украины в Червонозаводском районе г. Харькова.

В последнее время лоббирование как влияние групп интересов на позицию субъектов принятия государственно-управленческих решений стало очень распространенным явлением в Украине. При этом можно выделить три направления лоббирования: во-первых, непосредственное лоббирование как право прямого обращения к власти; во-вторых, групповое лоббирование как представительская деятельность определенных групп на постоянной основе; в-третьих, профессиональное лоббирование как профессиональная деятельность в пользу третьих лиц.

Очевидно, что в соответствии с этими направлениями лоббирования необходимо создавать и организационные структуры, которые должны прежде всего обеспечивать реализацию группового и профессионального лоббирования, поскольку первое направление лоббирования призвано удовлетворять преимущественно индивидуальные (микрогрупповые) или ситуативные интересы граждан и обеспечивается положениями Закона Украины «Об обращении граждан»[1]. В то же время, групповое и профессиональное лоббирование обеспечивают реализацию постоянных интересов или постоянных групп, поэтому требуют создания постоянно действующих организационных структур.

Как прообраз организационных структур, обеспечивающих групповое лоббирование, можно рассматривать консультативно-совещательные органы (далее – КСО), которые создаются для согласованного решения вопросов реализации государственной политики в определенной сфере или отрасли и координации деятельности центральных и местных органов государственной власти. КСО носят название комиссий, комитетов, советов, рабочих групп, служб и т.п. Целью их деятельности является организация выполнения актов органов исполнительной власти, координация деятельности субъектов по вопросам, решение которых входит в их компетенцию, а также выполнение конкретных поручений и заданий органа исполнительной власти.

Анализ деятельности КСО показал, что они на практике наиболее приближены по организационно-правовой форме к лоббистским структурам. Вместе с тем, необходимо внести ряд существенных изменений в отношения КСО с органами власти, которые заключаются в следующем:

-                     полномочия КСО, осуществляющих лоббирование, должны быть определены на уровне закона, а не подзаконного нормативно-правового акта;

-                     в состав КСО имеют право включаться исключительно представители соответствующих групп интересов, а также их общественных и профсоюзных организаций;

-                     участие в деятельности КСО должно предоставлять представителям групп интересов определенные преимущества по установлению контактов с руководством органа власти. Это может быть реализовано путем обязательного проведения «круглых столов» по требованию КСО, предоставление членам КСО свободного доступа в помещение органа власти (с учетом ограничений по доступу к государственной тайне и конфиденциальной информации). Вместе с тем, необходимо установить ограничения на осуществление влияния на органы власти и на формы и методы осуществления такого воздействия;

-                     организация деятельности КСО должна быть возложена исключительно на членов этих органов;

-                     на первом этапе деятельности возможна организация консультативной поддержки со стороны соответствующих органов власти. В дальнейшем по достижении КСО определенного уровня развития требование о предоставлении консультативной поддержки можно отменить;

-                     состав КСО должен обновляться в случае необходимости с обязательным требованием пересматривать состав раз в год;

-                     должен быть четко определен порядок пересмотра состава КСО и указаны основания для отказа во включении в КСО (например, нарушение общественного порядка, совершение коррупционных действий представителями КСО и другие нарушения действующего законодательства).

Также следует определить, что КСО в соответствии со своей специализацией и территориальностью должны иметь право:

-                     требовать и получать в установленном действующим законодательством порядке необходимую для их деятельности информацию от органов власти;

-                     участвовать в разработке и реализации государственной и местной политики в соответствующей сфере;

-                     разрабатывать и представлять на рассмотрение органов власти предложения по вопросам, касающимся интересов КСО;

-                     осуществлять проведение экспертиз проектов нормативно - правовых актов, затрагивающих сферу интересов КСО;

-                     осуществлять необходимую информационную деятельность, в частности, организовать конференции, семинары и другие мероприятия, связанные с их деятельностью.

В свою очередь, органы власти в пределах своих полномочий должны:

-                     давать КСО информацию по их специализации (эта информация может выходить за пределы той, которую КСО могут получить в соответствии с Законом Украины «О доступе к публичной информации»[2]);

-                     привлекать КСО к участию в разработке проектов нормативно - правовых актов, государственных программ, государственных стандартов и т.д., соответствующих специализации КСО;

-                     рассматривать предложения КСО по проектам нормативно - правовых актов, государственных программ, государственных стандартов и т.д., соответствующих специализации КСО;

-                     привлекать при необходимости полномочных представителей КСО в качестве экспертов к работе других коллегиальных органов.

Кроме того, необходимо предоставить КСО право взаимодействовать при определенных условиях и на определенных правах с другими органами исполнительной и законодательной власти, наложив при этом запрет на взаимодействие с органами судебной власти, за исключением случаев отстаивания своих интересов в судебном порядке. Также необходимо соблюдать принцип соответствия специализации КДО той деятельности, в которой они участвуют. Например, представители малого бизнеса не должны участвовать в принятии решений по вопросам культурной политики.

Однако последнее не касается деятельности профессиональных лоббистов, которые, в принципе, могут лоббировать интересы любых субъектов относительно любых вопросов. При этом следует помнить, что именно профессиональное лоббирование в пользу коммерческих организаций является наиболее закрытым проявлением лоббирования, поэтому основная задача регулирования деятельности профессиональных лоббистских структур сводится к созданию механизмов обеспечения прозрачности лоббистских отношений.

Для достижения поставленной задачи необходимо создать институт профессиональных лоббистов, формализовать его статус путем принятия специального закона и обеспечить прозрачность деятельности профессиональных лоббистов. Что касается последней, то ее можно, как предлагает П. Шелищ[3], достичь с помощью двух составляющих: регистрации профессиональных лоббистов и их отчетности о своей деятельности.

Регистрация в данном случае предлагается в двух вариантах: как постоянного представителя одного конкретного юридического лица или как представителя интересов для широкого круга клиентов. Также необходимо предусмотреть определенное наказание за отсутствие регистрации, т.е. за «теневую» лоббистскую деятельность, которая может рассматриваться, например, как незаконное предпринимательство.

Рассматривая отчетность профессиональных лоббистов о своей деятельности, не следует ограничиваться только той информацией, которую предоставляют они. Источниками такой информации могут быть также клиент и объект лоббирования. Чтобы получать необходимую информацию от них необходимо формализовать определенные правила, в частности следующие: клиент обязан в четко определенный срок известить регистрирующий орган о найме профессионального лоббиста; лоббист обязан направить в регистрирующий орган сведения о цели лоббистской деятельности, о клиенте и об органах и лицах, с которыми предполагается взаимодействие; объект лоббирования обязан известить регистрирующий орган о посещении его лоббистом и цели данного визита.

Информация, полученная от всех источников, должна находиться в свободном доступе, в том числе на сайте регистрирующего органа. Такая вовлеченность в раскрытие информации всех субъектов лоббистских отношений приведет к тому, что профессиональный лоббист будет вынужден действовать прозрачно, поскольку появление информации от одного из источников и ее отсутствие от самого лоббиста означает не только нарушение лоббистом положений законодательства о лоббистской деятельности, но и уклонение от уплаты налогов.

В целях совершенствования организационных основ институционализации лоббирования предлагается также создание специальных организационных структур – советов лоббистов – постоянно действующих коллегиальных консультативно-совещательных органов, созданных при органах публичной власти для осуществления законного влияния на принятие нормативно-правовых актов и программных документов для закрепления в них положений, отражающих интересы лоббиста или заказчика лоббистских услуг.

Советы лоббистов целесообразно создать по отраслевому принципу (например, пенсионное обеспечение, сельское хозяйство, здравоохранение, экология и др.) при комитетах Верховной Рады Украины, на местном (в районах и городах областного значения), региональном и центральном уровнях по инициативе не менее трех лоббистов (профессиональных или таких, которые действуют по доверенности).

Организацию деятельности советов лоббистов необходимо возложить на соответствующее территориальное подразделение специально уполномоченного органа по вопросам лоббирования, под которым здесь понимается Министерство юстиции Украины и его территориальные подразделения. Советы лоббистов могут создаваться также при органах местного самоуправления (городских, поселковых и сельских советах). В таком случае организационное обеспечение их деятельности обеспечивается соответствующим органом местного самоуправления.

Лоббисты в состав совета включаются по заявке в течение пяти рабочих дней с даты ее подачи. В случае не включения в состав совета заявителю предоставляется мотивированный отказ. К заявке прилагаются: для профессиональных лоббистов – выписка из единого государственного реестра юридических лиц и физических лиц-предпринимателей, для непрофессиональных лоббистов – доверенность на осуществление лоббирования, справка об отсутствии судимости. При этом, один субъект лоббирования (физическое или юридическое лицо) может направить для участия в составе каждого совета только одного лоббиста (профессионального или непрофессионального).

Организация работы совета (планирование деятельности по поданным заявкам, информирование членов совета и заинтересованных лиц о дате, времени и месте проведения заседания, повестке дня, ведение и опубликование протокола заседания и т.д.) необходимо возложить на соответствующее подразделение специально уполномоченного органа по вопросам лоббирования. За участие в составе совета целесообразно установить ежеквартальный сбор, размер которого дифференцируется в зависимости от уровня совета. Средства направляются на обеспечение деятельности по организации работы соответствующего совета.

В заседании совета лоббистов в обязательно участвует руководитель или заместитель руководителя органа, который разрабатывает проект нормативно-правового акта или программного документа, в лоббировании которого заинтересованы члены совета лоббистов. По результатам заседания совета составляется протокол, который обнародуется на официальном веб-сайте по лоббированию и направляется в орган, который разрабатывает или может принять соответствующий проект нормативно-правового акта.

Таким образом, предложения, изложенные в данной статье, позволяют создать соответствующие организационные основы институционализации группового и профессионального лоббирования в Украине, обеспечить механизмы практического функционирования лоббистских структур.

Литература

1.                  О доступе к публичной информации: Закон Украины от 13 января 2011 года № 2939-VI (с изменениями и дополнениями)// Ведомости Верховного Совета Украины. – 2011. – № 32. – Ст. 314.

2.                  Об обращении граждан: Закон Украины от 2 октября 1996 года № 393/96-ВР//Ведомости Верховного Совета Украины. – 1996. – № 47. – Ст. 256.

3.                  Шелищ П.П. Лоббизм в политическом процессе современной России [Электронный ресурс]: Дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02. – М.: РГБ, 2005. – 180 с.

Поступила в редакцию 11.11.2013 г.