Современные тенденции развития международных неправительственных организаций как элемента международной системы защиты прав человека

Новак-Каляева Лариса Николаевна,
кандидат исторических наук, доцент, старший научный сотрудник Львовского регионального института государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины.

Анализ опыта Второй мировой войны конца 40-х – нач. 50-х гг. ХХ века обусловил осознание мировой общественностью необходимости создания специальных институций, призванных защищать права человека, пренебрежение и нарушение которых во время войны достигли поражающих масштабов. Ключевой проблемой этого исторического периода стало создание соответствующего правового поля и европейской интеграционной инфраструктуры защиты прав человека, на основе функционирования которых могла быть реализованна перспектива поступательного развития евросообщества на пути к демократии и свободе в условиях новейших цивилизационных вызовов.

Проблемам образования, развития, тактике и стратегии неправительственных структур в динамике формирования международной системы защиты прав человека второй половины ХХ века посвятили свои работы зарубежные ученые, в частности: М.Барнетт, П.Барлей, Т.Баканан, Дж.К.Гленн, С.Карденас, Р.Карпентер, Д.Дж.Чандлер, А.Кларк, С.Шат, М.Игнатьефф, М.Кек, М.А.Кромпец,Р Кужняр, К.Мертенс, С.Е.Мендельсон, К.Сиккинг, Х.П.Шмитц и др., а также украинские исследователи М.Антонович, И.Грицяк, М.Давыдова, С.Добрянский, М.Заинчковский, А.Карась, Ю. Ковбасюк, А.Колодий, В.Князев, Ф.Рудич, А.Семенченко, П.Ситник, О.Скакун, Л.Усаченко. В работах украинских исследователей В.Андрущенко, В.Бакуменко, Ю.Кальниша, В.Князєва, А.Коваленко, В.Кременя, В.Лугового, О.Оболенского, В.Ребкало, Н.Нижник, В.Скуративского, В.Тертички, В.Цветкова, Л.Шкляра рассмотрены важне аспекты темы в контексте государственного управления.

Созданная на протяжении последнего полувека инфраструктура защиты прав человека объединяет авторитетные международные государственные, надгосударственные (интеграционные) и негосударственные организации, которые, имея непререкаемый авторитет во всем мире, пытаются, в соответствии со своими полномочиями, обеспечить соблюдение прав человека, как на национальном уровне – в отдельных государствах, так и на международном – в отношениях между ними. В нынешних условиях перспективы сотрудничества всех государств в преодолении глобальных проблем защиты прав человека сталкиваются со значительными препятствиями, в частности в лице национальных правительств, которые, впрочем, сами их эти права и нарушают. В таких случаях исправление ситуации, оказание помощи пострадавшим от произвола собственных правительств, как правило, оказывается делом других государств и международных неправительственных структур, действующих в защиту прав человека, которые проявляют готовность такую ​​помощь оказывать. Среди средств международного влияния в таких ситуациях – готовность предложить помощь и защиту людям, которые в этом нуждаются, путем дипломатического вмешательства или предоставления убежища, или применения санкций для того, чтобы побудить соответствующие правительства к уважению прав человека.

Применение против государств, нарушающих права человека в отношении собственных граждан или иностранцев, санкций, диапазон которых может варьироваться – от актов политического отторжения, до мер экономического бойкота и военных интервенций – преимущественно носит рекомендательный характер, а военные вмешательства – сопровождаются очередными нарушениями. Судьба отдельных людей, нуждающихся в защите, в таких ситуациях отходит на задний план ввиду разницы масштаба вмешательства и возможного противодействия, ведь правительственная деятельность «в ответ» может как решить проблему, так и обострить ее. Межгосударственные санкции в худшем случае могут привести даже к эскалации взаимных угроз и мощных конфликтов. Необходимость выработать новые технологии влияния международных структур защиты прав человека на правительства, которые нарушают права человека – актуальный сегмент исследования проблематики.

В современном мире значительный вес приобретают национальные и международные, государственные и негосударственные организации, выступающие против нарушения прав человека и отстаивающие их соблюдение государствами на национальном и наднациональном уровнях. Защита прав человека перестала быть только декларацией, получила всеобщее признание и приобрела глобальное значение в политике, философии, теории и практике права и государственного управления во всем мире.

Ввиду того, что имманентным свойством власти, в частности, власти большинства, есть склонность к ограничению прав индивидов, общественная деятельность в поддержку прав человека будет нужна всегда. В зрелых демократиях организации, защищающие индивидуальность и неповторимость человеческой личности от притязаний правительств и органов государственного управления на местах становятся многочисленными и сильными [1].

Международная инфраструктура соблюдения и защиты прав человека обладает значительными ресурсами по контролю их обеспечения. Вместе с тем, откровенно скромные, по сравнению с глобальностью проблем, результаты их решения свидетельствуют о несовершенстве защиты прав человека в рамках международных интеграционных структур, в частности, таких как ООН, а также трудности внедрения их решений и рекомендаций на межправительственном уровне. Это вызвало необходимость создания и распространения неправительственных организаций (Non-governmental organization), которые действуют в этой области и являются существенным элементом международной системы защиты прав человека.

Стихийное развитие неправительственных правозащитных организаций приходится на последние 30 – 40 лет, хотя они сопровождали создание международной инфраструктуры защиты прав человека от середины ХХ века. Единодушно признанного определения неправительственных организаций по защите прав человека в профессиональной литературе не существует. Зато определенная их систематизация проведена. В частности, сформулированы характерные черты этих структур, среди которых целесообразно отметить независимость от правительства; добровольность членства; неприбыльность, отсутствие властных амбиций [2].

Организации, возлагавшие на себя задачи, которые не выполняла по отношению к гражданам власть, например, помощь бедным, увечным т.д., – появились в далекой древности, когда такую деятельность проводили религиозные и благотворительные общества. Со временем, когда права человека были сформированы как социальный институт, как юридическая и общественная реальность, появились организации, которые, с одной стороны, критиковали правительства за противоправные действия, нарушающие законодательно закрепленные права человека, а с другой стороны – оказывали давление на парламенты и правительства с целью принятия соответствующих юридических норм по правам человека и в отношении их соблюдения властями. После окончания Второй мировой войны неправительственные организации в защиту прав человека приобрели статус неоспоримых участников общественной жизни, особенно в высокоразвитых странах Запада. Реализация организациями защиты прав человека их функций и задач обеспечивали партнерство правительств и неправительственных структур, поскольку именно эти структуры заполнили пространство, которое не должно быть исключительно правительственной сферы действия.

В профессиональной литературе в целом неправительственные организации определяют как такие, которые предотвращают чрезмерную концентрацию власти, обращают внимание правительств на проблемы в области прав человека, касающиеся, например, статуса женщин, прав детей, прав и возможностей меньшинств, и реализуют определенные функции [3].

В частности, такой функцией является нормотворчество, которое заключается в том, чтобы неправительственные структуры имели возможность участвовать в выработке новых стандартов (конвенций) в области прав человека. От неправительственных организаций в международные интеграционные структуры довольно часто поступают инициативы или даже готовые проекты, а также их представители готовы активно участвовать в работе над новыми инструментами международного сотрудничества в области соблюдения и защиты прав человека. Однако такая практика не распространена настолько, чтобы их вклад в эту деятельность был существенным.

Неправительственные организации по защите прав человека оказывают давление на правительства с целью привлечь внимание властей к нарушениям и мотивировать их на оперативное урегулирование определенной проблемы в сфере соблюдения прав человека. На национальном уровне именно неправительственные организации обеспечивают внедрение рекомендаций и поддержку решений межправительственных институтов, занимающихся правами человека, и расширяют масштабы их влияния путем создания новых структур.

Следующими функциями неправительственныъ организаций являются имплементационная, – направленная ​​на проведение раннего выявления и мониторинг внутренней ситуации в сфере соблюдения прав человека, и образовательная функция. Последняя является переходной и призвана формировать среди населения и представителей власти глубоко осознанную позицию по соблюдению прав человека. Осознание того, что не допускать их нарушения, особенно теми институтами, которые «по определению» должны эти права охранять – важнейшая задача общественности, приводит к весьма ощутимым результатам, как, впрочем, и всякая профилактика. Различные формы обучения, курсы, семинары, публикации и медиа репортажи с целью распространения информации о правах человека и о возможностях их реализации в повседневной жизни – основные направления реализации образовательной функции неправительственных структур, действующих в сфере прав человека [2].

Благодаря кропотливой повседневной работе и поддержке среди граждан члены неправительственных организаций зачастую располагают значительным массивом данных для аналитики и экспертных оценок. Этот аналитический потенциал, при случае, используется специалистами во время международных встреч, когда эксперты неправительственных организаций помогают своей компетенцией представителям правительств.

Гуманитарная функция обусловливает участие неправительственных организаций в области прав человека в миротворческих миссиях и операциях, проводимых под эгидой ООН. Выполнение этой функции заключается в оказании помощи жертвам нарушений прав человека, в частности, пыток и вооруженных конфликтов, гражданскому населению, лишенному помощи в результате таких конфликтов, существенно уменьшает количество пострадавших и облегчает их состояние [2].

Неправительственные структуры осуществляют свою деятельность как самостоятельно, так и в сотрудничестве с правительствами государств и межправительственными организациями. При определенных условиях они действуют вопреки позиции власти, а правительства не стесняются противодействовать их активности, применяя травлю, репрессии, тюрьмы для активистов и даже применяя пытки. Хотя возможны и другие сценарии, когда позиции правозащитников не являются объективной, когда речь идет о защите прав, например, террористов, мятежников или революционеров, действия которых подпадают под уголовные нормы права.

Таким образом, дееятельность ячеек защиты прав человека при определенных условиях является неоднозначной и требует значительной выдержки, взвешенности и осторожности в оценках и определения позиций в отношении их деятельности.

Виды деятельности неправительственных организаций отличаются разнообразием, но в целом могут быть сведены к нескольким основным: текущий мониторинг нарушений прав человека в отдельных странах, регионах, на местах; оценка соблюдения правовых стандартов и международных обязательств; надзор за соблюдением юридических норм в отдельных государствах: опека над осужденными, а также преследуемыми лицами, семьями, меньшинствами [3].

В оценке деятельности неправительственных организаций принято пользоваться определенными критериями по их определения:критерий радиуса действия (национальные и международные организации); критерий сферы действий (организации, занимающиеся исключительно правами человека, и организации, действующие в более широких аспектах, в частности религиозные, благотворительные и т.д., которые занимаются и другими проблемами, например бедности, гендерного равенства и т.д.); критерий специализации (универсальные организации всеобщего охвата правозащитной проблематики, и организации, специализирующиеся по соблюдению определенных категорий специфических прав человека) [3].

В основополагающих документах подавляющего большинства международных интеграционных структур определен статус консультанта или наблюдателя для наиболее известных и влиятельных неправительственных организаций. В частности, в ООН консультационный статус неправительственных организаций регулирует резолюция № 1296 ЭКОСОС ООН (ECOSOC) от 23.05.1968 г. [4]. Неправительственные организации охотно пользуются полномочиями, вытекающими из их консультативного статуса.

Одной из форм коллективного содействия соблюдению прав человека как общепринятых норм в современном мире являются транснациональные сети в сфере прав человека, создаваемые под эгидой международных неправительственных организаций. Исторический опыт функционирования таких международных сетей, в частности, против рабства и за женское избирательное право, характерный для стран Северной Америки и Европы XIX века соответственно [5, 6], пригодился при создании в середине ХХ в. Организации Объединенных Наций и инфраструктуры защиты прав человека.

Новейший период деятельности международных правозащитных сетей начался с принятием в 1948 году Всеобщей декларации прав человека и развивался на протяжении нескольких последующих десятилетий, когда были созданы международные институты защиты прав человека, и инициировали формирование разветвленной инфраструктуры. Именно на протяжении следующих десятилетий Всеобщей декларации прав человека были добавлены десятки новых соглашений по правам человека на глобальном и региональном уровнях и государства ратификовувалы эти договоры в количестве, постоянно росла.

Параллельно возникали и развивались информационно-управляемые и декларативно политичнонейтральни международные правозащитные сети нового типа, примером которых могут быть такие организации как Amnesty International (Международная Амнистия), основана в 1961г., и Human Rights Watch (HRW – Обзор прав человека или – Хельсинский
обзор (Helsinki Watch), основанный в 1978 г., которые в конце прошлого века составили, по мнению М.Keк и К.Сиккинк, существенную составляющую международного движения в защиту прав человека [7].

Транснациональные сети послевоенного поколения в определенной степени вмешивались во внутреннюю политику государств, предлагая общественному мнению тематику и алгоритмы публичных акций, и сосредотачивали внимание на активной пропаганде прав человека, сплачивая вокруг себя прогрессивные слои глобального гражданского общества, которое постепенно кооптировали неправительственные структуры. Сосредоточенные на выяснении значения и проблем международных организаций в контексте их способности бросить вызов тоталитарной власти в отношении ее репрессивной практики на национальном уровне, исследователи не были оптимистичны в оценке деятельности международных правозащитных сетей и высказывали предположения о том, что путем продвижения конкретных универсальных норм, таких как права человека, эти структуры способны формировать поведение государств и правительств даже не обладая значительными материальными ресурсами [8]. Именно такие перспективы, возможно, и обусловили рост транснационального сектора НПО в конце ХХ в.

Пропагандистские сети стремятся влиять на правительства непосредственно докладами по правам человека, в которых приводятся примеры несоответствия их внутреннего поведения риторики и своим международным обязательствам в области прав человека. Основными субъектами в рамках внутренних и международных сетей защиты прав человека были и остаются неправительственные организации, которые собирают и распространяют информацию, связанную с правозащитой. М.Кек и К.Сиккинг отмечают, что этот тип социального действия является очень гибким организмом, интегрированным общими ценностями, а не экономическими интересами или подчинением высшей власти [7, с.8]. Основным ресурсом современных пропагандистских сетей правозащиты является информация, которая обычно собирается на местном уровне, передается за границу, а затем публикуется в докладах и свидетельствах с целью мобилизации морального негодования против нарушений прав человека. Большое символическое значение придается таким событиям, как государственные визиты иностранных лидеров, которые создают дополнительные возможности доступа к средствам массовой информации, а также привлечения известных политиков, чиновников, общественных деятелей, для поддержания акций и создания дополнительного давления на адресат кампании [7, с. 22-24].

Характерными для этих сетей проблемами в конце 1990-х – начале 2000-х гг. были, в частности, трудности организации и поддержки их присутствия на национальном уровне, осложнения с признанием нарушений прав человека властями. Системные перекосы в выборе целей, продиктованных скорее перспективой выгодного для самой организации воздействия на общественное мнение через средства массовой информации, чем стремлением к объективной оценке ситуации на основе программных принципов. Положительным следствием критических подходов в оценке последствий деятельности правозащитных сетей начала XXI века было осознание их менеджментом неспособности предотвратить или прекратить массовые нарушения прав человека, например, в бывшей Югославии, Руанде, Судане, Демократической Республике Конго и других африканских государствах, которые находились в состоянии перманентных военных конфликтов. Поиск ответов на последствия «войны с терроризмом», которая обусловила наступление на основные гражданские свободы в Европе и США привел научную общественность, активно разрабатывающую эту проблематику, к признанию, того, что неправительственним сетям в сфере прав человека необходимо отказаться от реактивной модели докладов о правах человека и обратиться к созданию и укреплению профилактических учреждений и системы раннего предупреждения нарушений прав человека, как в рамках Организации Объединенных Наций, так и в международных неправительственных сетевых структурах.

М.Бернетт и М.Финнемор, анализируя внутреннюю динамику международных сетей и отдельных организаций в защиту прав человека, определили, что общим для подавляющего большинства из них является доминирование в риторике и мотивах акций тематики гражданских и политических прав над темой социальных, экономических и культурных прав [9]. Тем не менее, и сейчас сохраняется существенный разрыв между слишком активной правительственной и общественной риторикой, посвященной необходимрсти глобального внедрения концепции прав человека и динамикой их нарушений, масштабы которых отнюдь не сокращаются. Примеры бесчеловечного обращения с плененными и мирным населением в зонах военных действий или локальных конфликтов, с задержанными по обвинению в терроризме и уголовных преступлениях, особенно в местах лишения свободы и т.п., характерны, в большей или меньшей степени, для всех стран.

Понимание кризиса в области прав человека, отметил В.Либоу, породило существенный скептицизм относительно принципиальной возможности обеспечения беспристрастности и соблюдения прав человека в экстремальных условиях [10, с. 223–239]. Теракты 11 сентября 2001 г. в США и последующие ответные военные операции подчеркнули проблемы, с которыми сталкиваются сети глобального движения за права человека. По мнению Чендлера, вторжение в Ирак в 2003 г. в краткосрочной перспективе привело к существенным внутренним изменениям во взглядах активистов структурных подразделений правозащитных организаций, некоторые из которых изобрели своеобразное видение «гуманизма военных» и приветствовали «насильственное удаление ... диктатора» [11, с. 678 – 700].

Активисты международных сетей должны были бы осознать необходимость перехода от преимущественно реактивного режима предания огласке нарушителей после свершившегося факта нарушения прав человека к стратегии развития образования и профилактики. Содействие переходу правозащитных организаций и их сетей от только текущей реакции на нарушения прав человека к профилактическим международным стратегиям должны осуществлять органы государственного управления и местного самоуправления, без сотрудничества с которыми международные структуры в этом контексте практически бессильны.

Усилия по выявлению и обнародованию нарушений прав человека с целью последующего привлечения нарушителей к ответственности на правовых началах остаются важной частью морально-пропагандистской деятельности правозащиты [12, c.10]. В то же время активисты должны повышать свой авторитет на местах и ​​больше опираться на местное население в выборе тематики и содержания кампаний, в разработке стратегии долгосрочных социальных изменений, в том числе и в деле перенаправления потенциала государства на эффективное соблюдение, защиту и продвижение прав человека как универсальной основы теории и практики государственного управления и власти вообще. Во властные кабинеты люди обращаются преимущественно только тогда, когда у них возникают проблемы. Активисты правозащиты не должны ждать нарушений прав человека властями, или любыми частными структурами, или другими лицами, а способствовать их избежанию, т.е. помогать людям еще до того, как они становятся «жертвами» репрессий, злоупотреблений, коррупции, превышения служебных полномочий и т.д., то есть до нарушения их прав. Это значит, что нарушения не состоятся. Попытки предотвратить нарушение прав человека должны быть общим делом равноправных партнеров: государственных органов, активистов правозащиты. В таких условиях значительно большее число людей не будет иметь перспективы пополнить трагические ряды лиц, чьи права нужно защищать. Тогда термин «правозащита» получит то логическое наполнение, которое наиболее соответствует его начальному содержанию и действия неправительственных структур будут служить расширению прав и свобод во всем мире.

Что касается термина «правозащита», «правозащитный» (движение, структура) в этом контексте, то, возможно, он в современных условиях не вполне отражает суть действий общественных организаций в демократическом обществе, где основной акцент делается на правовые механизмы обеспечения прав человека в полном их объеме. Общественным организациям, какими бы благородными ни были их цели, для реализации защиты прав в любом случае необходимо, либо апеллировать к государственным органам, которые часто и обвиняются в нарушениях, либо предоставлять юридические услуги, либо их финансировать. Без участия государственных органов, правоохранительных и судебных инстанций роль общественности сводится к требованиям и пожеланиям, ведь заменить государство гражданское общество не в состоянии. Граждане указывают на необходимость изменения парадигмы функционирования государственного аппарата и его отраслевых составляющих, в частности, что касается правоохранительных и пенитенциарных служб и всего комплекса органов юстиции, а действовать должны органы государства согласно собственных полномочий, в которые и входит собственно правозащита.

Демократическое государство, органы государственного управления обязаны соблюдать, обеспечивать и защищать права человека «по определению». Гражданское общество, несмотря на свою вполне оправданную оппозиционность, не должно быть враждебным к государству, а скорее пытаться сотрудничать с ним в достижении целей своей деятельности на каждом конкретном ее этапе. Тоталитарные режимы в контексте правозащитных акций из этой логической цепи выпадают, поскольку в целом не склонны реагировать на любые призывы общественности. То есть, признавая безусловную пользу деятельности общественных организаций в сфере прав человека, не стоит переоценивать их роль, как и роль общественности вообще, по защите этих прав. В условиях демократии целесообразно совместно с государственными органами разрабатывать и воплощать такие алгоритмы взаимодействия государства и личности, следствием которых будет предотвращение нарушения прав человека.

Отчеты международных неправительственных организаций и их сетей, действующих в сфере прав человека, акцентируют внимание на тех нарушениях, которые чаще всего происходят, в том числе и в европейских странах. Речь идет о превышении полномочий правоохранительными структурами, нарушении прав на расовой, религиозной почве, нарушениях прав мигрантов, нарушениях прав и условий содержания заключенных и т.п. Эти нарушения характерны для всех стран, только в разной степени. Наиболее уязвимой категорией граждан в этом контексте являются мигранты. Возможно, неправительственным структурам целесообразно не столько фиксировать нарушения, сколько создавать условия для предотвращения нарушений и повышения шансов социализации мигрантов, которые таким образом смогут скорее адаптироваться и не окажутся в зоне внимания правоохранительных структур. Примером такой альтернативной защитной деятельности может быть, в частности, практика польских ячеек FROG (Развитие без границ), или варшавского фонда «Наш выбор» и прочих, которые занимаются организацией юридического консультирования мигрантов, проводят для них языковые курсы, курсы профессиональной подготовки, оказывают юридическую помощь по вопросам приобретения легального статуса. В то же время, нужно понимать, что среди мигрантов довольно много лиц, которые не намерены социализироваться. Те из них, кто не желает принимать местные законы, не уважает традиционные для местного населения правила, однако требует уважения своих прав, могут рассчитывать на симметричный ответ и по собственной воле обрекают себя на существование в окружении, готовом отторгнуть их как опасных. Наиболее действенной будет деятельность общественных структур, направленная на предупреждение нарушений прав человека.

Литература

1.                  Новицкий М. Что такое права человека? / М. Новицкий // Права человека: Материалы для чтения / Сост.: Н. Утешева. – Бишкек: Права человека, 2004. – 120 с.

2.                  2.Kuźniar R. Prawa człowieka. Prawo, instytucje, stosunki międzynarodowe, Warszawa: Scholar, 2004 r. – 519 s.

3.                  Michałowska G. Kulturowe uwarunkowania praw człowieka // Stosunki miendzynarodowe (Uniwersytet Warszawski) Tom 37, – r. 2008, – str. 9–28

4.                  Устав Организации Объединённых Наций и Устав Международного Суда (c Изменениями в Поправке от 20.12.65; в Резолюции от 20.12.71; в Резолюции от 16.09.2005) // Организация Объединенных Наций – сборник документов –Москва: Наука, – 2011. – 68с.

5.                  Bartley P. Emmeline Pankhurst. London: Routledge, 2002. – 99 р. – P. 22

6.                  Crawford E. The Women's Suffrage Movement: a Reference Guide, 1866–1928. London: Routledge, 200, - Р. 645.

7.                  Keck M.E., Sikkink K. Activists beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics. – Ithaca: Cornell University Press, 1998. – 228 р.

8.                   Willetts P. From “Consultative Arrangements” to ”Partnerships”: The Changing Role of NGOs in the Diplomacy at the UN. // Global Governance, 2000. № 6 (2), рр.191–202.

9.                  Barnett M., Finnemore M. Rules for the World. International Organizations in Global Politics. – Ithaca: Cornell University Press, 2004. – 256 р.

10.              Leebaw B. The Politics of Impartial Activism: Humanitarianism and Human Rights // Perspectives on Politics, 2007. – № 5 (2), р.223–239.

11.              Chandler D.G. The Road to Military Humanitarianism: How the Human Rights NGOs Shaped a New Humanitarian Agenda // Human Rights Quarterly 2001 – № 23 (3). – P. 678–700.

12.              Ignatieff M. Human Rights as Politics and Idolatry. Princeton: Princeton University Press, 2003. – 216 р.

Поступила в редакцию 16.12.2013 г.