Проблемы оптимизации деятельности субъектов обеспечения государственной безопасности Украины
Сазонов Василий Викторович,
соискатель кафедры административного права и административной деятельности Национального университета «Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого».
Статья посвящена исследованию проблем административно-правового статуса субъектов обеспечения государственной безопасности Украины. В работе предложены авторские рекомендации, которые должны быть положены в основу последующего развития и усовершенствовании административно-правового статуса субъектов обеспечения государственной безопасности.
Ключевые слова: административно-правовой статус; обеспечение государственной безопасности; субъекты сектора безопасности.
The article is devoted to research of problems of administrative legal status of subjects of providing of state security of Ukraine. Authors recommendations which must be fixed in basis of subsequent development improvement of administrative legal status of subjects of providing of state security are in-process offered.
Keywords: administrative legal status; providing of state security; subjects of sector of safety.
Причиной возникновения и развития системы обеспечения государственной безопасности является объективная потребность любого социального организма в самосохранении собственной национальной идентичности. Результаты анализа свидетельствуют, что абсолютной безопасности быть не может, поскольку полностью изолировать государство, общество и его индивидов от негативного влияния угрожающих факторов окружающей среды и обеспечить их бесконфликтное существование практически невозможно. Вместе с тем, необходимо и возможно обеспечить их безопасность на уровне, что гарантирует ненасильственное и устойчивое развитие и исключает причинение убытков национальным интересам.
Однако, невзирая на то, что теоретические основы обеспечения государственной безопасности исследовались, начиная со второй половины XX века, состоянием на начало XXI века были определены лишь приоритеты научной деятельности в этой сфере и проработаны отдельные элементы теории обеспечения государственной безопасности (безопасности государства), а учеными и специалистами сектора безопасности так и не достигнуто единства относительно направлений оптимизации деятельности субъектов обеспечения государственной безопасности, что остается актуальной научной и практической проблемой. От решения этой проблемы в значительной мере зависит последующая оптимизация системы и компетенции государственных органов и военных формирований в сфере обеспечения государственной безопасности Украины.
Необходимо отметить, что в последнее время наблюдается повышенная актуализация исследования данных проблем государственной безопасности и ее обеспечения. Среди ученых, которые занимаются данной проблемой, можно выделить работы В.В.Белевцевой, С.Г. Гордиенко, А.П.Дзебаня, В.В.Ласточкина, В.А.Липкана, И.Ф.Коржа, В.Я.Настюка, А.В. Опалева, В.Г.Пилипчука и др.
Следует отметить, что ключевой проблемой при оптимизации деятельности субъектов обеспечения государственной безопасности Украины является разбалансированность системы государственной власти. Критериями эффективности организации и функционирования этих субъектов являются их целеориентированность, стиль функционирования субъектов обеспечения государственной безопасности, оптимизация организационной структуры ее субъектов, расходы на содержание этих субъектов. Характерной чертой нынешней политической системы Украины является отсутствие четкого деления государственной власти, в первую очередь ее исполнительной ветви власти, места и роли прокуратуры в системе государственной власти, отсутствие реальной «самостоятельности» органов местного самоуправления. Нынешняя Украина относится к переходному, от социализма к капитализму, типу государства. До этого времени не осуществлена реформа административно-правовой системы [4], своеобразные «катаклизмы» происходят в политической системе государства и т.п. Государство имеет «чувствительные зоны безопасности», что присущи странам переходного типа. Проблемным является вопрос эффективности деления полномочий относительно сферы государственной безопасности в плоскости «правительство-парламент-президент». Начиная с 1996 года конституционные изменения разбалансировали отношения, безопасности, усиливая то парламентскую, то президентскую составляющие, ослабляя правительственную. Вышеотмеченное привело к таким негативным явлениям, как политизация судебных органов и органов исполнительной власти, срастание интересов бизнеса, политических партий, правоохранительных органов и преступных группировок, заострения политической ситуации в Украине и, в итоге к кризису государственной власти, роста коррупции, которая приобрела системный характер, к реальной угрозе государственной безопасности.
При таких условиях Президент Украины должен проявиться как реальный субъект защиты государственной безопасности, гарант Конституции, а это возможно, в первую очередь, при функционировании президентской формы государственного управления, при условии, что он возглавит исполнительную ветвь власти.
Следующим проблемным вопросом современного периода Украинского государства, как по масштабам распространения, так и по глубине проникновения в социальный организм, является вопрос существования системной коррупции в органах государственной власти, что является наиболее разрушительным фактором в сфере надлежащей реализации административно-правового статуса субъектов обеспечения государственной безопасности. Это многосложное, социально опасное явление, которое охватило все сферы жизнедеятельности общества. Как свидетельствует анализ коррупционных проявлений в Украине, ее интенсивный рост состоялся после внедренных в 2004 году конституционных изменений и перехода на пропорциональную систему выборов, то есть в период роста разбалансированности государственной власти.
Еще одной проблемой, что вызвана разбалансированностью государственной власти в сфере государственной безопасности, является деформация системы сдерживаний и противовесов. На это время сложилась ситуация, при которой данная система функционирует в сфере государственной безопасности с максимально минимизированным влиянием на нее со стороны представительского органа. А деление власти предусматривает не только самостоятельность и независимость отдельных ветвей государственной власти, но и их скоординированность, согласованность взаимодействия, взаимосдерживания и взаимоконтроль. Теория и практика в современном мире практически досказали, что деление власти – является одним из главных стабилизаторов в политической системе общества. Одним из главных его принципов заключается в том, что не допускается избыточная концентрация власти в руках одной из ветвей власти, одного органа государства, одного должностного лица, обеспечивается тот баланс уравновешенности власти, который необходим обществу. Нынешняя же ситуация в Украине дает основания утверждать об избыточной концентрации власти в руках Президента Украины, что является угрозой для возникновения авторитаризма. Таким образом, парламент не принимает участия в решении вопросов назначения Председателя Службы безопасности Украины, Министра обороны Украины и осуществлении контроля за их деятельность. А деятельность таких структур, как Служба внешней разведки и другие разведывательные органы государства, Управление государственной охраны Украины, и до сих пор остаются вне парламентского контроля, кроме лишь контроля за реализацией выполнения ими Государственного бюджета, что относится к функциям Счетной палаты Украины, и осуществления анализа применения норм законов, которые относятся к предмету ведения соответствующего комитета Верховной Рады Украины.
Учитывая отмеченное, можно утверждать, что в настоящее время парламент фактически не способен реализовать положения Закона Украины «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства». Не уполномочен парламент и на обсуждение хода реформирования Вооруженных Сил Украины, других вопросов функционирования Военной организации и правоохранительных органов государства. Так же не уполномочен парламент и относительно контроля за реализацией в упомянутых сферах кадровой политики, поскольку по Конституции Украины этот вопрос полностью относится к полномочиям Президента Украины. Однако, в этом кроется опасность избыточной концентрации власти в руках Президента Украины, появляются риски проявления коррупции при единоличном решении кадровых вопросов в такой слишком деликатной сфере, которой является сфера государственной безопасности, так же как и делание возможным проявления авторитарности. К ответственности парламента за руководство субъектами государственной безопасности должно принадлежать полномочие осуществлять парламентский контроль за сферой безопасности. В этом смысле парламент должен иметь полномочие влиять на разработку, внедрение и осуществление политики, безопасности, Правительством или Президентом Украины. Однако, на это время большинство полномочий, которые должны принадлежать Правительству Украины, осуществляются Президентом Украины, которому подконтролен парламент. В этом контексте отсутствует участие парламента в формировании и оборонной стратегий безопасности, концепций по планированию личного состава (кадровой политики, боевой подготовки), участие в одобрении кадровых назначений, контроль за реализацией контрактов, которые касаются производства и продажи вооружения и т.п. Также существует острая необходимость участия парламента в реализации кадровой политики в сфере безопасности, поскольку в ней не придерживаются основополагающие принципы правосубъектности в сфере государственного управления. Потому, именно целесообразность реформирования сектора безопасности Украины и его составляющих, или другими словами, внесение соответствующих изменений в законодательство Украины по вопросам государственной безопасности, проведения административной реформы, содержание которой заключается в оптимизации системы центральных органов исполнительной власти в Украине, в перестройке соответствующих государственных институтов государственного управления, государственной службы [2, 4]; эффективной структуризации парламента, приведение избирательного законодательства в соответствие с положениями Конституции Украины, делает необходимым поиск совершенствования модели государственного строя Украины, более эффективного функционирования органов государственной власти, в первую очередь, административно-правовых отношений безопасности, приведения функций и полномочий их субъектов в соответствие с новыми заданиями, которые появляются перед Украиной в целом, и управлением в сфере государственной безопасности в частности.
Проанализировав международные обязательства и действующее законодательство Украины относительно обеспечения демократического гражданского контроля за деятельностью субъектов сектора безопасности, можно сделать вывод, что Украина обязалась придерживаться универсальных международных принципов в этой сфере. Соотношение данных принципов с национальным законодательством дает возможность утверждать, что Украина сегодня находится в процессе формирования внутренней нормативно-правовой базы демократического гражданского контроля за деятельностью субъектов сектора безопасности в соответствии с международными требованиями и международными обязательствами государства, но все еще остаются нерешенными ряд проблем: несбалансированность полномочий субъектов контроля в сфере государственной безопасности; отсутствие четкой регламентации способов осуществления контрольных полномочий, что открывает возможность для выхода определенных субъектов контроля за границы их полномочий и, соответственно, сужение полномочий других участников системы контроля, в частности, законодательной и судебной ветвей власти; отсутствие действенного механизма гражданского контроля за деятельностью субъектов сектору безопасности на региональном уровне.
Таким образом, с учетом европейских принципов формирования механизмов демократического гражданского контроля над сектором безопасности, можно выделить следующие пути усовершенствования административно-правового статуса субъектов обеспечения государственной безопасности.
Первое, завершение реформирования системы органов сектора безопасности, что предусматривает законодательное закрепление функций, полномочий, ответственности всех ее субъектов, установления обратной связи с общественным контролем.
Второе, усиление координационно-контрольных возможностей Совета национальной безопасности и обороны Украины по обеспечению системности и комплексности, разработанных ею решений относительно обеспечения законности в секторе безопасности.
Третье, усовершенствование законодательной регламентации процедур осуществления парламентского, президентского, административного и общественного контроля за деятельностью органов сектора безопасности, разграничения сфер их взаимодействия.
Четвертое, повышение эффективности парламентского контроля. В частности, за счет уточнения организационно-правовых принципов его осуществления, в том числе определении принципов и уровня доступа к секретной информации профильного Комитета Верховной Рады Украины.
Учитывая изложенное выше, видится необходимым провести детальный анализ внедрения в Украине президентской формы правления с одновременным усилением контролирующих функций других ветвей власти и общественности, какие бы могли реально, при таких условиях, предотвращать авторитарные и неэффективные действия Президента с целью эффективного обеспечения государственной безопасности Украины как одного из ее субъектов. В то же время, необходимо разработать такую конституционную систему, в которой Президент вынужден был бы действовать в рамках возможного отстранения его от должности в порядке импичмента в случае: неэффективного осуществления им внутренней и внешней политики, в том числе и в сфере государственной безопасности; резкого ухудшения социально-экономического и политического положения государства, что является одной из угроз государственной безопасности; совершение государственной измены или другого преступления в сфере государственной безопасности; необеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, стойкости конституционного строя, согласованного функционирования органов государственной власти, единства территориальной целостности и суверенитета Украины. Сильная президентская власть обусловливает поиск взаимоприемлемых компромиссов относительно системного обеспечения реализации приоритетных интересов государства, преодоление рисков, вызовов и угроз в сфере обеспечения государственной безопасности Украины. С другой стороны, слабая президентская власть приводит к нестабильности законодательства, финансовой системы, постоянных конфликтов и уязвимость основ государственной безопасности. Президент Украины, как лидер страны, должен обеспечивать единство государственной власти, ее стабильность и производительность, использовать преимущественно средства политического и морального влияния относительно своих оппонентов, нести конституционно-правовую ответственность и быть подконтрольным. От этого, в конечном счете, зависит эффективность осуществления Главой государства своих полномочий и функций как в целом, так и в сфере обеспечения государственной безопасности Украины.
Резюмируя вышесказанное изложим следующие рекомендации, согласно с которыми в основу последующего развития и усовершенствовании административно-правового статуса субъектов обеспечения государственной безопасности должны быть положены: развитие законодательной регуляции организации и деятельности субъектов обеспечения государственной безопасности; создание эффективной системы управления субъектами обеспечения государственной безопасности; повышение профессионализма и эффективности деятельности спецслужб и правоохранительных органов [1, с.277-283]; формирование надлежащей правовой защиты и сдерживания государственной социальных гарантий для персонала спецслужб и правоохранительных органов, а также для лиц, которые сотрудничают с ними на конфиденциальной основе [3]; развитие системы демократического контроля.
Литература
1. Корж И. Ф. Профессионализм и компетентность – основные критерии оценки деятельности государственных служащих // Государство и право: Сборн. наук. тр. Юридические и политические науки. - К.: Ин-т государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, 2008. – Вып. 42. - С. 277-283.
2. Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти: Указ Президента Украины от 9 декабря 2010 г. № 1085/2010 // Офиц. весн. Президента Украины. – 2010. - № 32. – Ст. 1026.
3. О порядке и нормах денежного и материального обеспечения Военных Сил, других военных формирований, лиц начальственного состава органов внутренних дел, Государственной службы специальной связи и защиты информации, Государственной уголовно-исполнительной службы, командированных в государственные органы, учреждения и организации: Постановление Кабинета Министров Украины от 7 февраля 2001 г. № 104 // Офиц. весн. Украины. - 2001. - № 6. - С. 31.
4. О Стратегии реформирования системы государственной службы в Украине: Указ Президента Украины от 14 апреля 2000 года № 599/2000 // Офиц. весн. Украины. - 2000. - № 16. - Ст. 665.
Поступила в редакцию 08.02.2013 г.