Акт как результат правотворческой деятельности и письменная форма фиксации решения субъекта властных полномочий (на примере правотворчества Президента Украины)

НА ГЛАВНУЮ

Берназюк Ян Александрович,

кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Украины, профессор кафедры теории, истории и конституционного права Украинского государственного университета финансов и международной торговли.

На сегодня в юридической литературе можно встретить отдельные научные исследования и дискуссии о правотворческой деятельности, ее соотношения с институтами нормотворчества и законотворчества. Вместе с тем, вне поля зрения ученых, как правило, остается вопрос акта как результата этих видов деятельности или письменной формы фиксаций решения определенного субъекта властных полномочий, принимаемого в пределах его компетенции.

Безусловно, нельзя не согласиться с мнением Ю.Тихомирова, который считает, что в системе правового регулирования одно из важнейших мест занимают правовые акты, так как в них выражается основной интеллектуально-волевой «заряд» воздействия на поведение людей и все виды их деятельности. Кроме того, по его мнению, акты выступают опорной конструкцией этой системы, отражают официальный характер регулирования в государстве и обществе, а также обеспечивают формирование устойчивых правоотношений [7, с. 229].

В связи с этим, нам необходимо выяснить понятие акта субъекта властных полномочий на примере актов Президента Украины, как результата его правотворческой деятельности и формы, в которой отображается основная часть выполнения его конституционных функций и использования в связи с этим имеющихся у главы государства полномочий.

Следует отметить, что отдельные аспекты затронутой проблемы исследовались украинскими учеными, к которым следует отнести О.Волощук, В.Косовича, Д.Мазура, Т.Скомороху и Г.Христову, а также российскими учеными, в частности С.Алексеевым, А.Мазуровым, А.Новиковым, Д.Скуратова и Ю.Тихомирова. Эти работы хотя и содержат отдельные аспекты исследуемой темы, но не дают целостной концепции понятия акта как результата правотворческой деятельности субъектов властных полномочий.

Следует отметить, что среди ученых и специалистов нет единой точки зрения по вопросу, какие документы главы государства имеют статус актов Президента Украины, хотя этот вопрос имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Кроме того, мы считаем, что однозначное понимание понятия «акт» позволяет провести соответствующую классификацию его видов по четким критериям, понять его место в системе аналогичных правовых институтов, в частности, таких как решение, документ, правовой и нормативный акт.

Существующие в юридической литературе теоретические подходы к пониманию такого института права как акт существенно отличают и между собой, что обусловлено, по нашему мнению, как отсутствием интереса у ученых и практиков к этому вопросу, так и неоднозначностью этимологии указанного слова. Это связано с тем, что понятие «акт» может происходить как от латинского слова actus, что означает действие, так и actum – документ.

Например, Д.Мазур считает, что акт правотворчества это, с одной стороны, действие-волеизъявление компетентных органов государства или уполномоченных ими субъектов по изданию, изменению или отмене норм права, с другой – результат данной деятельности, выражающийся в виде юридического (официального) документа, который фиксирует волеизъявление субъектов правотворчества, направленного на установление, изменение и отмену юридических норм [13, с. 26].

В свою очередь, Г.Христова предлагает рассматривать акт в трех значениях, а именно, как выявление воли (действие, поведение), результат выявления воли (юридическая норма) и юридический документ (внешнее словесно-документальное оформление выявления воли) [23, с. 192].

По мнению Л.Пригары, акт принято рассматривать как надлежащим образом оформленный письменный документ, фиксирующий принятое решение и предоставляющие ему официальное значение [15, с. 56].

В административном праве акт предлагается рассматривать как особую юридическую форму управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, а также как официальное решение, принятое органом публичного управления по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности или распоряжения полномочного органа государства [9, с. 46].

По мнению российский ученых, акт является волеизъявлением соответствующих органов в процессе осуществления закрепленных за ними функций, имеющим целью внести юридические изменения в соответствующие правоотношения [1, с. 129]. Согласно иной позиции, акт - это волеизъявление уполномоченного субъекта права, регулирующего общественные отношения путем внедрения (изменения, отмены) правовых норм, результаты которого фиксируются в документальной форме [6, с. 43].

Таким образом, взгляды большинства ученых сводятся к тому, что понятие «акт» можно рассматривать как действие (поступок, способ волеизъявления, способ выражения воли), которая порождает определенные правовые последствия, а также как документ (письменный результат действия).

По нашему мнению, в конституционном праве понятие «акт» целесообразно рассматривать исключительно как документ, в котором фиксируется принятое субъектом властных полномочий решения. Такой вывод, в первую очередь, основывается на анализе статей Конституции Украины, которые используют этот термин. Для характеристики действия (поступка) в конституционном праве принято использовать термин «решение», которое охватывает собой и понятие акт.

Дальнейшее исследование понятия «акт» предлагаем направить на изучение его основных признаков и неоднозначностей в терминологии, которая используется в конституционном праве Украины.

На тождества понятия «акт» и «правовой акт», а также охвате понятием «акт» всех нормативных и ненормативных актов, указал Конституционный Суд Украины при рассмотрении дела относительно актов об избрании судей на должности и об освобождении их от должностей [18]. Кроме того, в деле о направлении запроса к Президенту Украины единственный орган конституционной юрисдикции Украины пришел к следующим выводам: под термином «решение» следует понимать результаты волеизъявления соответствующего субъекта по вопросам, отнесенным к его компетенции; под термином «акт» необходимо понимать документ уполномоченного субъекта, что принимается в установленной форме и процедуре, в котором закрепляется волеизъявление по вопросам, отнесенным к его компетенции; после принятия акта результаты решения соответствующего субъекта приобретают официальный характер; понятия «решение» и «акт» - это взаимосвязанные правовые категории, которые соотносятся между собой как содержание и форма [19].

В свою очередь, Президиум Высшего арбитражного суда Украины в одном из своих разъяснений зафиксировала правовую позицию, согласно которой акт государственного или иного органа – это юридическая форма решений этих органов, а также официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, направленный на регулирования тех или иных общественных отношений и имеет обязательный характер для субъектов этих отношений [17]. Такой же позиции придерживается и Высший административный суд Украины [14].

Как отмечает В.Шаповал, «решение Президента Украины» - это волеизъявление главы государства в процессе осуществления конкретных полномочий, что юридически материализуются в издаваемых им актах - указах или распоряжениях. При этом ученый обращает внимание на тот факт, что Конституция Украины не ставит знак равенства между понятиями «акт» и «решение» и приводит следующее наблюдение: «согласно Конституции Украины Президент Украины принимает решение о признании иностранных государств, но какого-то юридического акта непосредственно он не выдает и действует соответственно сложившейся международной практикой» [25].

С целью однозначного понимания особенности такого института конституционного права как акт, охарактеризуем собственный подход на примере правотворческой деятельности Президента Украины.

Основной целью деятельности Президента Украины является выполнение возложенных на него Конституцией Украины функций, вытекающих из его конституционного статуса и реализуемых с помощью имеющихся у него конституционных полномочий.

При этом на практике Президент Украины реализует свои функции путем принятия решений, которые могут выступать в форме акта или конклюдентного действия (действия, имеющего юридическое значение и осуществляемое с целью выполнения соответствующих конституционных функций). То есть, мы считаем, что совершение конклюдентных действий, как и издание акта, требует принятия предварительного решения по их осуществлению (активные действия) или не осуществлению (бездействие). В свою очередь решение так же является результатом более сложного процесса, которым является волеизъявление.

Следует отметить факт неодинакового морфологического отражения деятельности субъекта властных полномочий в процессе нормотворчества, так как волеизъявление – осуществляется, решение - принимается, действие (конклюдентное действие) - совершается, акт – выдается единоличным субъектом властных полномочий или принимается коллегиальным субъектом.

Следует также отметить, что, по нашему мнению, понятие «волеизъявление» может выступать синонимом понятию “решение” (результат сознательной деятельности) субъекта властных полномочий, или иметь более широкое значение и подразумевает под собой сознательную умственную деятельность (процесс), направленную на поиск путей решения задач, стоящих перед соответствующим субъектом.

Отсутствие понимания того, что решение субъекта властных полномочий как результат волеизъявления может выступать в двух формах (конклюдентное действие или акт), а также бывает правомерным или неправомерным, а акт, в свою очередь, бывает нормативным и ненормативным, зачастую приводит к ошибкам в научных исследованиях. Так, В.Косович, считает, что правовые акты делятся на нормативно-правовые и индивидуально-правовые [12, с. 11]; О.Волощук считает, что «поскольку слово «правовой» имеет качество нормативности, поэтому термин «правовой акт» равнозначен термину «нормативно-правовой акт» [10, с. 190]; М.Цвик предлагает отказаться от термина «нормативно-правовой акт” и применять только понятие «правовой акт» [24, с. 18]; Т.Скомороха делает вывод о том, что акты Президента Украины могут классифицироваться по сфере обязательности как правовые (юридические) и неправовые (неюридические) [21, с. 10].

Такие методологические ошибки, по нашему мнению, обусловлены сходством ряда терминов, используемых в юридической науке: акт как действие и акт как письменное решение, решения как волеизъявление, решение как действий и решение как документ. Кроме того, такой признак как «правовой» для характеристики понятия «акт» может иметь несколько значений, а именно как законный и конституционный документ, законное действие, документ или действие, имеющие юридические последствия. Это же касается понятия «правовое решение». При этом, в литературе как синоним используется такой признак акта и решения как «юридический». По нашему мнению, правовой как характеристика акта означает соответствие Конституции и законам Украины, юридический – наличие свойств, позволяющих влиять на общественно-политические отношения и соответствующих субъектов.

Как уже было отмечено, ученые в своих исследованиях по вопросам правотворчества обычно обходили вниманием вопрос признаков такого института права как акт или подходили к этой проблеме поверхностно.

Представители украинской школы административного права считают, что издание правовых актов управления рассматривается как ведущая форма реализации задач, функций и компетенции органов власти, поскольку именно с их помощью достигается упорядоченность и стабильность отношений и их развитие. Это, по мнению ученых, позволяет к характерных признакам правового акта управления отнести обязательность (императивность), правомочность, официальность, односторонность и надлежащее оформление [8, с. 280].

В своих исследованиях, О.Прищепа обосновывает позицию, согласно которой решения органов государственной власти получают юридическую силу вследствие оформления их в виде правовых актов, которые, она считает, выступают ведущей формой реализации полномочий органов власти [16 , с. 209].

А.Школык со ссылкой на зарубежный опыт к основным признакам акта относит то, что он порождает правовые последствия и имеет направленное наружу правовое действие [26, с. 106].

По мнению А.Евсеева, акт позволяет объективировать волю субъекта властных полномочий и предоставить ей юридическую силу [11, С. 68]. Существует также позиция о том, что акты главы государства выступают не только определенным правовым инструментом или юридическим средством воздействия на различные виды общественных отношений, но и особой юридической формой осуществления этим институтом власти своей компетенции [5, с. 286].

Российские ученые считают, что акт также является внешней формой выражения правовых норм [3, с. 109], [4, с. 53].

Мы согласны с позицией С.Алексеева о соотношении понятия «акт» и «норма права», которая заключается в том, что акт является юридическим источником соответствующих норм и одновременно формой их юридически официального существования [2, с. 314].

С учетом научных наработок отечественных и зарубежных ученых, а также практики украинских судов, мы предлагаем к основным признакам понятия «акт» (акт правотворчества) в конституционном праве относить следующие характеристики:

1) акт является (выступает) письменным документом; юридическим фактом; источником права; продуктом правотворчества как вида юридической деятельности; необходимым элементом механизма правового регулирования; формой фиксации реализации полномочий соответствующего субъекта для выполнения его функций и достижения определенного полезного результата, при этом статус и функции обусловливают необходимость принятия решений и оформление их в форме актов, а полномочия - ограничивают сферу принятия и формы соответствующих решений; объектом возможной проверки административного суда или Конституционного Суда Украины, а также органов прокуратуры; вместе с конклюдентными действиями составляет систему юридических решений субъектов властных полномочий;

2) акт выступает внешней формой существования норм права и индивидуальных обязательных положений, имеет обязательный характер (гарантируется принудительной силой государства), а потому за его нарушение или невыполнение может наступить юридическая ответственность;

3) акт позволяет субъекту правотворчества перейти от потенциальной к реальной возможности влиять на общественно-политические отношения и их субъектов путем установления, изменения, приостановления или отмены норм права или осуществляет влияние в других правовых формах;

4) акт имеет производный характер от решения субъекта властных полномочий и является его основной форме, а решение – произвольный характер от статуса, функций и полномочий такого субъекта; акт предоставляет решению официальный статус; акт соотносится с решением как форма (акт) и содержание (решение); решение – это окончательный результат волеизъявления, а акт - это результат оформления решения;

5) акт издается с соблюдением требований, предъявляемых законодательством, в частности, в пределах компетенции соответствующего субъекта властных полномочий, с соблюдением принципов нормотворчества, соответствующей процедуры, а также требований юридической техники (в частности, содержит подпись субъекта властных полномочий, его наименование, название акта, регистрационный номер, дату и место подписания);

6) акт характеризуется многообразием по форме и содержанию, что связано со статусом, функциями и полномочиями соответствующего субъекта правотворчества, а также целью, которая им ставится; может быть двух основных видов (ненормативный и нормативный акт); акт по решению суда может быть признан неправовым и соответственно лишен статуса правового; имеет двойственную природу, а именно, может быть способом наделения соответствующего субъекта компетенцией (учредительный акт) и может быть следствием получения компетенции (например, распорядительный акт, принимаемый субъектом на основании учредительного акта).

С проблемой определения понятия «акт Президента Украины» на сегодня связан вопрос его реального содержания, а именно, акты главы государства - это лишь указы и распоряжения или все документы, выдаваемые (подписываемые) им в процессе реализации конституционных функций.

Одной из наиболее острых публичных дискуссий по поводу широкого и узкого понимания понятия «акт Президента Украины» было рассмотрение Конституционным Судом Украины дела о праве вето на законы о внесении изменений в Конституцию Украины [20]. Даже в своих особых мнениях судьи заняли диаметрально противоположные позиции. Так, М.Савенко считает, что понятие «акты Президента Украины» охватывает собой как указы, распоряжения, так и другие документы (например, предложения главы государства к закону Верховной Рады Украины), а также действия Президента Украины, в результате реализации его полномочий (обращение с посланиями к народу или к Верховной Раде Украины, заключения договоров и т.д.). В свою очередь, В.Шаповал настаивает на том, что «по смыслу Конституции Украины к актам Президента Украины не относятся такие документальные формы реализации его полномочий, как, скажем, послание к народу, ежегодное и внеочередное послание к Верховной Раде Украины, представление в Конституционный Суда Украины, мотивированные и сформулированные предложения к «ветированному» закону, декларации о признании иностранного государства, а также конкретные действия, совершаемые с целью реализации его полномочий».

К сторонникам широкого толкования понятия акт Президента Украины следует отнести Д.Мазура, определяющий акт правотворчества главы государства как его волеизъявление, которое проявляется в непосредственном или совместным с другими субъектами правотворчестве, которое направлено на установление, изменение или отмену юридических норм [13, с. 26].

В своем исследовании Т.Скомороха предлагает акты главы государства рассматривать в узком смысле как указы и распоряжения, а также в широком - как любые его официальные документы, в частности указы, распоряжения, поручения, договоры, послания, представления, предложения, обращения и т.п. [22, С. 6].

Таким образом, в научной среде сформировалось мнение, согласно которому в узком смысле актами Президента Украины являются указ и распоряжение, в широком - любой письменный документ главы государства, который выдан в пределах его полномочий и направлен на реализацию его конституционных функций.

По нашему мнению, акт Президента Украины – это результат его правотворческой деятельности и форма, в которой отражается основная часть выполнения его конституционных функций, обусловленных его конституционным статусом, и использование в связи этим имеющихся у него полномочий. Понятие «акт Президента Украины» охватывает собой все документы, которые в пределах компетенции выдаются (подписываются) главой государства или инициируются им для принятия другими субъектами правотворчества, и содержат нормы права или индивидуальные обязательные положения.

Литература

1. Администативное право зарубежных стран: Учебник / Под ред.. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. – М.: Спарк, 2003. – 464 с.

2. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т., Т. I. – М.: Юридическая литература, 1981. – 363 с.

3. Мазуров А.В. Указ Президента Российской Федерации как источник права (Проблемы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. – М., 1999. – 202 c.

4. Новиков А.П. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: административно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. – М., 2003. – 188 c.

5. Нормография: теория и методология нормотворчества: научно-методическое и учебное пособие / под ред. д-ра юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. — М.: Академический Проект, 2007. — 480 с.

6. Скуратов Д.Ю. Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. – Москва, 2002. – 220 c.

7. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. – М.: Формула права, 2008. – 400 с.

8. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова). — К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. – 584 с.

9. Адміністративне судочинство: Підручник / За заг. ред.. Т.О.Коломоєць. – К.: Істина, 2009. – 256 с.

10. Волощук О.Т. Інститут Президента у Франції, Росії та Україні: конституційні норми і політична практика: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Чернівецький національний університет ім. Ю.Федьковича. – Чернівці, 2008. – 252 с.

11. Євсєєв О.П. Принципи нормотворчої та нормопроектної діяльності Президента України // Нормотворча діяльність Президента України та її нормопроектне забезпечення: монографія / О.В. Скрипнюк, В.Л. Федоренко, Ю.Г. Барабаш, Я.О. Берназюк та ін.; за ред. О.В. Скрипнюка і В.Л. Федоренка. – К.: НАДУ, 2011. – 344 с. – С. 68-79.

12. Косович В.М. Закон “Про нормативно-правові акти” як засіб удосконалення нормативно-правових актівУкраїни // Вісник Львівського ун-ту. Серіяюрид. – 2011. – Вип. 52. – С. 10–20.

13. Мазур Д.В. Акти правотворчості Президента в республіках зі змішаною формою правління (загальнотеоретичний аспект): дис... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Харківський національний ун-т внутрішніх справ. – Х., 2006. – 188 с.

14. Постанова Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2012 року у справі № К/9991/33488/11. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/23598486.

15. Пригара Л.І. Юридична техніка актів правозастосування: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Київський національний ун-т внутрішніх справ. – К., 2008. – 200 с.

16. Прищепа О.І. Проблематика процедури прийняття правових актів управління // Проблеми законності: академічний збірник наукових праць / Мін. освіти і науки Укр.; Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Харків, 2009. – Вип. 101. – С. 209-215.

17. Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів: Роз’яснення Президії Вищого Арбітражного Суду України від 26 січня 2000 року № 02-5/35 – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v5_35800-00.

18. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції щодо офіційного тлумачення положень абзаців другого, третього пункту 1 частини першої статті 150 Конституції України (справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад) від 27 березня 2002 року № 7. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v007p710-02.

19. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини другої статті 84, пункту 34 частини першої статті 85, частини першої статті 86, статті 91 Конституції України, частин другої, третьої, четвертої статті 15 Закону України “Про статус народного депутата України” (справа про направлення запиту до Президента України) від 14 жовтня 2003 року № 16. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v016p710-03.

20. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України) від 11 березня 2003 року № 6. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v006p710-03.

21. Скомороха Т.В. Акти Президента України: конституційно-правовий аналіз: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ін-т законодавства Верховної Ради України. – К., 2012. – 208 с.

22. Скомороха Т.В. Акти Президента України: конституційно-правовий аналіз: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ін-т законодавства Верховної Ради України. – К., 2012. – 17 с.

23. Христова Г.О. Юридична природа актів Конституційного Суду України: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004. – 226 с.

24. Цвік М.В. Про систему юридичних актів // Вісник Академії правових наук України. – 2002. – № 4. – С. 14-24.

25. Шаповал В.М. Окрема думка судді Конституційного Суду України у Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України “Про внесення змін до статті 98 Конституції України» та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України) від 11.03.2003 № 6. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v006p710-03.

26. Школик А.М. Порівняльне адміністративне право: Навч. посібник для юридичних факультетів та факультетів міжнародних відносин. – Львів: ЗУКЦ, 2007. – 308 с.

Поступила в редакцию 08.07.2013 г.