К вопросу о правовом режиме временной администрации банков в Украине
Собчук Юлия Геннадиевна,
соискатель отдела проблем государственного управления и административного права Института государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины.
Существенные изменения, произошедшие в правовом регулировании отношений неплатежеспособности банков в связи с принятием Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» и передачей части полномочий в сфере реализации функции банковского регулирования и надзора в этом сегменте банковских отношений, современная практика вывода неплатежеспособного банка с рынка выявили ряд актуальных теоретических и практических вопросов, которые требуют своего решения и особенно это касается процедуры временной администрации банков. В специальной юридической и экономической литературе имеются работы по отдельным вопросам правового регулирования отношений временной администрации банков, впрочем, они обычно касаются только анализа законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов, а также отдельных стадий этой процедуры. Научно-практический интерес представляет анализ зарубежного законодательства и международных правовых актов, прежде всего в свете евроинтеграционных процессов, происходящих в Украине. Учитывая последствия финансового кризиса, который негативно повлиял на деятельность банков в разных странах, необходимо критически переосмыслить устоявшийся порядок регулирования в определенной сфере, отдельные аспекты которого требуют кардинальных изменений. К проблемным вопросам, которые требуют своего решения, относятся в частности понятия и термины из которых состоят все теоретические конструкции науки финансового права. Они выступают первичными элементами финансово-правового знания, а категории выделяются своей фундаментальностью и базовым характером. Таким образом, все это в совокупности с другими факторами, в частности с принятием Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» предопределяет актуальность исследования правового режима процедуры временной администрации банков.
На сегодняшний день отсутствуют комплексные исследования процедуры временной администрации банков, однако отдельные аспекты рассматривались в трудах Л.К. Вороновой, Д.А. Гетьманцева, Т.А. Латковской, В.П. Нагребельного, А.А. Селиванова, Г.А. Тосуняна, В.Д. Чернадчука и других.
Целью этой статьи является анализ научных взглядов на процедуру временной администрации банка, состояния правового регулирования отношений временной администрации, что позволит выявить существующие проблемы и предложить пути их решения.
Временная администрация в соответствии с п. 16 ч. 1 ст. 2 Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» это «процедура вывода банка с рынка, которая вводится Фондом в отношении неплатежеспособного банка в порядке, установленном настоящим Законом» [1].
На временность этой процедуры указывает норма ч. 4 ст. 34 указанного закона, в соответствии с которой она вводится на срок, не превышающий три месяца, а для системообразующих банков - шесть месяцев. Определение процедуры временной администрации претерпело существенных изменений по сравнению с прошлым законодательством. Законом Украины «О банках и банковской деятельности» временная администрация определялась как процедура, которую применял Национальный банк Украины во время осуществления банковского надзора при обстоятельствах, предусмотренных настоящим Законом» [2]. Аналогичный подход к определению временной администрации наблюдается и в юридической литературе. Так, в частности в Финансовой энциклопедии временная администрация определяется как «процедура, применяемая Национальным банком Украины при осуществлении банковского надзора в случае существенной угрозы платежеспособности» [7, с. 400].
В юридической литературе высказываются различные мнения относительно определения понятия и понимания сущности правового режима временной администрации. Учитывая многообразие таких подходов к пониманию одного и того же правового явления, которое является одним из способов вывода неплатежеспособного банка с рынка, с целью предоставления современного уточненного определения понятия временной администрации, как процессуальной категории, представляется целесообразным выявить признаки этой процедуры.
Во-первых, временная администрация предусматривает специальный правовой режим управления. По общему представлению, правовой режим - это «определенная совокупность юридических средств, способов, которые применяют в определенной сфере общественных отношений и обеспечивают действие механизма правового регулирования» [5, с. 692]. Основательный анализ существующих в юридической науке взглядов на правовой режим позволил А.В. Малько сделать вывод о существовании множества определений этого понятия. В частности правовой режим определяется, во-первых, как социальный режим определенного объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств, во-вторых, как определенный порядок регулирования, который выражается комплексом правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой разрешений, запретов, а также положительных обязательств, образующих особую направленность регулирования, в-третьих, как результат нормативного влияния системы юридических средств на общественные отношения, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений [6, с. 6-7].
В свою очередь, специальный административно-правовой режим - это «установленный нормами административного законодательства порядок правового регулирования общественных отношений в отдельных сферах государственного управления, связанный с соблюдением субъектами права специальных правил поведения» [9, с. 580]. Установление такого режима, акцентируется внимание в юридической литературе, имеет целью устранение негативных явлений и их последствий, нормализацию определенных ситуаций, обеспечение определенного порядка, надлежащее функционирование отдельных объектов, поддержания льготного режима и т.д. [9, с. 580]. Специальный административно-правовой режим временной администрации всегда сопровождается усилением государственно-властного воздействия на управленческие отношения неплатежеспособного банка, четким определением границ поведения субъектов отношений временной администрации, использованием специальных средств, применением мер государственного принуждения. К тому же отнесение банка к категории неплатежеспособного как следствие введения временной администрации, является мерой воздействия Национального банка Украины за нарушение банковского законодательства, а также соблюдением установленных правил поведения.
Специальный правовой режим управления в процедуре временной администрации предусматривает:
- установление банковским законодательством и обеспечение принудительной силой государства. Такое установление означает, что во время временной администрации Фонд гарантирования вкладов физических лиц имеет полное и исключительное право управлять банком и совершать действия, предусмотренные планом урегулирования. Обеспечение принудительной силой заключается, в частности в том, что любое лицо, которое намеренно препятствует доступу уполномоченного лица Фонда в банк, его помещения, к средствам связи, операционным системам, активам, книгам, записям, документам и т.д. несет ответственность за такие противоправные действия в соответствии с законодательством Украины. Для обеспечения такого специального режима управления банком, правоохранительные органы обязаны оказывать помощь Фонда в процессе осуществления временной администрации банка на основании письменного обращения уполномоченного лица Фонда;
- особую регламентацию отношений временной администрации выделением субъектов и объектов этих отношений. Это осуществляется в результате реализации полномочия исполнительной дирекции Фонда (п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц») относительно принятия нормативно-правовых актов Фонда и конкретизируется в других статьях этого закона, в частности ч. 2 ст. 39 указанного закона определено, что план урегулирования составляется в соответствии с требованиями, установленными нормативно-правовыми актами Фонда;
- специфический порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств, направленных на достижение определенной цели и характеризуется определенным их соотношением. Такие средства представлены «определенными юридическими категориями и действиями субъектов по их применению с целью достижения конкретного результата» [5, с. 692], каковым и есть вывод неплатежеспособного банка с рынка определенными законом способами;
- сочетание способов правового регулирования с предпочтением обязательствам и запретам с широким использованием ограничений. Под способами правового регулирования, пишет С.С. Алексеев, следует понимать те направления юридического воздействия, выраженные в юридических нормах, в других элементах правовой системы [4, с. 217]. В основу правового регулирования могут быть положены различные способы, к которым относятся: разрешения (обеспечивают социальную свободу и активность человека, приобретают юридического характера с момента их закрепления в уполномочивающихся нормах в виде субъективных прав и реализуются в форме использования, что определяет добровольный характер, их зависимость от желания субъекта, которому принадлежит субъективное право), запреты (устанавливают определенную меру поведения субъекта, возлагая на лиц обязанность воздерживаться от совершения определенных действий, противоречащих нормам права, имеют обязательный характер, обеспечиваются средствами юридической ответственности и находят закрепление в нормах запретах, которые реализуются в форме соблюдения правовых норм) или обязательства (нормативное закрепление юридической обязанности совершать определенные действия в интересах субъектов права; данный вид юридической обязанности имеет активный характер, предусматривает определенное поведение, является гарантией использования субъективных прав и реализуется в форме выполнения правовых норм) [5, с. 693].
Все перечисленные способы связаны с субъективными правами и осуществляются через них. Например, в ст. 37 Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» определены полномочия уполномоченного лица Фонда, в частности в части второй этой статьи – его права, подавляющее большинство которых это лицо может реализовывать по собственному усмотрению. Но, такая реализация обеспечивается, с одной стороны, запретом другим лицам препятствовать деятельности, а с другой – реализуя по своему усмотрению свое субъективное право, уполномоченное лицо обязано его реализовать должным образом в порядке, определенном законодательством и нормативно-правовыми актами Фонда. Так, например, уполномоченное лицо Фонда вправе в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 закона «заключать от имени банка любые договоры, необходимые для обеспечения операционной деятельности банка, осуществлении им банковских и других хозяйственных операций», но при этом уточняется «с учетом требований, установленных настоящим Законом». При этом, большинство разрешений, предусмотренных для уполномоченного лица Фонда, имеет определенные ограничения. Таким образом, в правовом регулировании отношений временной администрации используются сочетания трех способов, однако реализация разрешений предусматривает наличие ограничений или их реализация обеспечивается императивно
Во-вторых, это ограниченный действующим законодательством срок временной администрации (срочность процедуры). Срочность процедуры временной администрации означает ее осуществление в течение определенного законодательством срока. Законом установлены максимальные сроки этой процедуры с использованием словосочетание «не превышает». Однако, это не означает, что Фонд не может установить другой срок, чем предусмотренный законом, но такой срок не может превышать срок, установленный законом.
В-третьих, в пределах временной администрации осуществляется комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных мероприятий. Процедура временной администрации предусматривает последовательную смену предусмотренных законом и нормативно-правовыми актами Фонда гарантирования вкладов физических лиц мер, осуществление (завершение) которых предусматривает возможность осуществления других, обеспечивая, тем самым, развитие правоотношения временной администрации и его завершение.
В-четвертых, обусловленность цели. Характеризуя временную администрацию как временное управление банком, авторы научно-практического комментария к Закону Украины «О банках и банковской деятельности» считают ее целью «обеспечение сохранности капитала и активов банка, подробной оценки его финансового положения и принятия соответствующих мер по приведению его деятельности в соответствие с требованиями банковского законодательства, восстановления его платежеспособности и ликвидности, стабилизации деятельности банка, устранения выявленных нарушений, причин и условий, приведших к ухудшению финансового положения» [3, с. 42-43] Но в современных условиях для временной администрации такай целью является вывод неплатежеспособного банка с рынка наименее затратным способом.
Таким образом, правовой режим временной администрации предусматривает особый порядок осуществления временного управления банком с использованием комплекса правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих разрешений, запретов и позитивных обязательств, создающих особую направленность правового регулирования отношений, желаемый порядок деятельности банка, обеспечивают либо не обеспечивают удовлетворение интересов субъектов банковского права. Для временной администрации свойственным является применение режима правового ограничения, которое заключается в установлении четко определенных банковским законодательством и нормативно-правовыми актами Фонда вариантов поведения субъектов. Такой правовой режим можно охарактеризовать как специальный режим особого правового регулирования и охраны банковских отношений. Вместе с тем, с точки зрения информационно-психологического подхода, правовой режим можно рассматривать как специфический вид правового регулирования, который выражен, в свою очередь, в специфическом комплексе правовых стимулов и правовых ограничений.
Введение временной администрации предусматривает наступление определенных законом правовых последствий, которые характеризуют ее правовой режим и проявляются в ограничениях правосубъектности неплатежеспособного банка. Такие ограничения, предусмотренные ст. 36 Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц», представляются оправданными, поскольку они обусловлены основной задачей процедуры временной администрации и нейтрализацией возможных попыток неплатежеспособного банка осуществлять действия, которые ухудшали и без того негативное финансовое состояние банка. Поэтому, в рамках временной администрации осуществляется комплекс действий, направленных на выявление и обеспечение сохранности имущества и активов банка, выявление кредиторов банка, передачу активов и обязательств принимающему банку, продажу неплатежеспособного банка инвестору.
Важное значение в процедуре временной администрации имеет план урегулирования. Согласно п. 12 ст. 2 Закона Украины «О системе гарантирования вкладов физических лиц» план урегулирования - это «решение Фонда, которое определяет способ, экономическое обоснование, сроки и условия вывода неплатежеспособного банка с рынка» [1]. Таким образом, законодатель определил план урегулирования как решение Фонда, что вызывает определенные сомнения, поскольку план – это «заранее определенный порядок, последовательность осуществления определенной программы, выполнения работы, проведения мероприятий и т.п.» [8, с. 566]. В юридической литературе акцентируется внимание на том, что с правовой точки зрения решение - это «правовой акт, устанавливающий новые, изменяющий или отменяющий действующие правовые нормы» [9, с. 335]. Поэтому трудно согласиться с законодательным определением плана урегулирования как решением Фонда. Представляется, что план урегулирования это предварительно определенный на основании анализа финансово-хозяйственной деятельности и финансового состояния неплатежеспособного банка порядок проведения мероприятий по его выводу с рынка.
Совокупность действий по выполнению плана урегулирования составляет содержание второй стадии временной администрации (осуществления временной администрации). Третья стадия (завершение временной администрации) предусматривает совокупность действий касающихся юридического и документального оформления результатов осуществления временной администрации.
Анализ законодательства, нормативно-правовых актов Фонда и научных взглядов, а также сравнение современной процедуры временной администрации с предыдущей, позволяет сделать определенные обобщения и выводы. Во-первых, изменилась цель временной администрации: с восстановления платежеспособности банка на вывод неплатежеспособного банка с рынка путем продажи его инвестору или посредством создания и продажи переходного банка. Во-вторых, недостаточно качественная урегулированность отдельных процедур временной администрации. В-третьих, короткий срок для внедрения качественно нового правового регулирования отношений временной администрации. Последнее особенно актуально с точки зрения быстрой передачи функций от Национального банка Украины к Фонду гарантирования вкладов физических лиц, который не имел достаточного опыта (регулятивного и практического) по восстановлению платежеспособности банка (вывода неплатежеспособного банка с рынка).
Литература
1. Закон України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» від 23.02.2012 р. № 4452-VI // Відомості Верховної Ради України – 2012. – № 50. – Ст. 564.
2. Закон України «Про банки і банківську діяльність» від 07.02.2000 р. № 2121-III // Відомості Верховної Ради. – 2001.– № 5. – Ст. 30.
3. Закон України «Про банки і банківську діяльність»: наук.-практ. коментар / [за заг. ред. В. С. Стельмаха]. – К.: Концерн “Видавничий Дім «Ін Юре», 2006. – 518 с.
4. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник / Алексеев С.С. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 576 с.
5. Великий енциклопедичний юридичний словник / [за ред. Ю. С. Шемшученка]. – К.: ТОВ Видавництво «Юридична думка», 2007. – 990 с.
6. Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография / [Агабалаев М.И., Барзилова И.С., Беляева Г.С. и др.]; под ред. А.В. Малько и И.С. Барзиловой. ─ М.: Юрлитинформ, 2012. ─ 416 с.
7. Фінансова енциклопедія / [О.П. Орлюк, Л.К. Воронова, І.Б. Заверуха та ін.]; за заг ред. О.П. Орлюк. – К.: Юрінком Інтер, 2008. – 470 с.
8. Юридична енциклопедія: в 6 т. / [редкол.: Ю. С. Шемшученко та ін.]. – К.: Вид-во «Українська енциклопедія» імені М. П. Бажана, 1998–2004. – Т. 4: Н–П. – 2002. – 717 с.
9. Юридична енциклопедія: в 6 т. / [редкол.: Ю. С. Шемшученко]. – К.: Вид-во «Українська енциклопедія» імені М. П. Бажана, 1998–2004. – Т. 5: П–С. – 2003. – 733 с.
Поступила в редакцию 28.08.2013 г.