Становление структуры Суда Европейского Союза
Комарова Татьяна Вячеславовна,
кандидат юридических наук, ассистент кафедры международного права Национального университета «Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого», г. Харьков.
Европейский Союз (далее – ЕС) представляет сбалансированную систему институтов. Механизм реализации полномочий институтов ЕС отражается в процедурах принятия решений, обеспечивающих как защиту и реализацию общих интересов, так и соблюдение интересов всех государств-участников, поскольку в основу построения ЕС были положены принципы равенства и солидарности. В этом отношении обращает на себя внимание то, что в институционном механизме ЕС ключевая роль всегда принадлежала Суду Европейских сообществ, который в последующем трансформировался в Суд Европейского Союза (далее – Суд ЕС) и другие институты судебной власти ЕС, обеспечивающие соблюдение права ЕС, его надлежащую интерпретацию и применение, рассмотрение споров между государствами-членами и институтами ЕС, а также между институтами ЕС.
Институционная система Европейского Союза является довольно своеобразной и не имеет прямого сходства ни с организационной структурой классических международных межправительственных организаций, ни с системой внутреннего государственного аппарата, разделенного на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. В рамках ЕС невозможно провести четкого разделения между законодательными (в аспекте международного права правильнее говорить о нормотворческих функциях) и исполнительными функциями его институтов. Нормотворчество в основном осуществляется Советом и Европейским парламентом, а в отдельных случаях им наделена и Европейская Комиссия.
Как известно, история институтов ЕС началась с основания шестью государствами Европейского объединения угля и стали (далее – ЕОУС). Это произошло с подписанием 18 апреля 1951 г. Договора об учреждении ЕОУС, известного еще как Парижский договор, вступивший в силу 23 июля 1952 г.
При создании ЕОУС управлять двумя отраслями промышленности могли четыре основные органа, которые принято называть институтами: Высокий руководящий орган, Совет министров, Совместная ассамблея и Суд правосудия.
Суд правосудия был наднациональным судебным учреждением, обеспечивающим выполнение функции соблюдения права при толковании и применении Договора о ЕОУС. Поступление дел в Суд правосудия было незначительным и они касались в большинстве своем технических моментов применения Договора. В целом Суд правосудия был смоделирован подобно французскому Conseil d'Etat, который является высшим французским судом, отвечающим за пересмотр решений правительства и надзор за соблюдением правительством пределов своих полномочий [1, 399-406]. Показательно, что первое дело, по которому Суд вынес решение, было инициировано по поводу отмены решения Высокого руководящего органа относительно правил ценовой политики [2, 1]. В течение многих лет в Суд поступали иски только против этого института.
Следующим этапом на пути европейской интеграции было подписание 25 марта 1957 г. государствами-основателями ЕОУС двух Римских соглашений (вступили в силу 1 января 1958 г.), на заключение которых подтолкнула успешная интеграция в формате ЕОУС и желание ее распространить на более широкий круг секторов экономики. В результате подписания Римских соглашений были созданы Европейское экономическое Сообщество (далее – ЕЭСпв) и Европейское Сообщество по атомной энергии (далее – Евратом).
В целях предотвращения разветвления институтов трех сообществ государства-члены приняли решение о совместном для трех сообществ представительном институте – Ассамблее и о совместном судебном институте – Суде правосудия. По этому поводу была принята дополнительная Конвенция о некоторых общих институтах, подписанная и вступившая в силу вместе с Римскими договорами. Таким образом, в результате эволюции ЕОУС, ЕЭСпв и Евратома появились единые Ассамблея и Суд.
Такая ситуация просуществовала до 1 июля 1967 г., пока не вступил в силу подписанный 8 апреля 1965 г. Договор об учреждении единой Комиссии и Совета Европейских сообществ, известный как «Договор о слиянии». Данная институционная реформа была необходима в связи с существованием нерационально разветвленной системой институтов, функции которых часто совпадали. После этого три сообщества по сути стали единым целым, поскольку они имели единую систему институтов с той лишь разницей, что в зависимости от сферы решаемых вопросов применялись или положения Договора о ЕОУС, или Договора о ЕЭСпв, или Договора о Евратоме. То есть все три сообщества продолжали полноценно действовать каждое в рамках собственной компетенции, но под руководством общих институтов. После этого Суд правосудия стал называться Судом Европейских сообществ, поскольку обслуживал все три сообщества.
В 1980-х гг. в силу расширения членского состава сообществ возникла необходимость внесения изменений в три учредительные договора. 17 февраля 1986 г. был подписан Единый европейский акт, вступивший в силу 1 июля 1987 г. Согласно этому Акту был пересмотрен порядок принятия решений институтами сообществ, расширена предметная компетенция ЕЭСпв за счет региональной, научно-технической и экологической политик. Была усилена роль Европейского Парламента в нормотворческой процедуре и др. В контексте исследования эволюции судебной власти ЕС важной новацией Единого европейского акта стало создание Суда первой инстанции (СПИ), который начал свою работу в 1989 г. Часть юрисдикции Суда Европейских сообществ была передана ему, что, соответственно, уменьшило нагрузку на Суд Европейских сообществ.
Кардинальные изменения в формирование институционной системы ЕС внесло подписание 7 февраля 1992 г. Договора о Европейском Союзе (далее – Договор о ЕС), который вступил в силу 1 ноября 1993 г. (Маастрихтский договор). Этот договор ввел новую организационную структуру наднационального сотрудничества государств-членов сообществ – Европейский Союз, который включил в себя, кроме предметной компетенции трех сообществ, продолжавших действовать, еще две новые компетенции, которые в теории принято называть опорами – общую внешнюю политику и политику безопасности (Вторая опора, регламентируется Разделом V Договора о ЕС) и сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (Третья опора, регламентируется Разделом VI Договора о ЕС). Следует отметить, что Договором о ЕС было изменено название Европейского экономического Сообщества на Европейское Сообщество.
Реформирование институциональной системы ЕС на этом не прекратилось, поскольку при существующей системе было невозможно проводить дальнейшее расширение Союза. И поэтому 2 октября 1997 г. был подписан Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о ЕС, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты, вступивший в силу 1 мая 1999 г. Амстердамский договор не внес существенных изменений в институциональную систему, однако внес коррективы в компетенцию Союза и сообществ [3, 1-26].
26 февраля 2001 г. был подписан так называемый Ниццкий договор о внесении изменений и дополнений в Договор о ЕС, договор об учреждении Европейских сообществ (Договор о ЕСпв) и некоторые связанные с ними акты, который ввел действительно революционную институционную реформу, позволившую увеличить количественный состав членов Союза вдвое [4, 215-238; 5, 342-346]. Он вступил в силу 1 февраля 2003 г.
Для судебной системы ЕС Ниццкий договор явился важнейшим в том отношении, что предоставил возможность создания при СПИ специализированных судебных палат по отдельным видам исков или производств в особых областях (в литературе иногда этот орган называют Трибуналом первой инстанции). В соответствии со ст. 225а Договора о ЕСпв в Ниццкой редакции такие палаты могли создаваться единогласным принятием решения Советом по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Комиссией. Аналогичным образом такая возможность закреплена и Лиссабонским договором (ст. 257 Договора о функционировании ЕС) – Европейский парламент и Совет могут учреждать при Общем суде специализированные суды. Парламент и Совет принимают такие решения в форме регламентов по предложению Комиссии и после консультации с Судом ЕС или по предложению Суда ЕС после консультации с Комиссией.
Количество специализированных судов не ограничена, но на данный момент создан только один такой суд – Трибунал по вопросам гражданской службы ЕС, который компетентен разрешать споры между ЕС и его служащими. При подписании Ниццкого договора государства-члены приложили к нему Декларацию № 13, в которой они обратились к Комиссии с просьбой об инициации создания судебной палаты, которая была бы компетентна рассматривать споры между Сообществом и его служащими. Комиссия подготовила соответствующее предложение в ноябре 2003 г. для вынесения Советом решения по этому вопросу. 2 ноября 2004 г. Совет принял Решение 2004/752 об учреждении Трибунала по вопросам гражданской службы ЕС [6, 7-11]. 2 октября 2005 г. состоялось первое организационное заседание вновь созданного Трибунала, а 26 апреля 2006 г. им было вынесено первое решение [7, 1882-1883].
На фоне институционных изменений ЕС в целом характерным в части эволюции судебной системы ЕС является то, что на протяжении существования сообществ и Союза ее развитие имеет, так сказать, ассиметричный к эволюции ЕС характер. Она стала уникальной по своей архитектонике и отразила специфический наднациональный характер судебной власти ЕС.
Уникальность структуры судебной власти ЕС состоит в том, что Лиссабонский договор закрепил принцип институционного единства судебной системы Европейского Союза и предусмотрел, что судебная власть в ЕС принадлежит Суду ЕС (пункт 1 ст. 19 Договора о ЕС). Вместе с тем, сам Суд ЕС состоит из разных судов, обособленных организационно и процессуально – Суда, Общего суда (Трибунала), специализированного суда – Трибунала по делам публичной службы.
Уместно обратить внимание, что Общий суд с Трибуналом по делам публичной службы после лиссабонских изменений не получили статус институтов. Поэтому когда используется понятие «звена» судебной системы ЕС, то речь идет не об обособленных судебных системах, наподобие национальных судебных инстанций. Так, СПИ создавался как подчиненный орган, дополняющий Суд ЕС, а следовательно и Общий суд имеет такое же положение. При этом, резиденция Общего суда находится при Суде ЕС. Таким образом, Общий суд является органической составной частью судебной системы ЕС, но подчиняется Суду ЕС. То же можно сказать и о Трибунале по делам публичной службы, но с тем отличием, что он создавался при СПИ (теперь при Общем суде) и подчинен именно ему. Это подтверждается, в частности, и тем, что Суд ЕС выступает апелляционной инстанцией по отношению к Общему суду, а Общий суд является такой инстанцией относительно Трибунала. В отличие от решений Общего суда и Трибунала, решение Суда ЕС являются окончательными и обжалованию не подлежат.
Примечательно, что первичная редакция ст. 177 Договора о Европейских сообществах (в настоящее время – ст. 267 Договора о ЕС) ориентировала на обеспечение сотрудничества между национальным судами государств-участников Договора и Судом Европейских сообществ. Она не предполагала разветвленной судебной системы сообществ и не подчиняла суды стран-участниц сообществ Суду ЕС. В научной литературе намерения авторов Договора получали в этом отношении различную интерпретацию. Английский правовед Дж. Шо высказывала мнение, что Суд ЕС лишь сотрудничает с судами государств-членов, а их взаимодействие укладывается в прокрустово ложе понятия «разделения функций» [8, 491]. Б.H. Топорнин, наоборот, полагал, что Суд ЕС по сути замыкает судебную систему различных национальных правопорядков в узкой сфере так называемой преюдициальных процедуры, а Суд Европейских сообществ во многих случаях практически играл роль высшей судебной инстанции [9, 327].
Эволюция и существующая организационная структуризация самого Суда показывает, что он стал высшей судебной инстанцией и, кроме того, доминирующим фактором становления специального интеграционного правопорядка. Основополагающим представляется здесь то, что Суд сам сделал вывод, и этим определяется его миссия, что право ЕС является новым уникальным правопорядком и даже не международным по своему характеру. Последнее основано на идее сотрудничества, следовательно, является координационным по своей природе, тогда как право ЕС направлено на развитие и углубление интеграции и имеет в большей степени субординационных характер. Международное право в основном договорное, а право Союза развивается в значимой степени органами ЕС.
В настоящее время очевидно, что смыслы и логику развития судебной власти ЕС и ее организации следует оценивать с точки зрения эволюционных изменений учредительных договоров. Последний – Лиссабонский договор формально закрепила наличие единого судебного учреждения – Суда ЕС, состоящего по сути из процессуально самостоятельных отдельных судов.
Суд ЕС в лице соответствующих судов правомочен:
1) рассматривать и разрешать дела, представленные на его рассмотрение страной-участницей ЕС, институтом ЕС, физическим или юридическим лицом;
2) по обращению судов или трибуналов государств-участниц выносить преюдициальные решения (предварительные решения) относительно толкования положений права ЕС или действительности актов, принятых институтами ЕС;
3) рассматривать и разрешать другие дела, отнесенные к его компетенции положениями учредительных договоров ЕС.
Исходя из того, что судебная система ЕС включает три судебных звена в рамках единого судебного учреждения, можно сделать вывод, что в ЕС существует оригинальная интегративная судебная юрисдикции, которая отражает особенности природы права и правовой системы ЕС в целом.
Современная структура судебной системы в рамках единой судебного учреждения, которым является Суд ЕС, объективно требует унификации и дифференциации процедур деятельности судов различных звеньев судебной системы ЕС. Процессуальный порядок рассмотрения дел во всех трех судебных инстанциях по общему правилу одинаков и регламентируется частью 3 Устава Суда. Относительно Общего суда это прямо предусмотрено в ст. 53 Устава, а относительно специализированных судов (судебных палат) положения Устава Суда распространяются на них, поскольку в решении Совета, учреждающего их, не указан другое.
Действующий Устав Суда ЕС включает в себя пять разделов: раздел I «Статус судей и генеральных адвокатов» (ст. 2-8); раздел II «Организация» (ст. 9-18); раздел III «Процедура» (ст. 19-46 ); раздел IV «Общий суд» (ст. 47-62); раздел V «Заключительные положения» (ст. 63-64). В соответствии со ст. 63 Устава Суда Суд ЕС и Общий суд принимает свои собственные правила процедуры, необходимые для применения и разъяснения положений Устава. Правила процедуры должны быть одобрены квалифицированным большинством в Совете ЕС.
Суд ЕС олицетворяет судебную власть в ЕС. Он, как и другие институты ЕС – Европейский парламент, Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Европейский центральный банк и Счетная палата, входит в институциональный механизм, который призван продвигать ценности Союза, способствовать достижению целей, ради которых создан Союз, служить интересам Союза, его гражданам и странам-участницам ЕС.
С момента вступления в силу Лиссабонского договора усилилась общая политика по соблюдению права ЕС. Несмотря на то, что контроль за соблюдением наднационального права возложен на Европейскую Комиссию, большая роль в обеспечении единообразном применения и толкования норм этого права принадлежит судебной системе ЕС во главе с Судом.
В последние годы, как известно, Суд ЕС посредством своей практики внес серьезный вклад в утверждение приоритета наднационального права, рассматривая дела Европейской Комиссии о несоблюдении государствами-членами нормативных предписаний ЕС и инкорпорации директив ЕС во внутреннее право государств-членов. Важнейшим обстоятельством и очевидной тенденцией стала также практика защиты прав частных лиц, а также прав человека и особая интерпретация Судом ЕС Европейской Конвенции о защите прав человека [10, 74-79; 11, 123-127].
Литература
1. Mancini G. F., Keeling D. T. Language, culture and politics in the life of the European Court of Justice // Columbia Journal of European Law. – 1995. – Vol. 1, Spring / Summer. – P. 399-406.
2. Case 1/54, France v High Authority // European Court Reports. – 1954-1956. – P. 1.
3. Manin Ph. The Treaty of Amsterdam // Columbia Journal of European Law. – 1998. – Vol. 4. – P. 1-26.
4. Dashwood A. The Constitution of the European Union After Nice: Law-Making Procedures // European Law Review. – 2001. – Vol. 26 Is. 3. – P. 215-238.
5. Wouters J. Institutional and Constitutional Challenges for the European Union-Some reflections in the Light of the Treaty of Nice // European Law Review. – 2001. – Vol. 26 Is. 4. – P. 342-356.
6. Council Decision 2004/752/EC, Euratom, establishing the European Union Civil Service Tribunal // Official Journal. – 2004. – Serie L. – № 333. – P. 7-11.
7. Kraemer H. The European Union Civil Service Tribunal: a New Community Court Examined after Four Years of Operation // Common Market Law Review. – 2009. – Vol. 46. – P. 1873-1913.
8. Shaw J. Law of the European Union. – London: Palgrave Macmillan Law Masters, 2000. – 1XII. – 591 p.
9. Топорнин Б. Н. Европейское право: ученик / Б. Н. Топорнин. – М. : Юрист, 1998. – 456 с.
10. Комарова Т.В. Суд ЄС та формування моделі захисту прав приватних осіб / Т. В. Комарова // Юридична України. – 2004. – № 8. – С. 74-79.
11. Комарова Т.В. Право приватних осіб на пряме оскарження актів інститутів Європейських співтовариств у судах ЕС / Т. В. Комарова // Науковий вісник Ужгородського Національного університету. Серія Право. – 2007. – Вип. 7. – С. 123-127.
Поступила в редакцию 11.09.2013 г.