Многолетние насаждения сельскохозяйственного назначения как объект правовой охраны
Костецкая Ольга Ярославовна,
соискатель при кафедре экологического права Национального университета «Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого», г. Харьков.
Статья посвящена актуальным вопросам охраны земель, занятых многолетними насаждениями в условиях современной земельной реформы. Исследуются преимущества и недостатки современного земельного законодательства в вышеуказанной сфере. Рассматриваются многолетние насаждения сельскохозяйственного назначения как объект правовой охраны.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, многолетние насаждения, охрана.
The article is devoted to the pressing questions of safing of lands, on which the long-term plantings are grown in the conditions of the modern landed reform. The advantages and lacks of the modern land legislation are probed in the foregoing sphere. The long-termed plantings of agricultural purposes are examined as an object of the legal protection.
Keywords: lands of the agricultural purposes, long-termed plantings, protection.
Постановка проблемы
На сегодня национальным законодательством фактически не закреплены конкретные требования, касающиеся обеспечения охраны многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения как самостоятельного объекта природы. Между тем они нуждаются в охране, которая должна обеспечиваться как через охрану земель сельскохозяйственного назначения, так и путем реализации мер, которые непосредственно касаются охраны многолетних насаждений.
Актуальность темы исследования подтверждается степенью нераскрытости темы – в настоящее время практически нет ни одной фундаментальной работы по вопросам охраны многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения.
Состояние исследования. Научный анализ проблем охраны земель сельскохозяйственного назначения осуществляется многими учеными – как украинскими, так и представителями советской и российской земельно-правовой науки, такими как: И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов, П.Ф. Кулинич, В.Л. Мунтян, Н.И. Титова, М.В. Шульга и др. Их работы служили фундаментальной базой для дальнейшего исследования рассматриваемых вопросов.
Целью и задачей статьи является исследование ряда вопросов правовой охраны многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения, а также выявление особенностей правового регулирования их охраны.
Изложение основного материала
Земли в пределах Украины используются для разных целей и выполняют разнообразные функции. В зависимости от основного целевого назначения Земельный кодекс Украины (ст. 19) разделяет их на самостоятельные категории. Обычно в пределах любой категории произрастает определенная растительность (как единичные растения, так и их группирования), что характеризуется специфическим правовым режимом. Так, известно, что действующее законодательство различает объекты растительного мира (дикорастущие и другие несельскохозяйственного назначения), а также растения и многолетние насаждения сельскохозяйственного назначения.
Как подчеркивает Закон Украины «О растительном мире» (ч.2 ст. 1), отношения в сфере охраны, использования и воспроизводства растений и многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения регулируются соответствующим законодательством Украины [3, 1999. - № 22-23. – Ст.198].
Следует отметить, что растения и многолетние насаждения сельскохозяйственного назначения (как и все объекты растительного мира) неразрывно связанны с землей. Их главное свойство заключается в том, что они обычно произрастают на землях сельскохозяйственного назначения и выступают составляющей аграрного производства. Речь идет, в частности, об использовании растений и многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения при ведении личного крестьянского, подсобного, фермерского хозяйства или даже товарного сельскохозяйственного производства. Отдельного внимания заслуживает вопрос охраны, использования и воспроизведения многолетних насаждений при занятии гражданами и юридическими лицами садоводством, виноградничеством, хмелеводством и др.
Произрастая на сельскохозяйственных землях, многолетние насаждения нуждаются в надлежащей охране, которая должна обеспечиваться с учетом ряда объективных и субъективных факторов. Таким образом, прежде чем исследовать охрану сельскохозяйственных угодий, занятых многолетними насаждениями, следует проанализировать состояние, проблемы и перспективы охраны собственно многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения.
Принято считать, что в современном обществе земли сельскохозяйственного назначения выполняют преимущественно три основные функции. Во-первых, они используются как главное средство аграрного производства. В данном случае речь идет об использовании этих земель для производства продукции растениеводства и животноводства, выращивания кормов для скота и получения в процессе сельскохозяйственного производства сырья для промышленности. Во-вторых, указанные земли служат территориальным базисом для размещения сил производства и переработки сельскохозяйственной продукции. И, наконец, они выступают важным элементом природной среды. При этом необходимо подчеркнуть, что среди других составляющих окружающей среды земли сельскохозяйственного назначения имеют доминирующее значение с учетом их природных характеристик и свойств. Именно они выступают основой агроландшафтов. Известно, что рационально сформированные агроландшафты оказывают содействие сохранению и воспроизводству благоприятной среды для жизнедеятельности сельского населения, уменьшают и предупреждают деградацию почв, поддерживают экологическую ситуацию, обеспечивают охрану биологического разнообразия.
Следует отметить, что названными функциями роль земель сельскохозяйственного назначения не исчерпывается. Как подчеркивает Н. И. Титова, именно эти земли выполняют роль основного национального богатства государства, что непосредственно нашло свое закрепление в Конституции Украины (ст. 14) [14, с. 9-18] .
Задача охраны сельскохозяйственных многолетних насаждений является составной частью общей проблемы охраны земель сельскохозяйственного назначения, на которых выращиваются эти насаждения, и проблемы охраны окружающей среды в целом. Итак, в данном случае кроме земли в надлежащей охране нуждаются и собственно многолетние насаждения, как объект, связанный с землей, состояние которого влияет на состояние земельного участка.
Что касается многолетних насаждений необходимо указать, что они, во-первых, являются возобновляемыми объектами, и, во-вторых, среди них закон различает декоративные, сельскохозяйственные, несельскохозяйственные и прочие.
В специальных словарных источниках, например ботанической науки, насаждениями, в общепринятом понимании, считается участок леса природного или искусственного происхождения [13, с.145]. При этом, надо отметить, что «насаждение» - понятие многогранное, которое охватывает понятие от участка леса до групп или одиночные (отдельные) деревья, или другую растительность. В общем, это понятие определяется как посаженные деревья, растения [2], т.е. речь идет лишь об искусственно созданных природных объектах.
В законодательстве используется термин «зеленые насаждения». Он применяется преимущественно к растительности в пределах населенных пунктов. Под зелеными насаждениями понимают – древесную, кустарниковую, цветочную и травяную растительность естественного и искусственного происхождения на определенной территории населенного пункта [9]. Кроме этого, законодательством выделяются зеленые насаждения специального назначения – насаждение транспортных магистралей и улиц; на участках санитарно-защитных зон вокруг промышленных предприятий; выставок, кладбищ и крематориев, линий электропередач высокого напряжения; лесомелиоративные, водоохранные, ветрозащитные, противоэрозионные, насаждение рассадников, цветоводческих хозяйств, придорожные насаждения в пределах населенных пунктов. Выделяются также зеленые насаждения общего и ограниченного пользования.
В соответствии с ГОСТом 28329-89 «Озеленение городов. Термины и определения» [11] под зелеными насаждениями понимается совокупность древесных, кустарниковых и травянистых растений на определенной территории.
Закон Украины «О благоустройстве населенных пунктов» [3; 2005. - № 49. – Ст.517.] выделяет зеленые насаждения в качестве отдельного элемента благоустройства населенных пунктов, которые произрастают вдоль улиц и дорог, в парках, скверах, на аллеях, бульварах, в садах, других объектах благоустройства общего пользования, санитарно-защитных зонах, на придомовых территориях (п. 2 ст. 21 ЗУ «О благоустройстве населенных пунктов»). Таким образом, зеленые насаждения являются общим понятием для обозначения совокупности растений на той или иной территории. Они являются элементом окружающей природной среды.
Зеленые насаждения на территории населенных пунктов выполняют экологические функции, которые состоят в обеспечении благоприятного состояния окружающей среды, а также эстетичные функции. Среди зеленых насаждений различают: декоративные, лесные насаждения, плодово-ягодные. Главной составной частью зеленых насаждений на территории населенных пунктов являются именно декоративные насаждения, которые выполняют основным образом эстетичную функцию. Декоративные насаждения, как правило, относятся к архитектурному обустройству, которые предназначены для обеспечения эстетичного вида автомобильных дорог и являются составляющими автомобильной дороги общего пользования в пределах полосы отвода.
Особое место занимают лесные насаждения - это древесная и кустарниковая растительность, которая вместе с другими природными факторами: травяной растительностью, животным миром, микроорганизмами и другими природными компонентами, которые взаимосвязаны в своем развитии, влияют один на другого и на окружающую природную среду, составляют лес.
Кроме этого, в соответствии с Лесным кодексом Украины выделяется такой вид насаждений как защитные лесные насаждения, которые выполняют водоохранную, почвозащитную, санитарно-гигиеническую и другие функции.
Согласно Закону Украины «О мелиорации земель» [3; 2000. - № 11. – Ст. 90] выделяются защитные лесонасаждения, которые обеспечивают защиту земель от эрозии, а водные объекты от истощения путем залесения оврагов, балок, песков и других деградированных земель, а также прибрежных защитных полос и водоохранных зон речек и других водоемов. Кроме этого, выделяются линейные (полезащитные) лесонасаждения. Они обеспечивают защиту от ветровой и водной эрозии и улучшение почвенно-климатических условий сельскохозяйственных угодий путем создания полезащитных и стокорегулирующих лесных полос.
Что же касается природной растительности, которая не принадлежит к лесным ресурсам, то продолжительное время не было надлежащей правовой основы ее охраны и использования. Этот пробел был заполнен принятиям в 1999 году Закона Украины «О растительном мире» [5. с.558]. В соответствии со ст. 3 Закона растительный мир - совокупность всех видов растений, а также грибов и образованных ими группировок на определенной территории.
Растительный мир является составляющей окружающей природной среды. Необходимой цепью в сети экологических систем, которая активно влияет на функционирование природных группировок, структуру и естественное плодородие почв. Законодатель выделяет дикорастущие растения, к которым относятся растения, естественно произрастающие на определенной территории, и природные растительные группировки, составляющие совокупность видов растений, произрастающих в пределах определенных участков и находящихся в тесном взаимодействии, как между собой, так и с условиями окружающей среды [6, с.440].
Необходимо указать, что в соответствии со ст. 4 Лесного кодекса Украины к лесному фонду не принадлежат: зеленые насаждения в пределах населенных пунктов (парки, сады, скверы, бульвары и т.п.), которые не отнесены в установленном порядке к лесам; а также отдельные деревья и группы деревьев, кустарники на сельскохозяйственных угодьях, приусадебных, дачных и садовых участках. А согласно Закону Украины «О растительном мире», как уже отмечалось, отношения в сфере охраны, использования и воспроизведения растений и многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения регулируются соответствующим законодательством Украины. Таким образом, сельскохозяйственные многолетние насаждения не относятся к объектам растительного мира, отношения в связи с их охраной не регулируются нормами экологического права.
Отдельного внимания заслуживает вопрос, касающийся определения понятия «многолетние» насаждения, поскольку большинство растений являются именно таковыми. Многолетними растениями считаются деревья и кустарники, а также травяные растения и полукустарники, которые живут свыше двух лет [13, с.145].
Иногда полагают, что к многолетним следует относить лишь те растения, которые обладают, так сказать, индивидуально-определенными признаками. Речь идет о тех, которые могут быть выделены из общей массы подобных растений, находящихся рядом. Этот признак исключил бы возможность отнесение к многолетним насаждениям трав [15].
Необходимо согласиться с предложением Щуплецовой Ю. И., по мнению которой, к многолетним насаждениям могут быть отнесены деревья и кустарники и только в отдельных случаях другие растения. Например, многолетние травы типа бамбука, многолетние цветковые растения, произрастающие в ботанических садах, дендрологических парках и т.п. В соответствии с этим, многолетними будут все насаждения, которые обладают такими признаками как стойкость, невозможность пересадки без несоразмерного ущерба и индивидуально-определенный характер [15].
К многолетним насаждениям, как правило, относятся плодово-ягодные культуры, виноградники, технические, лечебные и другие многолетние культуры. К многолетним сельскохозяйственным насаждениям принадлежит сад, виноградник, ягодник, плодовый питомник и др. Как видим, сельскохозяйственные многолетние насаждения входят в состав многолетних насаждений и занимают среди них самостоятельное место. Четкое определение понятия многолетних насаждений отсутствует, что усложняет решение вопроса по поводу правового режима как собственно сельскохозяйственных многолетних насаждений, так и сельскохозяйственных угодий, занятых многолетними насаждениями.
Государственные строительные нормы Украины Д.2.2-47-99 «Озеленение. Защитные лесонасаждения. Многолетние плодовые насаждения» содержат раздел, устанавливающий нормы по созданию многолетних насаждений, к которым относятся: сады семечковых и косточковых пород; виноградники; ягодники кустовые, землянику; эфиромасличные культуры; хмельники; субтропические культуры, чай; шелковицу кустовую и штамбовую.
Кроме этого, нуждается в уточнении вопрос толкования отдельных понятий, которые относятся к таким многолетним насаждениям. Так, скажем, под виноградниками, согласно с Законом Украины «О винограде и виноградном вине» [3; 2005. - № 31. - Ст.419], следует понимать промышленные насаждения винограда для виноделия на площади свыше 0,5 гектара. Впрочем, как справедливо подчеркивает Я. О. Самсонова, из этого понятия не совсем ясно, что имеет в виду законодатель: качественную характеристику земельных угодий, количественную характеристику виноградных насаждений или их неразрывное объединение [12, с.100-102].
В специальной литературе под плодовыми садами понимают участок земли, занятый многолетними плодовыми насаждениями. Смешанные насаждения плодовых и ягодных культур часто также называют плодовыми садами [7, с. 211]. Садоводство, как отрасль сельского хозяйства, охватывает выращивание плодовых и ягодных культур, любительское выращивание садовых растений, практику разведения и выращивание садов [1, с.308].
Как видим, в перечень многолетних насаждений входят не только сельскохозяйственные культуры, а и такие, которые не используются для сельскохозяйственного производства. Подтверждением этого является Перечень угодий согласно Классификации видов земельных угодий (КВЗУ), который к подгруппе многолетние насаждения включает участки, занятые насаждениями для получения плодов, ягод, винограда, хмеля; насаждение эфиромасличных культур, рассадники (кроме лесных); плантации декоративных многолетних насаждений (цветники) для декоративного оформления территорий, а также для реализации цветов; лечебные многолетние насаждения (белладонна, наперстянка, шалфей лечебный и прочие) [9].
Таким образом, к многолетним насаждениям могут относиться и такие, которые не используются в сельском хозяйстве (лечебные, декоративные, др.), и выполняют другие задачи и функции, которые не соответствуют целевому назначению сельскохозяйственных угодий, занятых многолетними насаждениями.
При использовании сельскохозяйственных угодий, занятых многолетними насаждениями, необходимо учитывать не только состояние самого земельного участка, а и состояние многолетних насаждений, и их влияние на земельный участок.
Так, в национальном законодательстве применяются такие понятия, как «защита» растений и их «охрана».
В соответствии с Законом Украины «О защите растений» от 14 октября 1998 г. № 180 [3; 1998. - № 50. – Ст. 310] под защитой растений понимается комплекс мероприятий, направленных на уменьшение потерь урожая и предотвращение ухудшения состояния растений сельскохозяйственного и другого назначения, многолетних и лесных насаждений, деревьев, кустарников, растительности закрытого грунта, продукции растительного происхождения через вредителей, болезни и сорняки.
В литературе высказывается точка зрения, что охрана представляет собой систему мероприятий, направленных на поддержание окружающей природной среды в том состоянии, которое имеется на настоящий момент, и, следовательно, недопущение ухудшения состояния окружающей природной среды; улучшение качества окружающей; предотвращение будущего негативного воздействия. Защита же представляет собой противодействие уже существующим отрицательным факторам [15]. Указанные признаки понятий «защита» и «охрана» можно применить и к защите многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения (предотвращение ухудшения состояния собственно многолетних насаждений из-за вредителей, болезней и сорняков).
Среди мероприятий, которые непосредственно касаются охраны многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения, следует выделить такие из них, которые обеспечивают плодоношение многолетних насаждений (садов, виноградников, хмельников и др.), внедрение современных достижений селекции, семеноводства, сортоиспытание ценнейших в хозяйственном отношении пород многолетних насаждений, борьба с вредителями и болезнями растений и т.п.
Отдельного внимания заслуживает вопрос охраны многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения от их повреждения или уничтожения. Повреждение или уничтожение многолетних насаждений - самостоятельные правонарушения, которые посягают на сам объект права собственности или его качественное состояние. В этом аспекте на первый план выходит вопрос, который касается проблемы возмещения ущерба, причиненного многолетним насаждением такими правонарушениями. Особенность возмещения такого ущерба связана со спецификой определения их размера.
В основу для возмещения ущерба, причиненных повреждением или уничтожением многолетних насаждений, должны быть положены, прежде всего, положение, закрепленные статьями 90 и 95 Земельного кодекса Украины. В данном случае речь идет о правах владельцев земельных участков и землепользователей. Названным субъектам законом гарантируется право собственности на посевы и насаждение сельскохозяйственных и других культур. Это означает, что при причинении вреда многолетним насаждениям как объектам права собственности он подлежит возмещению.
Действующее законодательство не содержит специальных правил относительно определения размера вреда, причиненного именно многолетним насаждениям сельскохозяйственного назначения. Отсутствие таких правил не может быть основанием для отказа в возмещении причиненного вреда. В этом случае вред должен возмещаться за фактическими потерями на восстановление нарушенного объекта. Размер таких потерь в каждом конкретном случае должен быть утвержден решением уполномоченного органа (например, органа местного самоуправления). Вряд ли можно в том случае использовать положения, предусмотренные законодательством о возмещении убытков владельцам земли и землепользователям.
Общие правовые основания и порядок возмещения убытков владельцам земли и землепользователям определяются в нормах действующего земельного законодательства. Так, соответственно ст. 156 ЗК Украины основаниями для возмещения владельцам земли и землепользователям убытков выступают:
а) изъятие (выкуп) сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников для нужд, не связанных с сельскохозяйственным и лесохозяйственным производством;
б) временное занятия сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников для других видов использования;
в) установление ограничений по использованию земельных участков;
г) ухудшение качества грунтового покрова и других полезных свойств сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников;
д) приведение сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников в непригодное для использования состояние;
е) неполучение доходов за время временного неиспользования земельного участка.
Анализ приведенных в указанной статье положений свидетельствует, что она включает неисчерпывающий перечень оснований причинения вреда как правомерными, так и неправомерными действиями, как самими носителями земельных прав, так и посторонними лицами.
Таким образом, многолетние насаждения сельскохозяйственного назначения подлежат охране от повреждения и уничтожения, нуждаются в защите от вредителей и болезней, что требует разработки специальных предписаний, которые бы обеспечивали надлежащую охрану именно многолетних насаждений (садов, виноградников, хмельников), находящихся на соответствующих сельскохозяйственных угодьях.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в дополнительном урегулировании нуждается не только охрана земель сельскохозяйственного назначения, но и те природные объекты, которые непосредственно с ней связаны, в частности многолетние насаждения сельскохозяйственного назначения.
Выводы
Таким образом, предусмотренная законодательством система мероприятий по охране многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения от повреждения, уничтожения, другого негативного влияния, неправомерного действия, по организации воспроизводства насаждений, защиты их от вредителей, болезней и сорняков, составляет понятие правовой охраны многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения.
На основании изложенного, собственно многолетние насаждения (сельскохозяйственные насаждения - плодово-ягодные древесного или кустового типа) – являются объектом правовой охраны, неразрывно связанны с землей, состояние которых влияет на состояние земельного участка и обладают такими основными признаками: это искусственно созданные объекты, возобновляемые и имеют основное целевое назначение – участие в аграрной сфере.
Литература
1. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. – М.: Инфра, 2002. – 594 с.
2. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. – К.; Ірпінь: Перун, 2003. – С.579.
3. Відомості Верховної Ради України.
4. Галузева Програма розвитку садівництва України на період до 2025 року і галузева Програма розвитку виноградарства та виноробства України на період до 2025 року: Наказ Міністерства аграрної політики України, Української академії аграрних наук від 21 липня 2008 р. № 444/74 // http://www.uazakon.com/documents/date_cu/pg_gbwlsl/index.htm.
5. Екологічне право України. Академічний курс: Підручник / За заг.ред Ю.С. Шемшученка. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. – 848 с. – С. 558.
6. Екологічне право України: підруч.для студ.вищих навч.закладів / за ред. Каракаша І.І. – Одеса : Фенікс, 2012. – 788 с. - С.440.
7. Колесников В.А. Плодоводство. М.: Колос, 1979. — 415 с.
8. Офіційний вісник України.
9. Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру (додатки 2-52 до Порядку) : Постанова Кабінету Міністрів України № 1051 від 17.10.2012// Офіційний вісник України. – 2012. - № 89. – Ст. 3598
10. Про затвердження Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах України : Наказ Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 10.04.2006 № 105 // Офіційний вісник України. – 2006. - № 31. – Ст. 2276.
11. Про затвердження Тематичного плану наукових розробок у сфері стандартизації та сертифікації сільськогосподарської продукції на 2008 рік : Наказ Міністерства Аграрної політики України від 13 травня 2008 року № 294 //Електронний ресурс : http://www.leonorm.com.ua/P/NL_DOC/UA/200801/Nak294.htm
12. Самсонова Я. О. Щодо проблеми визначення правого режиму багаторічних насаджень / Самсонова Я. О. // Сучасні досягнення наук земельного, аграрного та екологічного права: круглий стіл, присвяч. пам'яті проф. Ю. О. Вовка, 24 трав. 2013 р. / Нац. ун-т «Юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого», Нац. акад. прав. наук України. – Х., 2013. – С. 100–102.
13. Словарь ботанических терминов / АН УССР Ин-т ботаники им. Н.Г. Холодного; под общ. ред. И.А. Дудки. – Киев: Наук.думка, 1984. – С. 145.
14. Титова Н.І. Землі сільськогосподарського призначення: поняття, особливості, склад (правові аспекти)/ Н.І. Титова // Землі сільськогосподарського призначення : Права громадян України: наук.-навч.посібник / [за ред. Н.І. Титової]. – Львів: ПАІС, 2005. – С.9-18.
15. Щуплецова Ю. И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах: дис. ... кандидата юрид. наук: 12.00.06 / Ю. И. Щуплецова – М., 2000. – 165 с.
Поступила в редакцию 30.09.2013 г.