Административно-правовые аспекты института гражданства Украины
Чирик Елена Юрьевна,
соискатель кафедры административного права и административной деятельности Национального университета «Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого».
Статья посвящена раскрытию сущности административно-правовых аспектов института гражданства Украины. Приобретение, прекращение гражданства в Украине регулируется нормами административного права. Наряду с этим административно-правовому положению гражданина Украины свойственны свои особенности, касающиеся его содержания и структуры.
Ключевые слова: гражданин Украины, приобретение гражданства, прекращение гражданства, административно-правовой статус, институт гражданства, административно-правовые аспекты.
The article is sanctified to opening of essence of административно-правовых aspects of institute of citizenship of Ukraine, acquisition, stopping of citizenship in Ukraine is regulated by the norms of administrative law. Side by side with this административно-правовому position of citizen of Ukraine the features touching him содржания and structures are peculiar to.
Keywords: citizen of Ukraine, acquiring citizenship, stopping of citizenship, административно-правовой status, institute of citizenship, административно-правовые aspects.
Постановка проблемы
Гражданство Украины регулируется главным образом конституционным правом, но многие институты гражданства имеют непосредственное отношение к административному праву, так как немало вопросов составляют предмет деятельности органов исполнительной власти, например, Государственная миграционная служба Украины, органы внутренних дел, связанных с оформлением приема в гражданство Украины, его прекращение и др.
Анализ исследования данной проблемы.
Административно-правовые аспекты института гражданства Украины и исторические этапы их формирования рассматривались в работах таких современных украинских ученых, как Т. В. Апарова, А. С. Безнасюк, Г. Т. Ермошин, Н. А. Колоколов, И. Е. Марочкин , С. Г. Павликов, И.Л. Петрухин, С. В. Прилуцкий, В. А. Ржевский, X. В. Рустамов, В. В. Сердюк, Н. В. Сибильова, В. А. Туманов, В. И. Шишкин, Н. В. Яровая и др..
Цель данной статьи заключается в исследовании исторического опыта формирования института гражданства Украины, влияния норм административного права на институт приобретения гражданства в Украине. Административно-правовому статусу гражданина Украины свойственны свои особенности, касающиеся его содержания и структуры.
Изложение основного материала
Становление института гражданства в Украине прошло несколько этапов. В Конституции П. Орлика (в 1710 г.) вопросом гражданства по объективным причинам внимания не уделялось. В проекте Конституции Украины, вынесенном Верховной Радой Украины 1 июля в 1992 г. на всенародное обсуждение, в разделе «Гражданство» устанавливались следующие положения:
а) в Украине существует единственное гражданство;
б) гражданин Украины не может быть выдворен за ее пределы, лишенный гражданства и права на выход из гражданства;
в) основания приобретения и потери гражданства Украины определяются конституционным Законом о гражданстве Украины (ст. 15);
г) гражданин Украины не может быть выдан иностранному государству, за исключением случаев, предвиденных международными соглашениями Украины (ст. 16);
д) гражданину Украины государство обеспечивает защиту и заместительство за рубежом (ст. 17);
е) правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, которые находятся на территории Украины, определяются законом в соответствии с нормами международного права и международных соглашений Украины [5].
В советский период институт гражданства в Украине формировался в рамках общесоюзного государства и законодательства – Союза ССР. Да, с образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. В ст. 7 Конституции СССР в 1924 г. закреплялось единственное союзное гражданство для граждан союзных республик. К предмету ведения верховных органов власти СССР относилось законодательство по вопросам союзного гражданства относительно прав иностранцев. 29 октября в 1924 г. было утвержденное Положение о союзном гражданстве, в соответствии с которым правом приобретения в союзное гражданство владели ЦИК союзных республик. Причем трудящихся иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. [ 4 ] Новое Положение о гражданстве Союза ССР было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня в 1930 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 ноября в 1930 г. введен упрощенный порядок приема в гражданство и выхода из него, что и было закреплено в 1931 г. в Положении о гражданстве Союза ССР. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство СССР иностранных граждан, которые проживают за рубежом, если от них поступали заявления в эти органы. Выход из гражданства СССР решался не только Президиумом ЦИК СССР, но и Президиумами ЦИК союзных республик. Лишение гражданства осуществлялось в аналогичном порядке [3].
Конституция СССР в 1936 г., как и Основной Закон СССР в 1924 г., закрепила принцип единства союзного гражданства. Она сохранила отнесение к ведению Союза ССР решения вопросов о союзном гражданстве и о правах иностранцев. Закон о гражданстве Союза ССР от 19 августа в 1938 г. сохранил принципы гражданства, которые сложились, но закрепил ряд новых положений.
Верховная Рада СССР 1 декабря в 1978 г. приняла Закон СССР «О гражданстве СССР» и одновременно с ним постановление о введении его в действие с 1 июля в 1979 г. Данный закон кодифицировал рассредоточенные по многим актам нормы о гражданстве и устранил пропуски, которые оказались в ходе применения бывшего законодательства о гражданстве. В нем впервые закреплялись законодательные права республик в сфере
Важным этапом в правовом регулировании административно-правового института гражданства в СССР был ввод должности Президента СССР. Полномочия по принятию решений по вопросам гражданства, которые раньше полагались на Президиум Верховной Рады СССР, перешли к Президенту СССР. 23 мая в 1990 г. был принятый Закон «О гражданстве СССР» , который детальнее, чем Закон от 1 декабря в 1978 г., регулировал вопросы гражданства. Он заполнил пробелы ранее действующего законодательства по вопросам рассмотрения заявлений и ходатайств о гражданстве, о выполнении и обжаловании решений по вопросам гражданства [2].
Индивид и государство взаимно владеют правами, несут ответственность друг перед другом. Данная совокупность прав, обязанностей и ответственности хранится и при выезде лица за пределы государства своего гражданства. Лицо подчиняется юрисдикции своего государства, как в пределах данного государства, так и за ее пределами, остается гражданином определенного государства, даже если она отказывается пользоваться предоставленными ей как гражданину правами или нести относительно этого государства обязанности.
Непрерывность гражданства - это его сохранение с момента приобретения по правилам, предвиденному национальному законодательству, к моменту его потери в соответствии с тем же законодательством. Непрерывность гражданства подчеркивает его длящееся правовое состояние [1].
Следует различать понятие непрерывность гражданства и неразрывность гражданства. Гражданство разрывное, но в случаях, предвиденных законом. Вопрос проживания, непрерывность гражданства, заместительства граждан Украины за ее пределами нашли отражения в Конституции Украины, в Законе «О гражданстве Украины» от 18 января в 2001 г.
Гражданство является стойким комплексным правоотношением. Его стабильность имеет как пространственное, так и временное измерение. Не ограничиваясь порою, гражданство являет собой постоянное правовое состояние лица. Место пребывания гражданина также не прекращает гражданства и не изменяет его. Гражданство экстерриториальное – экстерриториальность была зафиксирована уже в Большой хартии вольностей, статья 42 которой устанавливала, что выезд лица за пределы королевства не освобождает его от обязанности хранить верность государству и Короне.
Гражданство может быть свободным в изъявлении, что допускает право личности выйти из него, изменить его (ч. 1 ст. 25 Конституции Украины в 1996 г.). Так и ст. 15 Общей декларации прав человека устанавливает, что никто не может быть произвольно лишен права изменить свое гражданство. Но вполне возможно, что государство не признает за своими гражданами такую свободу, ограничивает их право распоряжаться гражданством. Такое гражданство следует считать несвободным, связанным. Поэтому в институте гражданства как совокупности конституционных и административно-правовых норм четко оказывается и степень демократичности государства.
Основные характеристики гражданства как института административного права:
а) гражданство – это правовое состояние, которое выражается, с одной стороны, в его общем правовом нормировании, а с другой - в индивидуальном документальном юридическом оформленные гражданства регистрации каждого человека (паспорт гражданина, свидетельство о рождении, другом документе, который содержит указание на гражданство);
б) стойкий характер официально-публичных отношений гражданства, которые существуют постоянно, как правило, от роду к смерти гражданина, что имеют общий обязательный порядок прекращения, которое не допускает одностороннего прекращения гражданства;
в) двусторонняя связь человека с государством, которое выражается в совокупности взаимных прав, обязанностей и ответственности, обеспечении основных прав и свобод человека;
г) распространение на гражданина суверенной власти государства юрисдикции как внутри страны, так и за ее пределами.
В связи с тем, что на территории государства проживают не только граждане, но и иностранцы, беженцы, лица без гражданства (апатриды), лица с двойным гражданством (бипатриды). Поэтому в Законе Украины «О гражданстве Украины» даются определения: гражданин Украины, иностранец, лицо без гражданства. Гражданин Украины – лицо, которое приобрело гражданство Украины в порядке, предвиденном законами Украины и международными договорами Украины; иностранец – лицо, которое не находится в гражданстве Украины и является гражданином (подданным) другого государства или государств; лицо без гражданства – лицо, которое ни одно государство в соответствии со своим законодательством не считает своим гражданином.
В некоторых государствах институт приобретения гражданства обозначается двумя сроками, один из которых в переводе на украинский язык часто звучит как национальность. Чаще всего проводится отличие в статусе гражданина как лица, которое имеет стойкую правовую связь с данным государством, и гражданина, который является как бы соправителем в нем, то есть лица, которое владеет политическими правами.
В качестве необходимого условия приобретения гражданства во втором значении выступает достижение установленного возраста (как правило, совершеннолетие). Такой подход содержится в законодательстве ФРГ, Испании, Мексики. В Великобритании имеет место использование двух сроков, которые помечают гражданство. В частности, понятием гражданство помечают национально-правовая связь лица с самим Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии, а также этот термин употребляется для указания на политико-правовую связь с Содружеством.
На территории Украины, как и у других стран СНГ, административно-правовой статус иностранца регулируется не только административным, но и трудовым, гражданским и другими отраслями права.
Административно-правовые нормы об иностранцах охватывают следующие элементы статуса иностранца, кроме формулировки этого понятия:
1) возможность выдачи другому государству (иностранец может быть выдан другому государству только в случае, предвиденных в международных договорах, обязательных для Украины;
2) возможность выдворения; исполнительная власть имеет исключительное право без предупреждения и без предыдущего судебного разбирательства выслать за пределы национальной территории любого иностранца, чье пребывание в стране нежелательно;
3) запрет политической деятельности;
4) обязанность придерживаться Конституции и законов страны;
5) ограничение правового устава (занятия государственных и военных должностей относительно занятия предпринимательской деятельностью, приобретение недвижимости.
Кроме этого, в институте гражданства достаточно объемно отображается сущность административно-правового статуса гражданина. При демократических режимах четче всего отображается взаимная связь прав и обязанностей лица и государства, ее двусторонность. Государства должны протежировать своим гражданам, защищать их жизнь и имущество. Гражданство ставит запрет на выдачу гражданина другому государству. Да, ч. 2 в. 25 Конституции Украины устанавливает, что гражданин Украины не может быть выдворен за пределы Украины или выдан другому государству. Согласно ст. 44 Конституции Швейцарии, ни один швейцарский уроженец не может быть выслан за пределы Союза или кантона. Государство может привлекать к ответственности, если нарушает свои обязанности, то есть государственные органы несут политическую ответственность, а прямые нарушения могут быть обжалованы на законных основаниях. Да, ст. 34 Основного Закона ФРГ устанавливает: если какое-либо лицо при выполнении вверенной ему публичной должности нарушает свои служебные обязанности по отношению к третьему лицу, то в принципе ответственность несет государство или корпорация, на службе у которой оно заключается. При наличии намерения или грубой неосторожности хранится право регрессного иска. Для требований о возмещении ущерба и для регрессного иска не может быть исключен общий судебный порядок . Конституция Украины (ст. 56) закрепляет, что каждый имеет право на возмещение за счет государства или органов местного самоуправления материального и морального убытка, причиненного незаконными решениями, действиями или бездеятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их и служебных должностных лиц при осуществлении ими своих полномочий. В странах с тоталитарным политическим режимом гражданство носит формально-политический характер, что позволяет возлагать на лицо разнообразные, неограниченные законом обязанности, требовать от человека служения режиму. В таком случае гражданство оформляет, прежде всего, отношения общего долга человека перед государством и обществом. Такой подход к гражданству побочно находит выражение в международно-правовых документах. Да, ст. 29 Африканской Хартии прав человека и народов, принятая в Найроби 26 июня в 1981 г., устанавливает, что человек обязан:
1) служить своей нации, предоставляя в ее распоряжение свои физические и интеллектуальные способности;
2) не подрывать безопасность государства, чьим гражданином или постоянным жителем он является;
3) хранить и укреплять социальную и национальную солидарность, особенно когда она находится под угрозой;
4) хранить и укреплять национальную независимость и территориальную целостность своей страны, а также способствовать ее обороне в соответствии с законом;
5) максимально, постоянно и на всех уровнях способствовать достижению и укреплению африканского единства и т.д.
Среди наиболее острых проблем, которые решает сегодня Украина, есть проблема реализации прав граждан. В Украине права человека в первую очередь связываются с правовым статусом, который характеризуется как юридическое закрепление правового положения человека и гражданина в системе управления обществом и государством. Основой правового статуса человека и гражданина является его гражданство. Теория гражданства как комплексного юридического института имеет и административно-правовые аспекты: а) гражданин Украины – универсальный субъект; гражданство Украины регулируется наряду с конституционным и административным законодательством; административно-правовому положению гражданина Украины свойственны свои особенности, касающиеся получения и прекращения гражданства Украины; система правовых актов, регулирующих получение гражданства Украины отличается множественностью, отсюда возникает необходимость их классификации; органы исполнительной власти , устанавливают права и обязанности(административно-правового характера) лиц, желающих получить гражданство Украины.
Литература
1. Савранчук Л. Природа та особливості візових документів, які видаються іноземним громадянам та особам без громадянства для в'їзду в Україну // Підприємництво, господарство і право. - 2010. - 8. - С. 32-35.
2. Сибагатуллина Э. Т. К вопросу о проблемах формирования миграционной политики стран - участников СНГ / Э. Т. Сибагатуллина // Российская юстиция. - 2011. - N 6. - С. 21-24.
3. Суботенко В.П. Деякі правові аспекти виїзду громадян України за кордон та правосуб'єктності громадян України, які проживають за кордоном / В. П. Суботенко // Міжнародна міграція та розвиток України в контексті європейської інтеграції: Зб. матеріалів міжнар. наук. конф. (16 жовт. 2007 р., м. Київ). - К. : ПЦ "Фоліант", 2008. - С. 98-108.
4. Суржинський, Максим Ігорович Припинення громадянства : теоретичний аспект // Держава і право. Юридичні і політичні науки. Вип.41. - К. : Ін-т держави і права НАН України, 2008. - С. 237-243.
5. Малиновска О. МОН (Міжнародна організація міграції) / О. Малиновска // Політика і час. - 1994. - 6. - С. 71-73.
Поступила в редакцию 02.10.2013 г.