Правовая природа соглашений Европейского Союза об ассоциации

Моца Андрей Андреевич,

соискатель кафедры конституционного права и сравнительного правоведения юридического факультета Ужгородского национального университета, Украина.

В статье раскрывается правовая природа соглашений об ассоциации Европейского Союза и третьих стран. Исследуется становление института ассоциации в праве ЕС и его специфика в договорной практике на современном этапе. Обращается внимание на характерные черты таких соглашений, приближающих их к соглашениям о партнерстве и сотрудничестве, а также на отличительные положения, позволяющие их относить к особому виду международных соглашений Евросоюза.

Ключевые слова: Европейский Союз, ассоциация, соглашение об ассоциации, соглашение о партнерстве и сотрудничестве.

The article deals with the legal nature of association agreements of the European Union and third countries. The genesis of association as a legal institute and its practice from the time of providing to nowadays is investigated. A special focus is made on attributes of such agreements common to the agreements on partnership and cooperation, and their particularities allowing to consider them as a special rank of the EU international agreements.

Keywords: European Union, association, association agreement, agreement on partnership and cooperation.

Характерной чертой современного этапа функционирования Европейского Союза является распространение его ценностей и политики в третьих странах. «Европеизация» сегодня стала одной из наиболее популярных тем европейского научного диспута [3, c. 6]. Интерес к ней связан с углублением интеграционных процессов и созданием в пределах Евросоюза уникального наднационального объединения, являющегося влиятельным субъектом международных отношений. В частности, феномен европеизации стал предметом научных исследований как российских, украинских, так и европейских ученых: Т. В. Бордачева, Г. Васика, Г. Вайланта, К. Браунинга, С. Жижека, А. Я. Капустина, С. Ю. Кашкина, Н. Н. Марченко, В. И. Муравьева, С. Ситник, Д. Ольсена, Н. Пелагеши, А. Фейвела, В. Ю. Халаджи и др.

Инструментом влияния ЕС на правопорядки третьих стран выступает право Евросоюза, превратившееся со временем в механизм эффективной защиты интересов европейского интеграционного объединения и его государств-членов во взаимоотношениях с иными субъектами. Предпосылкой углубления европейского интеграционного процесса является установление отношений ЕС с третьими государствами на основании двусторонних соглашений, согласно с Разделом V Договора о функционировании Европейского Союза 1957 г. (далее – ДФЕС). Исследуя данный раздел учредительного договора ЕС, можно прийти к выводу, что интеграционная политика Евросоюза реализуется на основании двух основных видов международных договоров: 1) соглашений о сотрудничестве (о партнерстве и сотрудничестве) (далее – СПС), которые заключаются согласно ст. 8 Договора о ЕС 1992 г. (далее – ДЕС) и ст. ст. 212 и 216 ДФЕС; 2) соглашений об ассоциации, заключаемых с учетом ст. 217 ДФЕС.

Первый вид соглашений является основой его отношений с преимущественным большинством новых независимых государств постсоветского пространства: Азербайджаном (22.04.1996 г.), Арменией (22.04.1996 г.), Грузией (22.04.1996 г.), Казахстаном (23.01.1995 г.), Киргизстаном (09.02.1995 г.), Молдовой (28.11.1994 г.), Российской Федерацией (24.06.1994 г.), Таджикистаном (11.10.2004 г.), Узбекистаном (21.06.1996 г.) и Украиной (14.06.1994 г.) [17]. Второй вид соглашений предполагает более интенсивное и продвинутое сотрудничество и, как показывает история, для многих европейских стран открыл двери в ЕС или определил альтернативу членству. Указанное обуславливает актуальность изучения международных соглашений ЕС об ассоциации с третьими странами, в том числе с учетом возможной перспективы их заключения с Азербайджаном, Арменией, Молдовой и Украиной.

При этом Суд ЕС в своих решениях указал на относительность при разграничении соглашений об ассоциации от иных международных соглашений, прежде всего – соглашений о партнерстве и сотрудничестве. К примеру, в деле «Симутенков» от 12.04.2005 г. [13], в котором Суд сравнивал содержание Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с РФ и Соглашения об ассоциации со Словакией, он пришел к выводу, что соглашения о партнерстве и сотрудничестве также могут быть направлены на реализацию целей, определенных соглашениями об ассоциации, а также могут иметь прямое действие, то есть создавать права для индивидов (п. 28). Вместе с тем, несмотря на многочисленные похожие черты данных видов международных договоров ЕС, анализ их правовой природы даёт возможность сделать вывод о том, что это отличительные соглашения Евросоюза.

В первую очередь необходимо отметить, что в международном праве термин «ассоциация» чаще всего используется для обозначения объединений государств, в том числе с международными межправительственными организациями, координационного характера, органы которых не имеют наднациональных полномочий [2, c. 13]. Кроме того, в теории выделяется понятие «ассоциированное членство в международной организации». Как указывает в связи с этим Ю. В. Щекин, в середине ХХ века ассоциированное членство было предоставлено, в основном, зависимым странам и территориям, являющимися несуверенными субъектами права (например, заморская территория Франции – Новая Каледония, ассоциированные с США страны – Острова Микронезии, Пуэрто-Рико и др.) [5, c. 24]. Сегодня статуты лишь некоторых международных межправительственных организаций (Совет Европы, СНГ, ФАО, ЮНЕСКО) специально предусматривают статус «ассоциированного членства» у суверенных государств, предоставляя им ограниченное право участия в деятельности высших руководящих органов без права голоса.

Учредительные договоры (ДЕС и ДФЕС) не предусматривают ассоциированного членства в Европейском Союзе. Более того, в указанном интеграционном объединении ассоциация, как организационно-правовая форма отношений с третьими государствами, имеет свою специфику и реализуется особым образом. Предусмотрена ассоциация с «заморскими странами и территориями» (ст. ст. 198-204 ДФЕС), а также возможность заключать международные соглашения об ассоциации с третьими государствами и международными организациями, содержащими взаимные права и обязанности, общие действия и процедуры (ст. 217 ДФЕС). Во втором случае речь идет об ассоциированном партнерстве и усиленном взаимовыгодном сотрудничестве в широких сферах предметной компетенции Европейского Союза посредством специально созданных на паритетной основе органов координации.

Первый международный договор такого вида был заключен Европейским объединением угля и стали (далее – ЕОУС) с Великобританией 21.12.1954 г. [6]. Вскоре такие соглашения были заключены с Грецией (09.07.1961 г.) и Турцией (20.09.1963 г.) [11, c. 223]. Указанные международно-правовые акты не содержали норм о перспективах членства в Сообществах, поскольку существовавшая на то время концепция интеграции не предусматривала расширения членского состава. Данные соглашения были направлены на создание между участниками режима общего рынка с возможностью перехода к таможенному союзу и далее – к общему рынку. Заключение таких соглашений можно рассматривать как удачный шаг в конкурентной борьбе ЕЭС, Евратома и ЕОУС с Европейской ассоциацией свободной торговли, функционирующей по принципам классического экономического сотрудничества. Параллельно такие соглашения заключались и с новыми независимыми государствами Африки.

Обновление правового регулирования отношений ассоциации происходит в связи с перенесением интеграции в политическую сферу. Так, в 1990-х гг. в соглашения об ассоциации начали включаться клаузулы об уважении к правам человека и обеспечении принципов демократии как существенные условия такого вида договоров ЕС. В современном Европейском Союзе такая норма остается неизменной: в частности, согласно ч. 1 ст. 21 ДЕС, Евросоюз стремится развивать отношения и устанавливать партнерство с третьими странами, разделяющими ценности, на которых он основан.

Практика заключения соглашений об ассоциации особенно активизировалась накануне расширения ЕС за счет стран Центрально-Восточной Европы и Балкан. При этом традиционным, однако не обязательным, элементом данного соглашения является ссылка на перспективы членства в Европейском Союзе (до 01.12.2009 г. – Сообществах). Например, в преамбуле Европейского соглашения об ассоциации с Венгрией от 16.12.1991 г. [9] указывалось: «Учитывая, что членство в Сообществе – конечная цель Венгрии, и что действующая ассоциация, по мнению Сторон, поможет достигнуть этой цели…»; «… целью ассоциации является … установление новых норм, практики и политики, как основы интеграции Венгрии в Сообщество». Аналогичные положения содержались в подобных соглашениях с Польшей (1994 г.), Болгарией, Румынией, Словакией, Чехией (1995 г.) и иными Восточноевропейскими странами.

В современной внешнеполитической практике Европейского Союза соглашения об ассоциации наиболее распространены. Р. А. Петров справедливо замечает, что такие соглашения стали «брендовыми» во внешней политике Евросоюза [18]. В частности, современный ЕС установил отношения ассоциации с более чем 100 странами мира: как с развивающимися (Соглашение Котону между ЕС и 78 странами Африки, Карибского и Тихоокеанского бассейнов 2000 г.), так и с высокоразвитыми государствами (отраслевые соглашения об ассоциации между ЕС и Швейцарией) [4, c. 91].

Анализируя правовую природу соглашений об ассоциации, необходимо обратить внимание, что понятие «ассоциация» не раскрывается в ст. 217 ДФЕС, как и в любой другой статье учредительных договоров. Это даёт возможность Евросоюзу с разными целями обращаться к практике заключения таких соглашений: от установления тесного сотрудничества до установления ассоциативных связей, как предпосылки к получению членства в данном объединении. Вместе с тем в своей прецедентной практике (дела «Анастасиё», «Бресциани», «Демирель», «Куса», «Хейгеман», «Шрёдер») Суд ЕС анализировал содержание таких соглашений и определил минимальные и максимальные стандарты содержания соглашений об ассоциации. В частности, в решении в деле 12/86 «Демирель» 1987 г. [14] указал, что «соглашение об ассоциации создает специальные привилегированные связи с государством-нечленом, которое должно, в определенной мере, принимать участие в системе Сообщества [Союза]» (п. 9). В указанных соглашениях могут содержаться нормы права ЕС, имеющие прямое действие в правопорядках соответствующего третьего государства (п. 14), т. е. порождающие субъективные права и обязанности для физических и юридических лиц. Кроме того, в преюдициальном заключении по делам 209, 213/84 «Лукас Асхес и другие» Суд указал, что соглашения об ассоциации могут заключаться во всех сферах предметной компетенции Евросоюза [8].

При этом соглашения об ассоциации могут заключаться под разными названиями, причем в наименовании не всегда используется термин «ассоциация»: Соглашение об установлении Европейского экономического пространства 1992 г. (с государствами-членами Европейской ассоциации свободной торговли: Исландией, Лихтенштейном, Норвегией); Соглашение об экономическом партнерстве, политической координации и сотрудничестве с Мексикой 1997 г.; Соглашение о торговле, развитии и сотрудничестве с Южно-Африканской Республикой 1999 г. Таким образом, для установления правовой природы таких соглашений принципиальным является не их название, а правовое основание – ст. 217 ДФЕС – и соответствующее содержание.

В юридической науке предпринимались попытки определить отличительные черты соглашений об ассоциации среди всего массива международных договоров ЕС с третьими субъектами. Так, М. А. Баймуратов и Ю. С. Хобби считают, что ассоциация характеризуется участием ассоциированного государства в достижении целей Евросоюза, равноправием ассоциированных связей сторон и своеобразным институциональным механизмом [1, c. 209]. Р. А. Петров, обращая внимание на отличительные черты соглашений об ассоциации, кроме взаимности прав и обязанностей сторон, указывает на осуществление общих действий и процедур; привилегированность отношений с соответствующим субъектом; его участие в правовой системе ЕС [18]. По нашему мнению, указанные доктринальные подходы достаточно весомы, однако они не в полной мере отражают специфику правовой природы соглашений об ассоциации. В связи с этим необходимо уточнить и дополнить позиции авторов относительно данного вида международных договоров Евросоюза.

Прежде всего, можно согласиться с тем, что в рамках соглашений об ассоциации осуществляются общие мероприятия по реализации целей Евросоюза третьими странами, которые разделяют его идеалы и ценности, в том числе практикуется присоединение таких стран к внешнеполитическим заявлениям ЕС. Специальные процедуры предусматривают введение развитой системы общих органов во главе с Советом ассоциации, которые, в отличие от паритетных органов по СПС, могут принимать обязательные для сторон нормативные акты. При этом такие акты стают частью права третьего государства и, как указал Суд ЕС в цитированном решении по делу «Демирель», могут порождать права и обязанности у физических и юридических лиц.

Отличительной чертой соглашений об ассоциации является установление между сторонами одной из форм экономической интеграции: (1) зоны свободной торговли (со Швейцарией 1972 г., Хорватией 2001 г., Албанией 2006 г., Черногорией 2007 г., Боснией и Герцеговиной и Сербией 2008 г.); (2) таможенного союза (с Андоррой 1991 г., Турцией 1996 г., Сан-Марино 2002 г.); (3) общего рынка (с Исландией, Лихтенштейном и Норвегией по Соглашению о европейском экономическом пространстве 1992 г.) [10].

Не менее важной отличительной чертой соглашений об ассоциации, прежде всего тех, которые заключаются с целью вступления в ЕС, является наличие клаузулы об эволюциональности и кондициональности. Эволюциональность предполагает постепенное углубление степени взаимодействия между сторонами. По поводу второго принципа Х. Гребб замечает, что «процесс европеизации стран имеет мощный эффект на основании принципа кондициональности, под действием которого происходит трансформация правящих структур, экономики и гражданского общества стран-кандидатов к стандартам ЕС, поскольку это мотивируется процедурой вступления в Союз» [12]. Таким образом, данные условия предусматривают возможность углубления отношений между сторонами («эволюциональность») только в том случае («кондициональность»), если сторонами, прежде всего третьим государством, соблюдаются их обязательства, в том числе и на основании решений Совета ассоциации. В частности, в соглашениях об ассоциации могут содержаться нормы о том, что соблюдение решений Совета является условием установления безвизового режима между сторонами, упразднения торговых барьеров, открытия переговоров о вступлении и предоставления статуса государства-кандидата и др. Кроме того, характерными условиями углубления отношений могут быть положения об обеспечении стабильного функционирования демократических институтов, проведении честных выборов, эффективной борьбе с коррупцией, обеспечении в государстве стандартов рыночной экономики.

Соглашения об ассоциации существенно отличаются степенью согласования норм национального права третьих стран с нормами права ЕС. В связи с этим укажем, что существенным условием отношений Европейского Союза с третьими государствами в рамках соглашений о партнерстве и сотрудничестве также является адаптация их законодательства к acquis ЕС (см.: СПС с Казахстаном 23.02.1995 г. [15] (ст. 43), Киргизстаном 09.02.1995 г. [16] (ст. 44), РФ 24.06.1994 г. [7] (ст. 55)). В то же время такая адаптация предполагает «постепенное достижение» согласованности правовой системы с правом Евросоюза в относительно ограниченных сферах правового регулирования, определенных СПС. Соглашения об ассоциации предусматривают значительно больше сфер правового регулирования, в которых предполагается осуществление адаптации. Так, в ст. 51 СПС с Украиной от 14.06.1994 г. предусмотрено 16 сфер, в которых происходит согласование законодательства, в то время как проектом Соглашения об ассоциации – 28 сфер. К тому же степень идентичности законодательства в результате проведения адаптации по СПС существенно уступает соглашениям об ассоциации. Так, соглашения об ассоциации предусматривают согласование с acquis communautaire как норм права соответствующего государства, так и практики их применения. Таким образом, соглашения об ассоциации могут более существенно влиять на правопорядок соответствующих третьих стран.

Следующей отличительной чертой соглашений об ассоциации является их более усложненный порядок заключения. Так, решение о заключении соглашения об ассоциации принимается Советом ЕС в случае полного согласия всеми министрами государств-членов при санкционировании Европейского Парламента (ч. 6 та 8 ДФЕС). Соответственно такое решение может ветироваться одним министром Совета ЕС и большинством состава Европейского парламента. Для сравнения: решения о заключении СПС принимаются квалифицированным большинством голосов министров после проведений лишь консультаций с Европейским парламентом. Таким образом, такие решения принимаются по согласию министров, имеющих не менее 255 из 345 голосов Совета, за исключением СПС со странами-кандидатами на вступление. Вместе с тем, независимо от особенностей правового статуса третьего государства по отношению к ЕС, Европарламент не уполномочен блокировать решения по поводу заключения таких договоров (ст. 212 ДФЕС).

Наконец, соглашения об ассоциации заключаются на неопределенный срок. При этом возможно определение временных периодов для реализации мер, необходимых для проведения реформ согласно принципам «эволюциональности» и «кондициональности». В то же время соглашения о партнерстве и сотрудничестве заключаются на срок, согласованный сторонами. Речь идет о 10-летнем сроке, по истечении которого, при отсутствии возражений, договор пролонгируется (ст. 106 СПС с РФ 1994 г., ст. 101 СПС с Украиной 1994 г.).

Подводя итог проведенному исследованию, мы пришли к выводу о том, что ассоциация – это наивысшая организационно-правовая форма отношений Европейского Союза с третьими государствами, часто выступающая предпосылкой к их членству в ЕС. Соглашения об ассоциации могут заключаться с любыми третьими государствами, независимо от их территориального размещения и внешнеполитических приоритетов относительно членства в Евросоюзе, а также с международными организациями. Предметом таких договоров могут быть как отношения углубленного сотрудничества, так и отношения, связанные с будущим членством в объединении, во всех сферах предметной компетенции ЕС.

Характерными чертами соглашений об ассоциации является установление усиленного сотрудничества между сторонами, предусматривающего привилегированность их отношений; включение третьей страны в правовую систему ЕС путем адаптации значительного числа норм acquis communautaire и соблюдения решений, принимаемых общими органами. Главными отличительными чертами соглашений об ассоциации от иных международных договоров ЕС являются:

1)                 установление между ЕС и соответствующим третьим государством одной из трёх форм экономической интеграции (зоны свободной торговли, таможенного союза или общего рынка);

2)                 значительная степень влияния на правопорядок третьего государства в результате предоставления права общим органам ассоциации принимать юридически обязательные решения и определения обязанности третьего государства адаптировать свое законодательство и практику его применения к acquis Евросоюза;

3)                 закрепление принципов «эволюциональности» и «кондициональности», направленных на углубление и расширение отношений ассоциации;

4)                 усложненная процедура заключения таких договоров на уровне ЕС;

5)                 неопределенность действия во времени.

Литература

1.                  Баймуратов М.О. Модифікації державного суверенітету в умовах європейської інтеграції в контексті відносин Європейського Союзу з державами-членами: Монографія / М. О. Баймуратов, Ю. С. Хоббі. – Суми: Університетська книга, 2013. – 300 с.

2.                  Березовська, І. А. Правове регулювання відносин Європейського Союзу з асоційованими країнами: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11 / Ірина Андріївна Березовська. – К., 2005. – 234 с.

3.                  Бордачев Т.В. Пределы европеизации. Россия и Европейский союз 1991-2007: теория и практика отношений. – М.: ГУ-ВШЭ, 2008. – 258 с.

4.                  Стрєльцова О. Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом: передумови, проблеми і перспективи // Право України. – 2012. – № 3-4. – С. 87-97.

5.                  Щекин Ю. В. Неполное членство в международных организациях [Текст] : дис... канд. юрид. наук: 12.00.11 / Щекин Юрий Вадимович; Национальная юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого.– Х., 1999. – 161 с.

6.                  Agreement concerning the relations between the European Coal and Steel Community and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland of 21.12.1954 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://aei.pitt.edu/10561/1/73639_1.pdf.

7.                  Agreement on partnership and cooperation establishing a partnership between the European Communities and their Member States, of one part, and the Russian Federation, of the other part of 24.06.1994 // Official Journal. – 1997. – Serie L 327. – P. 1-69.

8.                  Criminal proceedings against Lucas Asjes and others, Andrew Gray and others, Andrew Gray and others, Jacques Maillot and others and Léo Ludwig and others: Judgment of the Court of 30 April 1986 in Joined cases 209 to 213/84 // European Court Reports. – 1986. – P. 1425.

9.                  Europe Agreement establishing an association between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of Hungary, of the other part of 16.12.1991 // Official Journal of the European Communities. – 1993. – Serie L 347. – P. 2-266.

10.              European Union External Action [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://eeas.europa.eu/countries/index_en.htm.

11.              Feld W. The Association Agreements of the European Communities: A Comparative Analysis // International Organization. – 1965. – Vol. 19, No. 2. – P. 223-249.

12.              Healther G. Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process / Healther Grabbe Healther // Featherstone K., Radaelli C. (eds) / The Politics of Europeanixation. – Oxford, Oxford University Press, 2003. – P. 309-310.

13.              Igor Simutenkov v Ministerio de Educación y Cultura and Real Federación Española de Fútbol: Judgment of the Court (Grand Chamber) of 12 April 2005 in Case C-265/03 // European Court Reports. – 2005. – P. I-02579. 

14.              Meryem Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd: Judgment of the Court of Justice of 30 September 1987 in case 12/86 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=94569&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2377427.

15.              Partnership and Cooperation Agreement between the European Communities and their Member States and the Republic of Kazakhstan of 23.02.1995 // Official Journal. – 1999. – Serie L 196. – P. 3-45.

16.              Partnership and Cooperation Agreement establishing a partnership between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Kyrgyz Republic, of the other part of 09.02.1995 // Official Journal. – 1999. – Serie L 196. – P. 48-89.

17.              Partnership and Cooperation Agreements (PCAs): Russia, Eastern Europe, the Southern Caucasus and Central Asia [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/eastern_europe_and_central_asia/r17002_en.htm.

18.              Petrov R. Association agreement versus partnership agreement. What is the difference? [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://uesa.blogspot.com/2011/04/blog-post_04.html.

Поступила в редакцию 05.03.2013 г.