Легитимация нормативно-правовых актов Национального банка Украины как необходимое условие вступления их в силу

Плотникова Мария Владимировна,

ассистент кафедры гражданско-правовых дисциплин и банковского права Государственного высшего учебного заведения «Украинская академия банковского дела Национального банка Украины».

Вступление в силу нормативно-правового акта является юридической предпосылкой его действия. Традиционно действие нормативно-правового акта рассматривается как обязательность его осуществления, а пределы действия акта определяются временем, пространством и кругом лиц. Временные границы прямого действия характеризуются моментом вступления в силу определенного нормативно-правового акта и моментом утраты им юридической силы. Процесс издания нормативно-правовых актов любым органом государственной власти, как и предмет их регулирования, должен быть четко определен законодательством для соблюдения принципа законности в государстве.

Для обозначения совокупности действий, необходимых для признания нормативно-правового акта таким, который вступил в силу, можно использовать понятие “легитимация”, которое в юридической энциклопедии определено как “процедура общественного признания определенного субъекта или факта”[1]. Поэтому для целей нашего исследования под легитимацией нормативно-правовых актов Национального банка Украины (далее – НБУ) будем понимать процедуру признания государством факта издания НБУ нормативно-правового акта, который является обязательным для органов государственной власти и органов местного самоуправления, банков, предприятий, организаций, и учреждений независимо от форм собственности, а также физических лиц. Таким образом, для характеристики легитимации нормативно-правовых актов НБУ необходимо определить составные процедуры получения нормативно-правовыми актами НБУ этого статуса, что в первую очередь требует определения момента вступления их в силу.

Действие подзаконных нормативно-правовых актов в Украине в своих работах рассматривали Л. М. Горбунова, Н. Н. Пархоменко, О. Г. Мурашин, И. О. Быля и другие авторы. Много внимания уделяется подзаконным актам как источникам регулирования отдельных видов общественных отношений, в этом контексте действие отдельных видов подзаконных нормативных актов Украины изучали А. О. Рыбалкин, Г. О. Швачка, Л. В. Жук и другие.

В то же время следует отметить, что проблемам правового регулирования действия нормативно-правовых актов НБУ в юридической литературе уделено недостаточно внимания. В учебниках по банковскому праву нормативно-правовые акты НБУ характеризуются как источник банковского права, однако, как правило, вопросы вступления их в силу не рассматриваются. В специальной юридической литературе при характеристике функций НБУ отдельным вопросам, связанным с его нормативно-правовыми актами, уделяли внимание В. Л. Кротюк, Т. А. Латковская, Е. П. Орлюк, В. П. Приходько и другие.

Рассматривая правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации вопросы действия его нормативно-правовых актов охарактеризовала Е. Н. Пастушенко[2]. Выводы ученой представляют большой научный интерес, однако, правотворчество органа государственной власти основывается на национальном законодательстве, поэтому для характеристики процедуры легитимации нормативно-правовых актов НБУ необходимо проанализировать украинское законодательство.

В соответствии с ч. 4 ст. 56 Закона “О Национальном банке Украины” нормативно-правовые акты НБУ подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Украины (далее – Минюст) и вступают в силу в соответствии с законодательством Украины. Таким образом, особенностью нормативно-правовых актов НБУ, в отличие от нормативно-правовых актов центральных органов исполнительной власти, является то, что они все подлежат обязательной государственной регистрации в Минюсте. Однако не все нормативные акты НБУ подаются на государственную регистрацию. К таким относятся нормативно-правовые акты, которые регулируют вопросы внутренней организации НБУ, например, Инструкция о порядке издания нормативно-правовых актов Национального банка Украины, утвержденная Постановлением Правления НБУ от 22.03.2010 № 141. На наш взгляд, разный порядок подготовки и вступления в силу внутренними нормативно-правовыми актами и нормативно-правовыми актами, действие которых направлено на деятельность других банков, должен быть отображен в законе о НБУ.

Относительно порядка государственной регистрации и вступления в силу нормативно-правовыми актами НБУ диспозиция нормы права, которая содержится в ч. 4 ст. 56 Закона “О НБУ” является неопределенной, так как отсылает к законодательству Украины. Причем до сих пор нет единого подхода к определению понятия “законодательство”, а в юридической литературе, как правило, обращаются к решению Конституционного суда от 9 июля в 1998 г. № 12 рп/98, однако его резолютивная часть касается лишь ст. 21 Кодекса законов о труде, поэтому нет оснований применять его ко всем правоотношениям.

Ltt

ltt

imperiatools.ru

Не беря во внимание подходы к толкованию термина законодательство, следует отметить, что специального закона, который бы регулировал данные вопросы в Украине, нет. Ведь, как справедливо отметил Я. А. Гейвандов, в нормотворческом процессе стадия доведения принятого акта адресатам и вступление в его силу имеет большое значение[3].

На данный момент в Верховной Раде Украины находится на рассмотрении Проект Закона “О нормативно правовых актах” № 7409, который был принят в первом чтении[4]. В данном законопроекте содержаться общие нормы, касающиеся государственной регистрации подзаконных нормативно-правовых актов и, в случае его принятия, будут решены некоторые из существующих проблем подзаконного нормотворчества.

Рассматривая нормативное регулирование государственной регистрации подзаконных нормативно-правовых актов, следует отметить, что в настоящий момент этот вопрос определен Указом Президента “О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти” от 3 октября в 1992 г. № 493/92. Для выполнения данного Указа Кабинет Министров Украины Постановлением от 28 декабря в 1992 г. № 731 утвердил Положение “О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств, других органов исполнительной власти”. Однако указанные нормативные акты распространяются лишь на нормативно-правовые акты министерств и других органов исполнительной власти, к которым Национальный банк Украины, исходя из положений Закона Украины “О Национальном банке Украины”, не принадлежит.

Единственный документ, который устанавливает порядок государственной регистрации подзаконных нормативных актов НБУ, – это Приказ Минюста № 34/5 от 12.04.2005 “О совершенствовании порядка государственной регистрации нормативно-правовых актов в Министерстве юстиции Украины и отмены решения о государственной регистрации нормативно-правовых актов”[5] (далее – Порядок). Данный Порядок определяет основные требования к процедуре подготовки и предоставления в Минюст нормативно-правовых актов, которые подлежат государственной регистрации. Отношения, связанные с процедурой подготовки и передачей на государственную регистрацию нормативно-правового акта НБУ, регулируется внутренней Инструкцией о порядке издания нормативно-правовых актов Национального банка Украины, утвержденной Постановлением Правления НБУ от 22.03.2010 № 141.

Во время проведения государственной регистрации нормативно-правовых актов в соответствии с п. 4.2 Порядка специалисты Управления государственной регистрации нормативно-правовых актов проводят правовую экспертизу нормативно-правовых актов с целью установления полномочий субъекта на принятие данного нормативно-правового акта, его соответствия законодательству, качеству и обоснованности, своевременности принятия, выявления возможных позитивных и негативных последствий его действия.

В юридической литературе выражено мнение о том, что необходимо внедрить и специальную нормотворческую экспертизу проектов подзаконных нормативно-правовых актов в отрасли финансового и банковского права, с целью недопущения негативных для финансовой системы последствий, и предлагается ее проведение возложить на специальную межведомственную экспертную группу из специалистов соответствующих департаментов Министерства юстиции Украины, Национального банка Украины и Государственной налоговой службы Украины[6]. На наш взгляд, не целесообразно внедрять такое предложение, так как налоговой службе фактически будут даваться полномочия по контролю за действиями НБУ, что противоречит его правовому статусу.

Относительно новыми являются и полномочия Минюста, связанные с предупреждением коррупции. С 1 июля 2011 вступил в силу Закон Украины “О принципах предупреждения и противодействия коррупции” от 07.04.2011 № 3206, которым определенны основные принципы предотвращения и противодействия коррупции в публичной и частной сферах общественных отношений, возмещения нанесенной в результате совершения коррупционных правонарушений убытков, вреда, возобновления нарушенных прав, свобод или интересов физических лиц, прав или интересов юридических лиц, интересов государства. В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Украины[7] одним из заданий Минюста является осуществление антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления. Безусловно, коррупция является фактором, который создает реальную угрозу национальной безопасности поэтому, по нашему мнению, внедрение антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов Национального банка Украины является оправданным, однако этот процесс нуждается в некотором усовершенствовании[8].

В соответствии с п. 4.6 Порядка по результатам правовой экспертизы Минюст в течение установленного в п. 4.3 Порядка срока отведенного для регистрации нормативно-правового акта, принимает одно из таких решений: а) о государственной регистрации нормативно-правового акта; б) о возвращении нормативно-правового акта без государственной регистрации для доработки; в) об отказе в государственной регистрации нормативно-правового акта; г) о признании акта таким, которое не подлежит государственной регистрации.

В ст. 56 Закона Украины “О Национальном банке Украины” установлено, что нормативно-правовые акты НБУ вступают в силу в соответствии с законодательством, однако закона, нормы которого определяли бы порядок вступления в силу подзаконных нормативно-правовых актов, в Украине нет. Указ Президента “О порядке официального опубликования нормативно-правовых актов и набирания ими действию” от 10 июня 1997 года № 503/97 определяет те издания, публикация у каких нормативных актов считается их официальной публикацией. Однако, как отмечает Е. П. Орлюк, на акты НБУ не распространяются требования данного Указа, так как последний распространяется только на акты Верховной Рады Украины, Президента Украины и Кабинета Министров Украины[9]. Таким образом, момент, с которого вступит в силу нормативно-правовой акт НБУ, как правило, определяется в самом нормативно-правовом акте. В п. 5.4 Порядка установлено ограничение, что нормативно-правовые акты, которые занесены в Государственный реестр, вступают в силу со дня их официального опубликования, если другое не установлено самими актами, но не раньше дня их официального опубликования.

Традиционно заключительной стадией правотворческого процесса считается официальное опубликование принятого нормативного акта[10]. Закон Украины “О Национальном банке Украины” не содержит положений, которые бы регулировали процедуру публикации нормативно-правовых актов НБУ. Лишь в ст. 1 данного Закона в определении официального издания НБУ указывается, что им есть специальное печатное издание, определенное НБУ как официальное и зарегистрированное в установленном порядке, в котором публикуются нормативно-правовые акты НБУ, а также информационно-аналитические, статистические и другие материалы, обзоры состояния банковской системы Украины, валютного и финансового рынков и тому подобное.

Значение официального опубликования правового акта управления, как верно отмечает Ю. М. Старилов, заключается в том, что именно опубликование: 1) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим основанием (предпосылкой) вступления правового акта в юридическую силу; 2) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многих случаях является моментом вступления его в силу; 3) обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами; 4) выполняет важную информационную функцию, ибо только после опубликования субъекты права имеют возможность ознакомиться с административными актами; 5) обеспечивает демократизм, доступность и открытость административного нормативного материала[11].

В соответствии с п. 6.7 Порядка после включения нормативно-правового акта в Единый государственный реестр и присвоения ему регистрационного кода Управление систематизации передает нормативно-правовой акт для опубликования в бюллетене “Официальный вестник Украины”. Информационный бюллетень “Официальный вестник Украины” является еженедельным официальным изданием, в котором публикуются в том числе и нормативно-правовые акты НБУ.

Невзирая на то, что в соответствии с п. 5.6 Порядка субъекты правотворчества должны направлять нормативно-правовые акты для выполнения лишь после их государственной регистрации и официального опубликования, НБУ использует практику направления “к сведению и использования в роботе” своих постановлений до вступления их в действие. Например, 30.07.2012 г. Письмом № 25-111/1628 банкам было направлено Постановление Правления НБУ от 13.07.2012 № 273 “Об утверждении Изменений к Инструкции о порядке открытия, использования и закрытия счетов в национальных и иностранной валютах”, которое на момент направления письма уже было зарегистрировано в Минюсте, однако его опубликование состоялось лишь 10.08.2012 г. Такая практика НБУ создает проблемы правоприменения и в некоторых случаях влечет за собой судебное оспаривание нормативно-правовых актов НБУ.

Проведенное исследование легитимационной процедуры нормативно-правовых актов НБУ позволяет сделать определенные выводы. В частности, легитимация нормативно-правовых актов НБУ – это процедура вступления в силу нормативно-правовыми актами НБУ, которая включает такие элементы:

-           государственная регистрация нормативно-правового акта НБУ, которая проводится в Министерстве юстиции (включая проведение правовой, в том числе и антикоррупционной экспертизы проекта нормативного акта);

-           опубликование нормативно-правового акта НБУ;

-           определение момента вступления в силу нормативно-правового акта НБУ.

Анализ вступления в силу нормативно-правовыми актами НБУ позволяет нам сделать вывод о том, что надлежащий уровень законодательного регулирования вступления в силу и опубликования нормативно-правовых актов НБУ отсутствует. С целью устранения такого недостатка предлагаем часть 4 ст. 56 Закона Украины “О Национальном банке Украины” изложить в такой редакции:

«Нормативно-правовые акты Национального банка Украины, за исключением внутриведомственных, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Украины.

Нормативно-правовой акт Национального банка Украины, вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования, или позже, если это предусмотрено самим нормативно-правовым актом.

Официальным опубликованием нормативного правового акта Национального банка Украины считается его публикация в «Официальном вестнике Украины».

Литература

1.                  Гейвандов Я. А. Государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (теоретические и организационно-правовой анализ): дис. ... докт. юрид. наук / Гейвандов Я. А. – Санкт-Петербург, 1997. – 355 с.

2.                  Пастушенко Е. Н. Правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации / Е. Н. Пастушенко // Юридический вестник РГЭУ. – 2006. – № 2. – С. 36–42.

3.                  Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / [Н. В. Варламова, В. В. Лазарев, В. В. Лапаева, Е. А. Лукашева и др.]; под. общ. ред. акад. РАН, д.ю.н., проф. В. С. Нерсесянца. – М.: Норма, 2006. – 832 с.

4.                  Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА–ИНФРА•М), 2002. – 600 с.

5.                  Горбунова Л. М. Принцип законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади: монографія / Л. М. Горбунова. – К.: Юрінком Інтер, 2008. – 240 с.

6.                  Орлюк О. П. Правові проблеми організації та діяльності банківської системи України: дисертація д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Олена Павлівна Орлюк; Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2003. – 381 с.

7.                  Плотнікова М. В. Антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів Національного банку України / М. В. Плотнікова // Правовий вісник УАБС. – 2012. – № 1(6). – С. 94–97.

8.                  Положення про Міністерство юстиції України: затверджене Указом Президента від 6.04.2011 № 395/2011 // Офіційний вісник України. – 2011. – № 28. – Ст. 1162.

9.                  Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів : наказ Міністерства юстиції № 34/5 від 12.04.2005 // Офіційний вісник України. – 2005. – № 15 (29.04.2005). – Ст. 799.

10.               Проект закону № 7409 від 30.11.2010 “Про нормативно-правові акти” [Електронний ресурс] // Верховна Рада України [сайт]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34?id=&pf3511=39123&pf35401=178768. – Назва з екрана.

11.               Тимошенко В. І. Легітимація / В. І. Тимошенко // Юридична енциклопедія: в 6 т. – Т. 3: К–М. / Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; ред. Ю. С. Шемшученко. – К.: Укр. енциклопедiя iм. М.П. Бажана, 2001. – С. 467.

Поступила в редакцию 13.05.2013 г.