«Контроль» и «надзор» – основне черты, различие и взаимосвязь в праве

Кравченко Вадим Вадимович,

соискатель кафедры Конституционного права Украины Харьковского национального университета «Юридическая академия им. Ярослава Мудрого».

Контроль и надзор – это те явления, которые присущи многим процессам, которые происходят в обществе и государстве. Через проверки, наблюдения, сопоставления контроль и надзор дают оценку подконтрольного объекта, что позволяет сделать выводы и осуществить действия, которые исправят или улучшат его состояние. Контроль и надзор – это те явления, которые необходимы для существования и развития общества, эффективного функционирования государства. В современных условиях становления суверенного и демократического государства (как в России так и Украине), в переходных условиях трансформации государственного строя, все больше значимости приобретают контрольно-надзорные механизмы. Контрольная и надзорная формы юридической деятельности формируют динамику преобразования постсоветских стран на демократические и правовые государства, что является одним из факторов, который способствует формированию гражданского общества.

Вопрос о контроле и надзоре является чрезвычайно актуальным, еще и потому что наше государство отходит от патерналистской концепции, и происходит, в сущности, изменение парадигмы: от государства, которое «опекает» общество, к государству, которое функционирует в его интересах, а именно обеспечивает нормальное функционирование и развитие гражданского общества, то есть осуществляется переход от мелочной регламентации и постоянного вмешательства в дела общества к минимальному, опосредованному влиянию на него.

 В то же время следует согласиться с В. Е. Чиркиным о том, что контроль и надзор, безусловно, необходимы, но должна существовать мера, предел такой деятельности. Недостаточность контроля может привести к игнорированию интересов государства, к снижению авторитета государственной власти. С другой стороны, чрезмерный контроль со стороны высших органов государственной власти может приводить к потере самостоятельности других органов власти, нарушения прав человека и гражданина, вмешательства в «жизнь» институтов гражданского общества[1].

Сравнивая понимание категорий «контроль» и «надзор», можем увидеть много общего, ведь определение надзора дается через контроль и наоборот. В обычном понимании значения слов «надзор» и «контроль» совпадает - это наблюдения или постоянное наблюдение с целью присмотра, проверки за кем (или чем) ни будь, за соблюдением каких-то правил.

Также почти все исследователи констатируют, что государственный контроль и надзор имеют общие черты. К их числу В.В. Гошуляк относит:

1)                 объектом надзора и контроля является законность в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления коммерческих и некоммерческих организаций;

2)                 наблюдение и контроль заключаются в постоянном и систематическом наблюдении за деятельностью поднадзорных и подконтрольных организаций;

3)                 органы контроля и органы надзора применяют в пределах своей компетенции определенные меры принуждения;

4)                 цель надзора и контроля общая – утверждение в обществе и государстве законности и правопорядка[2].

Именно поэтому отдельные авторы предлагают жестко не разграничивать контроль и надзор и считать эти феномены соответственно функцией и подфункцией государственного управления[3].

Однако доминирующим является подход, согласно которого контроль и надзор различаются. При этом различие проводится по целому ряду признаков. По мнению В.П. Беляева, сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, в том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правовым актам, поставленной перед ними задачей, и непосредственно принимают меры по устранению «отклонений» и привлечения виновных к ответственности. Сущность надзора В.П. Беляев видит в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направляется на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона в целях обеспечения верховенства закона, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. «Надзор в отличие от контроля не содержит административных функций»[4].

 Вмешательство в оперативную деятельность подконтрольного органа и право самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности и является, по мнению В. Гаращука, основными отличием контроля от надзора[5].

 Некоторые авторы приводят более широкие критерии разграничения контроля от надзора:

1)                 между органом, осуществляет надзорную деятельность, и наблюдаемым субъектом отсутствуют отношения-непосредственной подчиненности (подведомственности);

2)                 надзорный орган не имеет права на оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность, а также издавать распоряжения о необходимости устранения выявленных нарушений;

3)                 орган, осуществляющий надзорную деятельность, не вправе отменять незаконный правовой акт, применять меры дисциплинарной ответственности к определенным лицам;

4)                 в процессе осуществления контроля может проверяться целесообразность и эффективность совершенных мер, а при осуществлении надзора – только законность совершенных управленческих действий или принятых нормативных правовых актов;

5)                 для наблюдения – проведение таких проверок по мере необходимости, в случае выяснения нарушений положений нормативных правовых актов;

6)                 субъекты контрольной деятельности имеют право оперативного вмешательства в осуществляемую деятельность, а надзорный орган вправе лишь констатировать выявлены нарушения требований законности[6].

Нормативно вопрос о разграничении этих понятий не решен, поскольку законодатель в некоторых случаях допускает неточности, называя контрольные полномочия контролирующих органов наглядом29. В сфере контрольно-надзорной деятельности отделяют два вида надзора: прокурорский и административный[7].

Анализируя порядок реализации полномочий по осуществлению прокурорского надзора в контексте Закона Украины «О прокуратуре»[8] в редакции от 01.12.2012 приходим к выводу, что прокуратура ставит вопрос об устранении выявленных ею нарушений законодательства путем внесения представления и постановления. Фактически исключены по новой редакции закона протест и предписание прокурора «передали свои функционально-целевые полномочия» представлению и концептуальных изменений в этом смысле не произошло. Ведь прокурор вносит представление об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих; ставит вопрос о привлечении лиц к предусмотренной законом ответственности; возмещение ущерба, отмене нормативно-правового акта, отдельных его частей или приведения его в соответствие с законом, прекращение незаконных действий или бездействия должностных и служебных лиц. В случае же выявления в деянии должностного лица или гражданина признаков административного правонарушения прокурор выносит мотивированное постановление об инициировании привлечения лица к административной ответственности.

Следует отметить, что представление вносится субъекту, непосредственно допустил нарушения, или субъекту которому подчинены структурные подразделения и который компетентен, решать вопросы, указанные в документе прокурорского реагирования, поскольку прокуратура лишена такого самостоятельного права и по результатам рассмотрения представления оно может быть отклонено, что не лишает прокуратуру права дальнейшего обжалования в суд. На этом примере хорошо прослеживается суть различия контроля от надзора. В рамках того же ведомственного контроля, подчиненный, подконтрольное звено, орган, учреждение и др. в определенных пределах в случае допущения ошибки в работе, может самостоятельно ее исправить или дать указание органу или учреждения, которое ее допустила для самостоятельного исправления, корректировки и т. д.

При осуществлении контроля в случае необходимости его обеспечения принудительным механизмом выступает в большинстве случав дисциплинарная ответственность. В случае с надзором, который наиболее широко представлен органами прокуратуры, вносятся специфические по своей сути документы реагирования с требованием устранения и недопущения выявленных нарушений, а также инициирования вопроса привлечения виновных лиц к дисциплинарной, административной, а то и уголовной ответственности. По мнению многих ученых, последняя должна применяться исключительно судом, а не прокурором.

Вместе с тем, несмотря не это, важным остается, что прокуратура, осуществляя свои функции, не устанавливает общих правил поведения, как это делают органы государственного управления, к которым и относятся органы контроля (в том числе и специализированного), не занимается повседневной организаторской работой по наведению порядка на подконтрольных объектах. Показательной, для понимания различия надзора от контроля является и диспозиция ч. 2 ст. 19 Закона Украины «О прокуратуре», которая запрещает прокуратуре вмешиваться в хозяйственную деятельность и подменять органы ведомственного управления и контроля.

Что касается административного надзора, то он осуществляется не только в рамках государственного управления, но и в соответствии со ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления реализуется деятельностью местных властей, направленную на обеспечение соблюдения законности и конституционных предписаний, а также за надлежащим выполнением порученных местными властями[9].

По мнению Ю. Панейко административный надзор за самоуправляющимися органами должен охватить как легальность, так и целесообразность деятельности самоуправляющихся органов[10].

 Не имеет единой точки зрения среди ученых и относительно соотношения понятий «конституционный надзор» и «конституционный контроль». По мнению И. П. Ильинского и Б. В. Щетинина не следует отделять эти категории, поскольку конституционный контроль и конституционный надзор имеют одинаковую цель: осуществление контроля за соответствием конституции текущего законодательства. Осуществляется этот контроль высшим представительным органом, кроме того, в нем принимают участие и другие государственные органы, в том числе органы прокурорского надзора[11]. На наш взгляд к деятельности по проверке на конституционность актов текущего законодательства следует использовать термин «конституционный контроль».

 Некоторые ученые наоборот выделяют конституционный надзор, осуществляет прокуратура. На наш взгляд это недопустимо, ведь надзорные полномочия органов будут тогда распространяться и на деятельность Конституционного Суда Украини, Решения которого согласно Конституции Украины являются обязательными. Это подтверждается предложениями некоторых ученых о предоставлении Генеральному прокурору Украины возможности вносить возражения на решение Суда, которые должны подлежать обязательному рассмотрению и мотивированному реагированию[12].

Анализируя вышеизложенное, считаю, что контроль и надзор следует рассматривать как не тождественные категории. К признакам контроля относится: в процессе контроля деятельности контролируемого проверяется не только на соответствие закону, но и исходя из дисциплины, нравственности, целесообразности и необходимости присущей той или иной сфере деятельности; контролирующий наделен правом изменять решения контролируемого; контролирующий орган или должностное лицо имеет право давать обязательные указания, касающиеся текущей деятельности контролируемого объекта (органа). Надзор же, в свою очередь, характеризуется следующими главными признаками: исключительно может осуществляться лишь узким кругом специальных субъектов, обладающих публично-правовыми властными полномочиями и механизмами воздействия (прокуратура и прокурорский надзор, органы МВД осуществляющие административный надзор) на объекты, непосредственно организационно не подчиненные этим органам, и использовать специфические только им присущие «рычаги влияния» (документы реагирования, в том числе уголовно-правового характера), без права непосредственно вмешиваться в ход хозяйственной и иной деятельности поднадзорного объекта.

Литература

1.                  1.Чиркин В.Е. Контрольная власть [Текст] // Государство и право. – 1993. – № 4. – с. 10-18.

2.                  2.Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном пра­ве России [Текст]. – М.: Альфа-М, 2005. – 352 с.

3.                  Студе­никина М.С. Государственный контроль в сфере управления Проблемы надведомственного контроля [Текст] / Студеникина М.С. - М.: Юрид. лит., 1974. - 160 c.

4.                  Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики [Текст]. Дисс.д.ю.н. – С.: СГАП, 2006. – 436 с.

5.                  Гаращук В. М. Контроль и надзор в государственном управлении [Текст]. – Х.: Фолио, 2002. – 176 с.

6.                  Общее административное право [Текст] / Под ред. Старилова. – Воронеж: Из-во Воронежского университета, 2007 г. – 848 с.

7.                  7.Тонков Е.Е. Модернизация юридических форм государственной деятельности [Текст]: монография. – М.: Юрлитинформ, 2011. –– 256 с.

8.                  Закон Украины «О прокуратуре» от 05.11.1991 № 1789-XII в редакции 01.12.12.

9.                  Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 р. // Кравченко В. В., Питцык М. В. Конституционные основы местного самоуправления в Украине. Уч. пос. – К.: «Арарат-Центр», 2001. – С. 62. – 176 с.

10.               Панейко Ю. Теоретические основы самоуправления [Текст]. – Л.: Летопись. –196 с.

11.               Ильинский И. П., Щетинин Б. В. Конституционный контроль и охрана конституционно законности в социалистических странах [Текст] // Сов. государство и право. – 1969. - №9. – 40-48 с.

12.               Косюта М. Взаимосвязи в деятельности прокуратуры и Конституционного Суда Украины: проблемы и перспективы [Текст] // Право Украины. – 2002. - № 6. – С. 102-107.

Поступила в редакцию 20.05.2013 г.