Отдельные вопросы административной ответственности в области охраны лесов по законодательству Украины и Российской Федерации

НА ГЛАВНУЮ

Егорова Татьяна Петровна,

соискатель Национального университета "Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого".

В статье рассмотрены отдельные вопросы административной ответственности в области охраны лесов по законодательству Украины и Российской Федерации, проведено их сравнение и проанализированы существующие проблемы в данной сфере.

Административная ответственность в сфере охраны лесов, как отмечает большинство ученых, отличается от уголовной и гражданско-правовой своей относительной простотой, оперативностью и экономичностью. К сожалению, на сегодняшний день, как в Украине, так и в Российской Федерации, констатируют резкое снижение коэффициента ее эффективности, превентивности и компенсационности. Многие аспекты административной ответственности в области охраны лесов требуют детального освещения, обсуждения и дальнейшего совершенствования. В этом и заключается актуальность темы исследования.

Целью статьи является освещение отдельных вопросов административной ответственности в области охраны лесов по законодательству Украины и Российской Федерации, их сравнение, анализ существующих проблем в данной сфере и выработка на этой основе собственных выводов и предложений.

В России данной проблематикой занимались такие исследователи, как А.Н. Абанина, Н.Г. Баканева, С.А. Боголюбов, В. Ф. Гербовой, В.М. Захаров, А.С. Исаев, А.С. Колбасов, М. Коровин, А.В. Куликова, А.И. Крассова, Е.И. Немировский, В.В. Петров, А.И. Писаренко, М. Полянская, С.В. Ханжина, Г.В. Чубуков и другие.

В Украине отдельными аспектами данного вопроса занимались В.Д. Басай, Н.Н. Бринчук, С.Б. Гавриш, С.А. Генсирук, А.П. Гетьман, Н.В. Еремеева, В.Н. Завгородняя, С.Н. Кравченко, П.В. Мельник, В.Л. Мунтян, В.А. Навроцкий, В.В. Петров, Б.Г. Розовский, Н.И. Титова, Р.В. Челпан, Ю.С. Шемшученко и другие ученые.

Как в Украине, так и в Российской Федерации (далее – РФ) единственным основанием для привлечения виновных лиц за нарушение требований лесного законодательства к административной ответственности является административное правонарушение (проступок), под которым понимают противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, посягающее на государственную собственность на леса, установленный порядок государственного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, права и законные интересы граждан в области использования лесных ресурсов и установлен правовой режим использования, воспроизводства, защиты и охраны лесов [10; С. 52].

В целом административные правонарушения в этой области можно разделить на группы. К первой группе относятся нарушения права государственной собственности на леса: самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9 КоАП РФ), самовольное переуступки права лесопользования, а также заключение других соглашений, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на леса (ст. 49 КУоАП), использование участков земель государственного лесного фонда для раскорчевки, возведения построек, переработки древесины, устройства складов и т.п. без надлежащего разрешения на использование этих участков (ст. 63 КУоАП), самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов (ст. 8.26 КоАП РФ), нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывозки древесины и заготовки живицы (ст. 64 КоАП, ст. 8.25 КоАП РФ) и другие.

Ко второй группе нарушений лесного законодательства относятся: незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ст. 8.28 КоАП РФ), уничтожение или повреждение подроста в лесах (ст. 66 КУоАП), уничтожение или повреждение леса в результате неосторожного обращения с огнем, нарушение требований пожарной безопасности в лесах (ст. 77 КоАП, ст. 8.32 КоАП РФ); самовольное выжигание стерни, лугов, пастбищ, участков со степной, водно-болотной и иной природной растительностью, растительности или ее остатков в полосах отвода автомобильных и железных дорог, а также опавших листьев в парках, других зеленых насаждениях и газонов в населенных пунктах без разрешения органов государственного контроля в области охраны окружающей природной среды или с нарушением условий такого разрешения (ст. 77 'КоАП).

Как нарушение правил использования лесных ресурсов признаны: осуществление лесных пользований не по цели или требованиям, предусмотренным в лесорубном билете (ордере) или лесном билете (ст. 67 КУоАП); самовольный сенокос и выпас скота в лесах и на землях государственного лесного фонда, не покрытых лесом; самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод и т.д., где это запрещено или допускается только по лесным билетом; сбор дикорастущих плодов, орехов, ягод и т.д. с нарушением установленных сроков их сбора (ст. 70 КУоАП), повреждение сенокосов и пастбищных угодий (ст. 69 КоАП, ст. 8.30 КоАП РФ), повреждение леса сточными водами, химическими веществами, промышленными и коммунально-бытовыми выбросами, отходами и отбросами, что влечет его усыхание или заболевание (ст. 72 КУоАП); засорение лесов отходами (ст. 73 КУоАП).

Самостоятельную группу правонарушений составляют: нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил ухода за лесами, правил лесного семеноводства (ст. 8.27 КоАП РФ), нарушение правил и инструкций по восстановлению, улучшению состояния и породного состава лесов, повышению их продуктивности, а также по использованию ресурсов спелой древесины (ст. 68 КУоАП), нарушение правил санитарной безопасности в лесах (ст. 8.31 КоАП РФ), введение в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, цехов, агрегатов, транспортных путей, коммунальных и других объектов, не обеспеченных оборудованием, предотвращающих вредное воздействие на состояние и воспроизводство лесов (ст. 71 КУоАП), уничтожение или повреждение лесоосушительных канав, дренажных систем и дорог на землях государственного лесного фонда (ст. 74 КУоАП), уничтожение или повреждение ограничительных знаков в лесах (ст. 75 КУоАП ) [1, 2].

Как видим, перечень лесонарушений в украинском законодательстве по сравнению с российским намного шире (18 статей КоАП против 10 статей КоАП РФ), однако санкции за них мизерные (170-340 грн.), Чего нельзя сказать о российских, которые в среднем составляют 600-800 в пересчете на гривны. Также следует отметить, что в КоАП РФ четко указано, что размер административного штрафа не может быть меньше одной десятой минимального размера оплаты труда, чего, к сожалению, не имеется в украинском кодексе.

В Украине привлечь к административной ответственности и налагать административные взыскания за лесонарушения вправе органы лесного хозяйства в соответствии со ст. 241 КУоАП и органы Министерства экологии и природных ресурсов Украины согласно ст. 242 'КоАП. Что касается России, то там такими органами являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор (ст. 23.24 КоАП РФ) [1, 2].

Виновные могут быть также привлечены к ответственности за невыполнение законных распоряжений, предписаний или других требований должностных лиц, органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды, использования природных (в том числе лесных) ресурсов, радиационной и ядерной безопасности или охрану природных ресурсов, не предоставление им необходимой информации или предоставление неправдивой информации, создание других препятствий для выполнения возложенных на них обязанностей.

Как в Украине, так и в РФ распространена практика необоснованного освобождения нарушителей от административной ответственности со ссылкой на статью 22 КоАП или на ст. 2.9 КоАП РФ [1, 2], которые предусматривают возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности правонарушения. При этом не учитывается то, что нарушители отказываются от добровольной уплаты нанесенных лесонарушением материальных убытков, которые не являются малозначительными.

Следует отметить, что задачей производства по делам об административных правонарушениях являются: своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение каждого лесонарушения, точное решение дела в соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, предотвращения нарушений законодательства об охране лесов, воспитание граждан в духе соблюдения законов. Поэтому выявление всех обстоятельств правонарушения, причин и условий его совершения, обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность, является прямой обязанностью уполномоченных на это лиц. Однако каждый год в ходе прокурорских проверок выявляются отдельные случаи поверхностного отношения работников гослесхозов к выявлению всех условий совершения преступления [6, С. 162].

Единственными документами, которыми оформляются лесонарушения, является протокол об административном нарушении требований лесного законодательства и постановление по делу об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении лесного законодательства имеют право составлять только работники государственной лесной охраны от лесника к начальнику управления, а выносить постановления по делам об административном нарушении требований лесного законодательства, предусмотренных статьями 49, 63-70,73, 75, 77, 1885 Кодекса Украины об административных правонарушениях – от мастера леса к начальнику управления. В протоколе фиксируется факт совершения административного правонарушения [1].

На практике же в ряде случаев работники лесной охраны формально подходят к составлению протоколов об административном нарушении лесного законодательства, не указывают в них полные данные о лице лесонарушителя, группу лесов, в которых совершено лесонарушения и использовал ли лесонарушитель древесину или изъята она у него. Аналогичные проблемы существуют и в России.

Анализ законодательства об административных правонарушениях также свидетельствует, что недостатки административной ответственности за лесные правонарушения связанные с ограниченностью видов санкций, которые могут применяться к виновным лицам, отсутствия четкой определенности оснований их применения, неучет повторности в совершении административных правонарушений, отсутствии дифференциации в применении санкций в зависимости от особенностей тех или иных правонарушений [5, 6, 9].

Привлекает особое внимание то, что практически единственной санкцией за лесные административных правонарушениях (статьи 63-77 КоАП статьи 8.24-8.32 КоАП РФ) является административный штраф (в российском кодексе еще иногда упоминается конфискация средств и орудий совершения правонарушения и продукции незаконного природопользования). Между тем, одним из видов административных взысканий является предупреждение. Его применение предусмотрено за совершение некоторых экологических правонарушений и должно быть распространено на лесные правонарушения. Ведь это взыскание несет важную сигнализирующую нагрузку – предупреждает правонарушителей о недопустимости продолжения соответствующих действий, дает им возможность исправить поведение в соответствии с требованиями законодательства [11, С. 166-167].

На наш взгляд, украинское законодателю следует заимствовать положительный опыт российских коллег и в дополнение к административному штрафу предусмотреть в случае совершения, установленного статьей 65 КоАП, такого правонарушения, как незаконная порубка лесных культур (такая порубка признается административным проступком в случае отсутствия признаков преступления, предусмотренных статьей 246 Уголовного кодекса Украины [3]) и конфискацию предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом проступка. Согласно статье 29 КоАП такая конфискация состоит в принудительном безвозмездном обращении соответствующего предмета в собственность государства по решению суда. Эта санкция способна существенно усилить положительное стимулирующее влияние административной ответственности на поведение лесопользователей, способствовать удержанию субъектов лесных отношений от незаконных порубок.

Очевидно, что слабой стороной административных лесных правонарушений является то, что ни отечественным, ни российским законодательством не предусмотрено по ним такой квалифицирующего признака, как повторность. Можно неоднократно на протяжении текущего года совершать то или иное правонарушение в сфере лесных отношений, не испытывая при этом усиление санкций – они применяются всегда в неизменном объеме. Для усиления воспитательного нагрузки административной ответственности за лесные правонарушения целесообразно предусматривать повышение в несколько раз размера штрафа за повторные нарушения лесного законодательства.

Более дифференцированными должны быть и штрафы за административные правонарушения с учетом степени их потенциальной опасности для состояния лесов, окружающей среды в целом. Например, за введение в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, цехов, агрегатов, транспортных путей, магистральных трубопроводов, коммунальных и других объектов, не обеспеченных оборудованием, которое предотвращает вредное влияние на состояние и воспроизводство лесов, статья 71 КоАП предусматривает санкцию в виде наложения штрафа на должностных лиц от трех до семи необлагаемых минимумов доходов граждан. Такие же санкции для должностных лиц предусмотрены и статьями 70 «Самовольное сенокошение и пастьба скота, самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод», 75 «Уничтожение или повреждение ограничительных знаков в лесах» и другими статьями Кодекса. Равенство в определении санкций за соответствующие административные проступки вряд ли оправдано. Очевидно, что потенциальная опасность административных проступков, о которых идет речь в статье 71 КоАП, значительно выше, чем та, что имеет место в случаях, предусмотренных статьями 70 и 75 Кодекса. Ведь отсутствие на производственных объектах оборудования, которое предотвращает вредное влияние на леса, в случае аварии на производстве способно привести к загрязнению значительных лесных площадей, существенного ухудшения качественных характеристик лесных ресурсов на больших участках леса вследствие влияния негативных физических, химических, биологических факторов. Предложенные же размеры штрафов явно не учитывают указанные обстоятельства, являются недостаточными для стимулирования должностных лиц по внедрению на производствах экологически опасных технологий, оборудования, предотвращает негативное воздействие на леса и окружающей среды в целом. Известно же, что лучше предупредить возникновение экологически опасных ситуаций, чем потом тратить значительные средства на ликвидацию их последствий. Поэтому с целью повышения уровня ответственности руководителей предприятий за принимаемые решения целесообразно было бы увеличить в несколько раз размер штрафов за ввод в эксплуатацию производственных объектов без устройств, предотвращающих вредное воздействие на леса [1, 11, С. 168].

Возвращаясь к российскому праву, следует отметить, что, как и в украинской правовой системе, административное правонарушение по своим объективным признакам внешне довольно схоже с преступлением. Поэтому КоАП РФ одной из предварительных условий наступления административной ответственности предусматривает отсутствие в совершенном нарушении признаков состава преступления.

Основные признаки, которые служат разграничением преступления и административного проступка приводятся, как правило, в Уголовном кодексе РФ. Так, при рассмотрении дел о незаконной порубке деревьев и кустарников, о которой уже шла речь (ст. 260 УК РФ), необходимо иметь в виду, что их разграничение с административным правонарушением (ст. 8.28 КоАП РФ) проводится по предмету: состав преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 260 УК РФ, составляет незаконная порубка деревьев, кустарников и лиан в значительном размере. То есть, разграничительная признак – большой размер – прописан в самой диспозиции статьи 260 УК РФ [4, 8, 9].

Как и в Украине, в Российской Федерации правовой основой такой ответственности является административное правонарушение. Но, в отличие от норм отечественного законодательства, под ним понимается виновное противоправное действие или бездействие как физического, так и юридического лица, нарушившего установленный порядок в сфере лесных отношений, за которое законом предусмотрена административная ответственность. Украине здесь, опять же, по нашему мнению, следует воспользоваться практикой соседей и включить в перечень субъектов административной ответственности юридических лиц, ведь последние являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и, как правило, обладают имуществом, на которое в случае отказа от добровольной уплаты штрафа, можно в дальнейшем обратить взыскание.

Кроме всего сказанного, Украина, в отличие от РФ, еще до сих пор пользуется «советским» Кодексом об административных правонарушениях. В России же 30 декабря 2001 принят новый кодифицированный акт – Кодекс РФ об административных правонарушениях, который значительно изменил положение дел в сфере лесных проступков. Поэтому, на наш взгляд, Украине следует как можно скорее воспользоваться этим положительным опытом и разработать новый кодекс, в котором следует усилить административную ответственность за лесные правонарушения и увеличить ее «коэффициент полезного действия» в обществе.

Литература

1. Кодекс України про адміністративні правопорушення. К.: Вентурі, 2012. – 165 с.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: НОРМА-ИНФРА, 2012. – 126 с.

3. Кримінальний кодекс України. К.: Юрінком Інтер, 2012. – 89 с.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации. М.: НОРМА-ИНФРА, 2012. – 97 с.

5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» (п. 11) // Бюл. Верховн. Совета РФ. 1999. № 1. – С. 115-122.

6. Мельник П.В. Правова охорона лісів Карпатського регіону України: Дис. ... канд. юрид. наук / П. В. Мельник. – Івано-Франківськ: Б. в., 2002. – 173 с.

7. Романов В. Административная и уголовная ответственность за нарушение лесного законодательства // Рос. юстиция. 1998. № 5. – С. 86-92.

8. Ханжина С.В. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства // Вестник Челябинского государственного университета. № 2. – 2003. – С. 81-92.

9. Чубуков Г.В. Понятие и виды ответственности за нарушение экологического законодательства. / Актуальные проблемы теории права и государства и экологического права. Сб. статей. Вып. 1. М, 2000. – С. 19- 20.

10. Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. – К.: Наук. Думка, 1978. – 280 с.

11. Шершун С.М. Еколого-правове лісокористування в Україні: Дис. ... канд. юрид. наук / С.М. Шершун. – Київ, 2005. – 204 с.

Поступила в редакцию 17.06.2013 г.