Интересы физических и юридических лиц как объект защиты в административном судопроизводстве Украины
Константый Александр Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент, научный консультант управления обеспечения деятельности Судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины.
Национальный университет «Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого», г. Харьков.
В статье рассматриваются проблемы защиты в административных судах Украины интересов физических и юридических лиц от их нарушений в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Исследуется сущность, особенности и категориальные связи правового явления законных интересов как объекта защиты в административном судопроизводстве, делаются соответствующие обобщения и выводы.
Ключевые слова: интерес, субъективное право, судебная защита, административное судопроизводство, публичная власть, дискреционные полномочия.
The problems of protection in the administrative courts of Ukraine interests of individuals and legal entities from their violations of the executive authorities and local self-government, their officials. There is a study of nature, characteristics and categorical relations legitimate interests of legal phenomenon as an object of protection in the administrative proceedings, made relevant results and conclusions.
Keywords: interest, subjective law, judicial protection, administrative proceedings, the public authority, the discretionary powers.
В соответствии с положениями ч. 1 ст. 2, пунктов 6,8, 11 ч. 1 ст. 3, частей 1 и 2 ст. 6 Кодекса административного судопроизводства (далее – КАС Украины) самостоятельным объектом защиты в административном судопроизводстве Украины, наряду с правами и свободами физических лиц, правами юридических лиц, являются и нарушенные при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами своих властных управленческих функций и интересы первых в сфере публично-правовых отношений.
Несмотря на то, что категория «интерес» нормативно составляет один из объектов защиты в административном судопроизводстве, она до сих пор не является достаточно исследованной юридической наукой. Это обуславливает сложности в практической защите частными лицами соответствующих составляющих ее содержание личных (индивидуальных) благ, ценностей в случае их нарушения или неправомерного ограничения в деятельности аппарата публичной власти, и в свою очередь делает актуальной детальную научную разработку указанной проблемы, решение (хотя бы частичное) которой составляет цель данной научной публикации.
Учитывая отсутствие определения в процессуальном законодательстве понятия «интерес», доктринальное значение для практики защиты физическими и юридическими лицами своих правовых стремлений, возможностей, которые составляют его содержание, в судопроизводстве, в том числе и административном, имеет Решение Конституционного Суда Украины от 1 декабря 2004 № 18-рп/2004 (дело об охраняемом законом интересе) [1]. В п.1 резолютивной части этого Решения орган конституционной юрисдикции осуществил официальное толкование понятия «охраняемый законом интерес», которое употреблялось в ч. 1 ст. 4 Гражданского процессуального кодекса (1963 г.) и других законах Украины в логико-смысловой связи с категорией «права», как «стремления к пользованию конкретным материальным и/или нематериальным благом, как обусловленного общим содержанием объективного и прямо не опосредованного в субъективном праве простого легитимного дозволения, которое является самостоятельным объектом судебной защиты и других средств правовой охраны с целью удовлетворения индивидуальных и коллективных потребностей, которые не противоречат Конституции и законам Украины, общественным интересам, справедливости, добросовестности, разумности и другим общеправовым принципам».
Эта правовая позиция Конституционного Суда Украины в целом, по нашему мнению, касается и содержания и особенностей категории «интерес», как одного из объектов защиты в административном судопроизводстве в соответствии с положениями ч. 1 ст. 2, частей 1 и 2 ст. 6 и других КАС Украины. Спецификой при этом выступает лишь область нарушения соответствующих легитимных стремлений физического или юридического лица (не гражданско-правовые, а публично-правовые отношения) и субъект их нарушения – носитель властных полномочий, осуществляющий властные управленческие функции на основе законодательства.
Стоит отметить, что в способ закрепления возможности защиты в административном судопроизводстве частными лицами не только их прав, но и законных интересов, законодатель пытался создать в Украине дополнительные правовые механизмы обеспечения верховенства права и законности в деятельности аппарата публичной власти, практически предусмотреть дополнительно «резерв» для их защищенности в публичном управлении. Поскольку, учитывая быструю текучесть общественных отношений в современном обозначенном процессами глобализации мире, наполнение правовой системы Украины общеевропейскими принципами, практикой Европейского суда по правам человека, у физических и юридических лиц возникает много «новых» прав, нормативно не формализованных к определенному времени (из-за инертности законодателя), таких, которые существуют в виде легитимных, обусловленных принципами верховенства права, стремлений (законных интересов), законодательно не обеспеченных соответствующими обязанностями действия со стороны органов исполнительной власти или местного самоуправления [2, с.374].
Кроме того, урегулирование в КАС Украины возможности защиты физическими и юридическими лицами своих законных интересов в сфере публично-правовых отношений является и установлением своеобразного независимого юридического механизма обеспечения «свобод» гражданского общества, широкого спектра допустимых, неурегулированных правовыми запретами и предписаниями, вариантов социально приемлемого поведения частных лиц (их природных возможностей) в пределах действия по отношению к ним конституционного принципа «разрешено все, что прямо не запрещено законом» (ч. 1. ст. 19 Основного Закона Украины). Этот принцип возник как отражение объективных потребностей в утверждении идей свободы, демократии, прав человека [3, с. 214].
Категория «законные интересы» лица, как самостоятельный объект правовой защиты, получила нормативного закрепления на отечественных просторах 90 лет назад. А именно, впервые это было сделано в ГПК РСФСР 1923 года, в котором содержались положения о возможности защиты в гражданском процессуальном порядке, наряду с правами, и законных интересов личности.
Вместе с тем, еще в дореволюционной отечественной юридической литературе отмечалась возможность защиты, в частности в административной юстиции, не только субъективных прав личности, но и правоохранительных интересов. Так, проф. С. В. Корф в 1910 году в работе «Административная юстиция в России» писал, что «вся история второй половины XIX века свидетельствует, что из института защиты прав административная юстиция все больше превращалась в институт защиты интересов граждан. Это наиболее ярко проявляется в итальянском праве. Конечно, это имело место и в России, где административная юстиция развивалась из власти надзора» [4, с.447]. Далее ученый отмечал, что «административная юстиция имеет своей задачей защиту прав и интересов граждан» [4,с.497]. Однако, основанием для административного иска, по мнению С. В. Корфа, могло быть нарушение или допущение нарушения административным органом не какого-либо интереса лица, а только «правоохранительного». Именно по признаку защиты «правоохранительного интереса», в отличие от «не правоохранительного», заключалась, по его мнению, разница между административным иском и жалобой в вышестоящую административную инстанцию. В частности, он писал: «Жалоба к начальству может вызываться нарушением какого-либо интереса и может и не содержать просьбу о восстановлении права, а о проявлении милости, защите такого, который не охраняется правом, интереса (например, получения налоговых льгот, не предусмотренных прямо законом) ... Вопрос о том, что может быть правоохранительным интересом может решаться исключительно на основе законодательства каждого отдельного государства» [4,с.473-475].
Решение вопроса о защите в административном судопроизводстве интересов частных лиц в публично-правовых отношениях достаточно часто предполагает выяснение правомерности вмешательства аппарата публичной власти (субъектов властных полномочий) в частные отношения, допустимость, с точки зрения существования запретов и предписаний законодательства, применяемых к таких лицам (истцам) ограничений в возможности действовать по своей воле и в своих правомерных (легальных с точки зрения права) интересах, и не противоречит, не входит ли в противоречие соответствующий индивидуальный интерес с публичными интересами, защищаемыми правом, принадлежащими общине, государству или обществу [5,с.323-325].
Одновременно, предметом судебной защиты в административной юстиции может быть не только нарушенный (ущемленный) в деятельности субъектов властных полномочий легальный интерес конкретного частного лица (например, путем неправомерного возложения на него соответствующих непредусмотренных законодательством либо не в соответствии с последним обязанностей), но и необеспеченное и допустимое (в контексте общей идеологии правовой политики государства в различных сферах публично-правового регулирования) обычное (естественное), такое, которое не противоречит публичным интересам и объективному формальному праву, стремление такого лица к пользованию определенным благом в области экономических, политических, социальных, культурных, информационных или иных общественных отношений, реализация которого требует содействия, или наоборот невмешательства со стороны соответствующих органов власти (должностных лиц) [6,с.22].
Законные интересы как объект защиты в административном судопроизводстве, являются не случайной, а закономерной, такой, которая логически вытекает из содержания объективного права выгодой (благом), получение которой лицо может с большой долей вероятности ожидать и добиваться, защищать ее в отношениях с субъектами властных полномочий. По этому признаку (критерию не случайности, закономерности) законные интересы отличаются от другой известной юридической науке и достаточно близкой по содержанию категории «правовые рефлексы».
Представитель современной теории права О.Б. Купцова определяет правовые рефлексы как случайно возникающие выгоды, блага, которые не всегда сводятся к возможности осуществления определенных юридически значимых действий. Ученая соглашается с проф. Я.М. Магазинером и поддерживает его позицию, согласно которой «рефлексы права представляют собой неожиданную (случайную) выгоду для лица, но которая необходимо следует из обеспечения такого, что действительно защищается, субъективного права, из «чужой» юридически обеспечиваемой потребности» [7, с.90,91]. В связи с этим, традиционным согласно с положениями отечественной юридической науки является то, что правовые рефлексы, в отличие от законных интересов, не подлежат правовой защите, в том числе в судах. Еще В.М. Дурденевский писал, что «такую выгоду нельзя защищать посредством жалобы или иска» [8, с.85].
Необходимость в защите законных интересов в публично-правовых отношениях, как правило, возникает в случае выполнения публичной администрацией своих дискреционных полномочий, деятельности в рамках свободного административного усмотрения, когда закон предоставляет субъекту управления, исходя из его взглядов на пути обеспечения более эффективного выполнения полномочий, возможность выбора варианта поведения (способа применения права). В таком случае на субъекта властных полномочий объективным правом не возлагается выполнение в отношениях с частными лицами конкретной обязанности, в том числе с целью обеспечения реализации того или иного субъективного права указанного лица, и в связи с этим правопритязание последнего приобретает форм и признаков законного интереса.
Право органов публичной администрации действовать по своему усмотрению, отмечает А.М. Школик, существует во всех европейских странах: дискреционные действия административных органов являются ежедневной и вполне естественной практикой их функционирования [9, с. 114]. Существует оно и по законодательству Украины. Дискреционными полномочиями, по определению М.К. Закурина, есть возможности администрации действовать по собственному усмотрению в рамках закона, применять нормы последнего и совершать конкретные действия, каждое из которых в отдельности является относительно правильным (законным) [10, с. 114].
Вообще защита законных интересов частных лиц путем предъявления исков к субъектам власти (при реализации последними своих дискреционных полномочий) связана с установлением судом обстоятельств соблюдения границ свободного усмотрения, определенных законом, и принципов эффективного управления, предусмотренных в Рекомендации R (80) 2 Комитета Министров Совета Европы и в ч. 3 ст. 2 КАС Украины. В противном случае это будет нарушением требований конституционной основы разделения государственной власти, вмешательством в сферу исключительных полномочий исполнительных органов. Вместе с тем, учитывая компетенцию украинских административных судов (ч. 1 ст. 2, ст. 17 КАС Украины), нельзя исключать и возможности проверки органами административной юстиции по искам заинтересованных лиц и таких обстоятельств: – неправомерного неиспользования свободного усмотрения (например, случаев привлечения к ответственности контролирующим органом за загрязнение водоема только одного предприятия, хотя делало это несколько, или неприменения альтернативной санкции административной ответственности, когда это было бы более правильным); -неправильного применения административного усмотрения или злоупотребления им (например, принятия решения о выдворении за пределы государства иностранца, который совершил мелкую кражу). Это допускается и в практике немецких административных судов [9, с. 116].
В качестве примера защиты частными лицами своих законных интересов в случаях принятия субъектами власти своих решений в рамках свободного усмотрения (административной дискреции), можно назвать дела об обжаловании участниками ВЭД действий и решений таможенных органов относительно самостоятельного избрания последними методов определения таможенной стоимости товаров при проведении их таможенного оформления (других, как первый – по цене договора относительно импортируемых товаров (стоимости операции). Верховным Судом Украины по делам указанной категории неоднократно формулировалась правовая позиция о противоправности действий, решений таможен по применению других методов определения таможенной стоимости (как по цене договора относительно товара) без последовательного использования предыдущих и без обоснования невозможности их применения, как это устанавливалось в ч.5 ст. 266 ТК Украины (2002 г.), а в наше время определяется в ст. 57 ТК Украины 2012 г.
Так, в постановлении от 11 февраля 2013 года по делу № 21-440а12 наивысший судебный орган в системе судов общей юрисдикции в Украине отметил, что «анализ положений статей 265, 266 ТК Украины, Порядка декларирования таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Украины, и представления сведений для ее подтверждения, утвержденного постановлением Кабинета Министров от 20 декабря 2006 года № 1766, а также постановления Правительства от 9 апреля 2008 № 339 «Об утверждении Порядка осуществления таможенного контроля за правильностью определения таможенной стоимости товаров» дает основания считать, что таможенные органы имеют исключительную компетенцию в вопросах проверки и контроля правильности исчисления декларантом таможенной стоимости. Вместе с тем, дискреционные функции таможенных органов имеют законодательные ограничения в случаях несогласия с задекларированной таможенной стоимостью. К ним, в частности, относится процедура консультаций между таможенным органом и декларантом с целью обоснованного выбора оснований для определения таможенной стоимости и обязанность последовательного выбора методов, предназначенных для этого (от первого до шестого)» [11].
Таким образом, в соответствии с практикой Верховного Суда Украины, если таможня не проводит с предприятием необходимых консультаций с целью обоснованного выбора оснований для определения таможенной стоимости импортного товара (если не согласна с применением метода определения таможенной стоимости по цене договора относительно товара), как это предусмотрено в ТК Украины, не истребует дополнительные документы в подтверждение задекларированной таможенной стоимости, то ее действия по таможенному оформлению или карточки-отказы и т.д. признаются в судебном порядке такими, что совершены вне дискреционных полномочий, противоправными. В делах указанной категории происходит защита субъектами ВЭД своих законных интересов в виде правомерной неуплаты лишних налогов и сборов с товаров при их таможенном оформлении.
Подводя итог сказанному, можно определить, что законным интересом как объектом защиты в административном судопроизводстве является простая, но вполне закономерная (неслучайная), юридическая дозволенность и одновременно фактическая материально-правовая возможность физических или юридических лиц пользоваться определенным благом или стремиться к этому, которая выплывает из содержания объективного права (его принципов, общего содержания), то есть является правомерной, легальной, однако не обеспеченной установлением конкретной юридической обязанности субъектов властных полномочий способствовать этому, и претерпевает нарушения (ограничения) в деятельности последних, но в то же время гарантируется процессуальной возможностью (правом) указанных («пострадавших») лиц на обращение в административный суд с исками для ее (указанной индивидуальной ценности, блага) защиты.
Литература
1. Решение Конституционного Суда Украины от 1 декабря 2004 года № 18-рп/2004 (дело об охраняемом законом интересе) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v018p710-04.
2. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие. / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Юристъ, 2001. – 656 с.
3. Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – Второе изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2001. – 776 с.
4. Корф С.А. Административная юстиция в России. Книга 3. Очерк теории административной юстиции. - С.-Петербург, типография Тренк и Фюсно, 1910.
5. Соколова С.С. Интерес как критерий разграничения частных и публично-правовых отношений // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. – 2008. – № 82-1.
6. Попова Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающих из публично-правовых отношений: Автореф. дис. ... д. ю. н.: 12.00.15 / Ю. А. Попова. – Саратов, 2002. – 46 с.
7. Купцова О.Б. Правовые презумпция и рефлексы права // Вестник Нижегородской академии МВД России. – 2011. – № 1 (4).
8. Дурденевский В. Н.Субъективное право и его основное разделение // Правоведение. – 1994. – № 3.
9. Школик А.М. Сравнительное административное право. Учеб. пособие. – Л.: ЗУКЦ, 2007. – 308 с.
10. Закурин М.К. Дискреция - действие по своему усмотрению. Понятие и проявление [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://court.gov.ua/ sud5024/9/22/.
11. Постановление Верховного Суда Украины от 11.02. 2013 года по делу № 21-440а12 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/29792586.
Поступила в редакцию 25.06.2013 г.