Полномочия административно-управленческого персонала и органов самоуправления университета: грани прошлого, горизонты будущего
Кирдан Елена Леонидовна,
кандидат педагогических наук, доцент, докторант Уманского государственного педагогического университета им. Павла Тычины.
Powers of administrative personnel and local authorities of the university: the edge of the past, future horizons
O. Kirdan
В статье проанализированы изменения механизма управления Киевским, Харьковским и Новороссийским университетами в ХІХ – начале ХХ веков. Определена роль правительства и министерства образования в управлении, исследованы полномочия административно-управленческого персонала и органов самоуправления университета. Научно обоснованы изменения полномочий администрации и коллегиальных органов общественного самоуправления университетом в процессе реформ. Проведен сравнительный анализ управления университетами в соответствии с положениями уставов 1804, 1835, 1863, 1884 гг.
Ключевые слова: ректор, попечитель, министр, совет университета, правление, университетский устав, орган самоуправления, административно-управленческий персонал, полномочия.
The article analyzes the change management mechanism Kiev, Kharkov and Novorossiysk University in the nineteenth century. The author analized the role of governments and ministries of education in management, studied the powers of administrative personnel and local authorities of the university. Scientifically substantiated change the powers of the administration and public self collegial bodies university in the reform process. A comparative analysis of university management in accordance with the provisions of the Charter in 1804, 1835, 1863, 1884.
Keywords: rector, trustee, minister, Council of the University, government, university charter, self-governing body, administrative and managerial staff, the powers.
Постановка проблемы
Проблема управления высшими учебными заведениями на протяжении нескольких веков была предметом особого внимания государства и общества. В практике управления апробированы различные формы взаимодействия университетов и государства; репрезентированы модели разделения полномочий министра, попечителя учебного округа, ректора университета и органов общественного самоуправления.
В исследованиях и публикациях В. Андрущенка, Л. Гриневич, М. Згуровского, В. Кременя, М. Степка акцентируется на общественной необходимости усиления контроля качества образования, оптимизации и децентрализации управления высшими учебными заведениями. Однако, в современных историко-педагогических исследованиях полномочия административно-управленческого персонала и органов самоуправления университетами не были предметом отдельного научного исследования.
Цель статьи – проанализировать изменения полномочий административно-управленческого персонала и органов самоуправления университета в ХІХ веке.
Изложение основного материала
На территории Украины в первой половине XIX в. функционировало два университета – Харьковский (с 1805 г.) и университет Св. Владимира в Киеве (с 1834 г.). Их деятельность регулировалось университетскими уставами 1804 и 1835 гг. Рассмотрим полномочия ректора университета и условия замещения этой должности. Так, по уставу 1804 г. ректор избирался на один год всеми членами совета университета. В соответствии с уставом общеуниверситетский совет имел право выбирать преподавателей, почетных членов, рассматривать меры по совершенствованию преподавания в университете, также контролировать денежные счета, которые представлял в совет председатель правления – ректор. Совет назначал и освобождал всех университетских чиновников, в том числе и ректора. Его решение вступало в силу после рассмотрения в правлении (большинством в две трети голосов) и после утверждения министерством [1, с. 14].
Университетский коллегиальный орган – правление – по уставу 1804 г. состояло из четырех деканов и лица, назначенного попечителем для постоянного пребывания в правлении (из числа ординарных профессоров), а возглавлял – ректор. К компетенции правления, как исполнительного органа совета университета, относились хозяйственные дела и университетский суд. С введением устава 1835 г., должности постоянного уполномоченного от попечителя при правлении, синдика (юриста), секретаря совета университета были предоставлены сторонним чиновникам [1, с. 14, 15, 116]. В 1826 г. право назначать ректора фактически бессрочно получил попечитель – «к изданию нового устава для университетов».
К середине XIX в. продолжал действовать университетский устав, принятый 26 июля 1835 г. [9, стб. 742-768]. Основные положения этого устава, свидетельствуют о том, что были значительно сокращены функции совета университета. Фактически этот закон лишал университеты автономии, которая предоставлялась им по уставу 1804 г. Административная власть над университетом передавалась попечителям учебных округов. Ректор избирался советом университета, ему присваивался чин V класса Табели о рангах, но мог вступить в свои права только после утверждения царем. Выборность ректора не была отменена уставом 1835 г., но получение этой должности стало полностью зависеть от попечителя [1, с. 14, 23, 131]. Таким образом, устав 1835 г. значительно ограничил автономию университетов, усилил административный надзор.
В конце 1840 – начале 1850-х годов правительственная регламентация университетской жизни достигла наибольшего размаха, надзор значительно усилился, охватив все сферы деятельности университетов. Этот курс был законодательно закреплен в ряде документов, прежде всего, в «Инструкции ректорам университетов и деканам факультетов» [9, стб. 1041-1047]. Согласно «Инструкции» ректоры полностью освобождались от чтения лекций, а их деятельность концентрировалась на наблюдении за университетом.
В историко-педагогических исследованиях отмечается, что в конце 1840 – начале 1850-х годов Николай I нередко назначал в качестве попечителей учебных округов военных, как правило генералов, что делалось с вполне понятной целью: более решительно и по-военному управлять университетами [11]. Содержание университетов в повиновении было их главной целью. Также распространилась практика поручения генерал-губернаторам обязанностей попечителей учебных округов. Например, руководство Киевским и Харьковским учебными округами было возложено на местных генерал-губернаторов [62, c. 48-49].
Важные изменения произошли в министерстве народного образования с приходом к власти Александра II: преобразовано Главное правление училищ, которое фактически перестало существовать в предыдущее десятилетие. При нем возрождался Ученый комитет, который ликвидировали в начале 1830-х годов [8, стб. 84-90, 96-112]. Итак, Главное правление училищ становилось совещательным органом при министерстве народного образования, в нем рассматривались дела, которые требовали коллегиального решения. В его состав входили товарищ министра, попечители учебных округов, директор Департамента народного образования и несколько членов по назначению царя.
Еще одним важным шагом правительства стало изменение кадрового состава руководства учебными округами. Особенно положительные изменения произошли на Киевском и Харьковском округах, которые перешли от управления военных к гражданским лицам. В 1856 г. генералы А.И. Васильчиков и С.А. Кокошкин были отстранены от руководства соответственно Киевским и Харьковским учебными округами. Киевский округ возглавил Н.Р. Ребиндер, человек образованный и авторитетный. Одесский учебный округ возглавил Н.И. Пирогов, который позже заменил Н.Р. Ребиндера на должности попечителя Киевского учебного округа. Назначение Н.И. Пирогова было первым случаем в Российской империи, когда на должность попечителя учебного округа назначался ученый, а не чиновник.
Задача пересмотра уставов университетов была поставлена министерством народного просвещения в 1857 г. Еще в отчете министерства народного просвещения за 1856 г., выражалась необходимость «приспособить действующие уставы учебных заведений с действительными потребностями государства и времени, и к современному состоянию науки» [4, с. 135]. После пяти лет напряженной работы 18 июня 1863 г. университетский устав был утвержден.
Новый устав был общим уставом российских университетов, то есть действие его распространялась на Петербургский, Московский, Харьковский, Киевский и Казанский университеты [5, с. 621-622]. Он существенно расширял права избирательных органов и увеличивал ассигнования университетов. Структура университетов в основном оставалась такой, какой она была и накануне реформы. Вместе с тем допускались некоторые различия между университетами в их внутренней жизни, поскольку последнее регулировалось университетским советом.
Качественные изменения произошли в системе управления университетами. Устав 1835 г. бюрократизировал университеты, признавая их начальниками попечителей, а преподавателей «чиновниками по учебной части». В новом законе подобные формулировки отсутствовали. Все научные, учебные и большое количество административных дел (в том числе и студенческих) передавались коллегиальным органам – университетским и факультетским советам. Советы состояли из всех профессоров соответствующего университета и факультета. Непосредственное управление университетом поручалось выборному ректору (§ 4), который утверждался верховной властью. Ректору отныне предоставлялся высокий чин IV класса (в губернии чин IV класса имел губернатор). Итак, по новому закону, полномочия ректора значительно расширялись, а его статус повышался.
Фактически с 1849 г. совет университета окончательно был лишен возможности выбирать ректора [2, с. 5]. Устав 1863 г. принес изменения: ректора на четыре года выбирал университетский совет, а деканов на три года – советы факультетов. Полномочия ректора по уставу 1863 г. были в большинстве своем почетными: он имел представительские функции и действовал в рамках полномочий, предоставленных ему советом университета [10, с. 36, 40; 3, с. 719].
Университетский совет определялся уставом составной частью управления университетом (§ 5). Совет должен избирать ректора, деканов, проректоров, профессоров и других преподавателей, университетских судей, рассматривать вопрос о допуске приват-доцентов к чтению лекций. Уставом 1863 г. [5] значительно расширялись права университетского совета и круг его деятельности. Решение совета по многим важным вопросам признавались законом окончательными: относительно распределения предметов между факультетами и порядка их преподавания, утверждения ученых званий, предоставления премий за ученые труды и медали студентам, назначения им стипендий, издания ученых трудов, утверждения постановлений университетского суда.
Согласно университетскому уставу 1863 г. значительно увеличивалась роль факультетских собраний. К их полномочиям относились: замещение преподавательских вакансий, выбор кандидатов, которые оставались в университете или отправлялись за границу; утверждение программ преподавания, программ на конкурс для замещения вакантных кафедр, одобрение научных трудов и рекомендация их для издания университетом, меры на усиление учебной деятельности студентов. На заседания факультетских собраний разрешалось приглашать кроме профессоров и других преподавателей. Однако, право голоса имели только доценты, прослужившие в этом звании не менее двух лет. Раз в три года факультетские собрания избирали декана факультета.
По уставу 1863 г. ректор оставался неизменным председателем правления, в состав которого, кроме ректора и деканов, стал входить проректор.
Итак, устав 1863 г. значительно усилил полномочия коллегиальных органов управления университетом, гарантировал им участие в решение университетских дел. Фактически установленный порядок разделения полномочий и механизм управления университетом в последующем начали называть автономией или самоуправлением.
Первым шагом, с которого можно вести отсчет подготовки нового университетского устава, был циркуляр министра народного просвещения Д.А.Толстого к попечителям учебных округов (август 1872 г.). Через попечителей министр обращался к университетским советам с предложением высказаться о желаемых изменениях в действующем уставе. Осенью 1872 г. циркуляр обсуждался на заседаниях советов университетов, в том числе Киевского, Харьковского и Новороссийского. Как и подавляющее большинство университетских советов, они высказались достаточно сдержанно. В решениях советов делались ссылки на благотворное влияние автономии на университеты, а также на то, что такой быстрый пересмотр устава может подорвать веру в непоколебимость положений закона.
После длительной подготовительной работы 23 августа 1884 г. Александр ІІІ подписал «Указ Правительствующему Сенату» о введении в действие устава с начала 1884/1885 учебного года в шести университетах Российской империи.
Рассмотрим основные положения нового университетского устава в сравнении с уставом 1863 г. Новый устав значительно изменил предыдущее устройство университетов с их автономией и выборным началом [6, с. 456-472]. Даже апологеты министерства народного образования отметили, что никогда такой степени не внедрялось подчинение университетов правительственному, а точнее министерскому влиянию и контролю [7, c. 615]. По новому уставу значительно усиливалась власть и права попечителя учебного округа. Так, § 8 устава гласил, что «на попечителе лежит обязанность высшего руководства во всех решениях по охране порядка и дисциплины в университете» [6, с. 458]. Попечитель вправе созвать совет, правление, факультетский совет и присутствовать на их заседаниях (§ 7) [6, с. 458], назначать декана факультета (§ 24) [6, с. 459], «присматривать «за преподаванием приват-доцентов (§ 111). Он должен заботиться о благоустройстве, присматривать за ходом преподавания, за выполнением правил.
Ректор и деканы, которые избирались по уставу 1863 г. ученым советом и только утверждались администрацией, по новому уставу избирались соответственно министром и попечителем учебного округа. Итак, ректор совсем не зависел от отношения к нему профессорской корпорации. Кроме закрепления предыдущих прав, ректора обязали следить за выполнением студентами установленных правил, по содержанию в надлежащем состоянии учебно-вспомогательных учреждений, правильным распределением средств.
Одна часть коллектива университета (преимущественно чиновники) стала прямо подчиняться ректору, на вторую (преподаватели, инспекторы студентов) он мог влиять через замечания, указания и напоминания [10, с. 31-40]. Итак, по уставу 1884 г. ректор как носитель в прошлом преимущественно представительских функций, получил дисциплинарную, финансовую, ревизионную и административную власть.
Замещение профессорских вакансий осуществлялось также министром народного образования согласно «его собственному усмотрению». Министр также мог позволить университету «выбрать кандидата на вакантную должность и представить его на утверждение» (§ 110). Объединение, раздел и открытие новых кафедр, решалось ранее и утверждалось советом, по уставу 1884 г. утверждалось министром народного просвещения.
С принятием устава 1884 г. произошли некоторые изменения в компетенции совета университета. Так, по сравнению с правилами устава 1863 г. совет университета лишился права окончательного решения в таких вопросах: распределение предметов и порядок их преподавания (с 1884 г. программы создавали факультеты, передавали совету, а оттуда на утверждение в министерство); назначении стипендий (факультетские предложения, минуя совет, передавались в правление); распределение штатных сумм по факультетам (стал утверждать попечитель и министр); оставление при университете стипендиатов; распоряжение по изданию трудов ученых; занятие вакантных кафедр (предложения факультетских советов передавались в совет университета, а затем через попечителя – министру); утверждение сметы специальных средств университета (на утверждение министру). По уставу университета 1884 г. для рассмотрения совета оставили только определения общего количества медалей за лучшие студенческие работы и утверждение ученых степеней [10, с. 47-48]. Фактически, значительно сокращалось количество вопросов, которые решались университетским советом самостоятельно. Единственным полномочным контролирующим органом в университете остался ректор, поскольку факультетские советы с принятием нового устава 1884 г. подобных функций не получили.
Однако нельзя не отметить ту положительную сторону устава 1884 г., которая способствовала расширению компетенции факультетских советов в сфере организации учебного процесса – перераспределение полномочий в университете в пользу факультетских советов. Однако это не получило должного освещения в литературе, поскольку при исследовании реорганизации управления университетом в 1884 г. внимание концентрировалось на критике усиления контролирующих функций министерства. Впрочем, именно с введением устава 1884 г. решение учебных вопросов (проведение экзаменов, зачетов, предоставление выпускных удостоверений и др.) перешло в компетенцию факультетских советов [10, с. 71-83].
Устав 1884 г. фактически ничего не изменил в компетенции правления, только проректор стал называться инспектором и назначаться из чиновников. Кроме того, правление стало заниматься распределением стипендий и денежных пособий.
Выводы
Таким образом, исследование законодательных материалов (уставы 1804, 1835, 1863, 1884 гг.) и нормативных документов позволило достоверно проанализировать и научно обобщить изменения полномочий административно-управленческого персонала и органов самоуправления университета в процессе реформ ХІХ века.
На протяжении ХІХ века полномочия попечителя учебного округа, ректора, университетских и факультетских советов, правления подлежали существенным изменениям в связи с университетскими реформами и контрреформами. По уставу 1804 г. ректор избирался на один год всеми членами совета университета, учреждались коллегиальные органы управления – совет и правление. Устав 1835 г. значительно ограничил автономию университетов, усилил административный надзор. Устав 1863 г. задекларировал университетскую автономию, предоставил широкие функции коллегиальным органам – советам университетов и факультетским собраниям. Ключевым изменением, предусмотренным уставом 1884 г. было ограничение административных прав университетских советов и возвращение к правительственному контролю и надзору.
На современном этапе в практику управления высшими учебными заведениями Украины должны быть внедрены наиболее существенные достижения исторического наследия управления университетами, определены миссия, структура и полномочия Попечительского совета, а также принципы корпоративного управления, инструменты эффективного управления вузом. Необходимы планомерные усилия по организации обучения управленческого персонала в вузах с учетом требований, предъявляемых сегодня к профессиональным и личным качествам лидеров сферы высшего образования.
Литература
1. Багалей Д. И., Сумцов Н. Ф., Бузескул В. П. Краткий очерк истории Харьковского университета за первые 100 лет его существования: 1805–1905 гг. – Х.: Тип. ун-та, 1906. – 329 с.
2. Воробьёв В. А. К истории наших университетских уставов / В.А. Воробьёв // Русская мысль. – 1905. – № 12. – С. 1–10.
3. Глинский Б. Б. Университетские уставы (1775–1884) / Б.Б. Глинский // Исторический вестник. – 1900. – № 2 (Г. 21). – С. 718–742.
4. Журнал министерства народного просвещения. – 1857. – Ч.95. – 1176 с.
5. Полное собрание законов Российской империи. – ІІ Собрание (1825-1881): Т. 38 (1863): Часть 1: (законы 39117-40024) – 940 с.
6. Полное собрание законов Российской империи. – ІІІ Собрание (1881-1913): Т. 4 (1884): Законы (1934-2642) – 626 с.
7. Рождественский С.В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802-1902. – СПб., 1902. – 785 с.
8. Сборник постановлений по министерству народного просвещения [В 3-х т.]: Т.3: царствование императора Александра ІІ. 1855-1864, – 2-е изд. – СПб.: тип. В.С. Балашева, 1876. – 1528 стб. – 140 с.
9. Сборник постановлений по министерству народного просвещения [В 3-х т.]: Т.2: царствование императора Николая І. 1825-1839, Отделение первое. – 2-е изд. – СПб.: тип. В.С. Балашева, 1875. – 51 стб. – Б.ц.
10. Сравнительная таблица проекта устава Донского политехнического института; устава СПб Политехнического Института; уставов университетов 1884 г., 1863 г.; проектов уставов Императорских российских университетов и школ, выработанных совещанием профессоров под председательством министра народного просвещения И. И. Толстого в 1906 г. – СПб.: Тип. Мин-ва путей сообщения, 1909. – 134 с.
11. Эймонтова Р.Г. Русские университеты на грани двух эпох: от России крепостной к России капиталистической / Р. Г. Эймонтова . – М.: Наука, 1985. – 350 с.
Поступила в редакцию 21.03.2014 г.