Правовое регулирование управления общественными финансами: проблемы и перспективы совершенствования
Денисова Екатерина Андреевна,
магистрант кафедры «Административное и финансовое право» Тюменского государственного университета.
Управление финансами – важнейшая сфера управленческой деятельности, представляющая собой процесс выработки цели управления финансами и воздействия на них с помощью методов и рычагов финансового механизма.
В Государственной программе «Управление государственными финансами» до 2020 г. определена цель государственного управления финансами – достижение финансовой устойчивости, которая проявляется в макроэкономической сбалансированности, профиците бюджета, снижении государственного долга, твердой национальной валюте, в сочетании экономических интересов государства и всех членов общества.
Современный экономический словарь определяет финансы как «обобщающий термин, означающий как денежные средства, финансовые ресурсы, рассматриваемые в их создании и движении, распределении и перераспределении, использовании, так и экономические отношения, обусловленные взаимными расчетами между хозяйствующими субъектами, движением денежных средств, денежным обращением, использованием денег» [2]. И.А. Горлов отмечает, что «под словом «финансы» разумеется совокупность всех материальных средств страны, находящихся в распоряжении правительства» [3]. По мнению О.А. Поляковой, «финансы – это не просто деньги, а совокупность денежных отношений, порождаемых и регламентируемых государством, связанная с распределением и перераспределением стоимость ВВП и части национального богатства» [4].
Итак, в данной работе под финансами будут подразумеваться денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости ВВП по поводу формирования и использования денежных фондов, предназначенных для финансирования расходов, необходимых для выполнения органами власти и управления своих функций.
Анализ научной литературы и нормативных правовых актов позволил выделить следующие правовые проблемы управления общественными финансами.
В связи с внедрением «Электронного бюджета» возникает острая необходимость законодательного закрепления правового статуса электронного документа, чего пока нет. Определение понятия «электронный документ», данное Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», не указывает на его статус [5]. То же самое относится и к Федеральному закону «Об электронной цифровой подписи» [6]. Закон установил условия признания электронных документов, подписанных электронной подписью, равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью. Но статус электронного документа так и остался до конца неопределенным, поскольку без ответа остается вопрос, что считать оригиналом электронного документа, так как любая распечатка на бумаге превращает его в копию, которую можно заверить только опять же электронным ключом проверки электронной подписи. Указанная неопределенность может стать в суде препятствием для доказывания в случаях, когда суд в соответствии со статьёй 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации потребует представления оригиналов документов, существующих только в электронном виде [7].
До июля 2013 года серьёзной правовой проблемой было отсутствие чётких полномочий органов финансового контроля, а также объектов, форм и методов финансового контроля. Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ) претерпел существенные изменения в этой части, однако и здесь возникли проблемы. В частности, статья 269.2 БК РФ определяет, что порядок осуществления полномочий органами внутреннего муниципального финансового контроля определяется муниципальными правовыми актами местных администраций [8]. Законодатель не предусмотрел, что муниципалитетам предпринимать дальше с целью приведения своих правовых актов в соответствие федеральному закону – вносить изменения в существующий правовой акт о муниципальном финансовой контроле или принимать новый, отдельный, о порядке осуществления полномочий.
В судебной практике встречается проблема неправильного толкования норм БК РФ. При невнимательном прочтении статей 72 и 78 может создаться впечатление, что возможен выбор между финансированием работ и оказанием услуг для муниципальных нужд путём субсидирования и размещением заказа. Однако практика действий антимонопольных органов и судебная практика дают другой ответ. Действующим законодательством органу местного самоуправления не предоставлены полномочия по установлению порядка финансирования, поэтому статья 78 БК РФ не подлежит применению в случае выделения бюджетных средств на оплату работ для муниципальных нужд. Осуществление финансирования указанных работ отдельным хозяйствующим субъектом без соблюдения процедур размещения заказов для муниципальных нужд путем проведения конкурса или аукциона, предусмотренных Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», не соответствует требованиям федерального законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд [9]. Сама по себе процедура использования статьи 78 БК РФ возможна при условии, что бюджетные средства выделяются не на оказание услуг и обеспечение нужд, а на возмещение недополученных доходов в случае регулирования органами власти условий оказания услуг.
Кроме того, в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 данной статьи в муниципальном правовом акте, регулирующем предоставление субсидий, должны быть определены критерии отбора хозяйствующих субъектов - производителей товаров, работ и услуг, имеющих право на получение субсидий. Например, постановление Администрации города Тюмени от 26.08.2013 № 112-пк «Об утверждении порядка предоставления субсидии путем возмещения расходов на оплату проезда льготных категорий граждан на автомобильном транспорте общего пользования» субсидия предоставляется перевозчику, в отношении которого отсутствует процедура реорганизации, ликвидации, банкротства, а также решение суда о признании получателя субсидии несостоятельным (банкротом) [10].
Однако анализ действующих правовых актов, регулирующих порядок предоставления бюджетных субсидий, позволяет усомниться в правомерности установленных некоторыми правовыми актами критериев, которым должна соответствовать организация, претендующая на получение субсидии. Так, например, критерий – регистрация заявителя (юридического лица) на определенной территории, из бюджета которой предоставляется субсидия. Указанная проблема возникала и в судебной практике. В связи с этим следует согласиться с позицией Верховного суда Российской Федерации о том, что критерии отбора получателей субсидий, предусматривающие поддержку товаропроизводителей, зарегистрированных только в конкретном населенном пункте, приведены без должного экономического обоснования и законодательного закрепления [11]. Таким образом, подобное регулирование нарушает требование антимонопольного законодательства. Данный вывод также соответствует установленному в статье 8 Конституции Российской Федерации принципу единства экономического пространства [12].
В заключение отметим, что цели и ожидаемые результаты многих государственных и муниципальных программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции органов государственной власти и управления, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), не все регионы перешли на планирование бюджетов путём принятия целевых программ; в связи с этим предполагается завершить переход на программно-целевое планирование в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств на финансирование отраслей экономики и социальной сферы.
Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов предполагается осуществить путём совершенствования методологии разработки и реализации государственных и муниципальных программ, а также расширения нормативно установленного перечня полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
Таким образом, был отмечен в настоящий момент и в перспективе значительный объём работ по решению проблем управления общественными финансами, в том числе и правовых.
Литература
1. [Электронный ресурс] // Портал государственных программ Российской Федерации [сайт]. – URL: http://www.gosprogrammy.gov.ru/Main/Start (дата обращения 03.06.2014).
2. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2007. – C. 401.
3. Теория финансов. Сочинение И. Горлова, док. филос., орд. проф. политической экономии и статистики в Императорском Казанском университете [Электронный ресурс]. – URL: http://forum.yurclub.ru (дата обращения 14.04.2014).
4. Полякова О.А. О финансовой системе и ее составе // Финансы и кредит. – 2011. – № 3. – С. 36.
5. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ: по сост. на 28 декабря 2013 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. – № 31. – Ст. 3448.
6. Об электронной подписи: федеральный закон от 06 апреля 2011 г. № 63-ФЗ: по сост. на 12 марта 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011. – № 15. – Ст. 2036.
7. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 № 95-ФЗ: по сост. 02 ноября 2013 г. // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3012.
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: по сост. на 03 февраля 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.
9. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ: по сост. на 28 декабря 2013 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013. – № 14. – Ст. 1652.
10. Об утверждении порядка предоставления субсидии путем возмещения расходов на оплату проезда льготных категорий граждан на автомобильном транспорте общего пользования: постановление Администрации города Тюмени от 26 августа 2013 г. № 112-пк // Тюменский курьер. – 2013. – № 29.
11. Постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 7 июня 2013 г. № А19-252/2013 [Электронный ресурс] // Картотека арбитражных дел [сайт]. – URL: http://kad.arbitr.ru/ (дата обращения 10.04.2014).
12. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: по сост. на 05 февраля 2014 г. // Российская газета. – 2009. – № 7.
Поступила в редакцию 03.06.2014 г.