Народ как первичный субъект осуществления контроля над публичной властью

Народ как первичный субъект осуществления контроля над публичной властью

Косинов Станислав Анатольевич,

кандидат юридических наук, доцент, начальник Государственной финансовой инспекции в Харьковской области.

Контроль рассматривается как элемент социального управления, обеспечивающий обратную связь между субъектом и объектом управления, в результате чего публичная власть одновременно выступает субъектом контроля над обществом и его объектом.

Обосновывается необходимость отказа от понимания контроля как деятельности, субъектом которой выступает исключительно государство в лице уполномоченных органов и должностных лиц. Объектом выступает публичная власть, а субъектом – не только государственные институты, но и гражданское общество и международное сообщество.

Определено, что первичным субъектом контроля над осуществлением государственной власти является народ, который может осуществлять контроль как непосредственно (через институты прямой демократии и различные формы участия институтов гражданского общества в общественно-политической жизни), так и опосредованно (через представительные органы публичной власти).

Ключевые слова: публичная власть, контроль, субъект контроля, народ.

Вопрос о субъекте и объекте контроля ставит перед собой любая социально-философская концепция, которая рассматривает проблемы социального управления. Как объект социального контроля, традиционно рассматривается общество, субъектом контроля может выступать любая социальная группа, претендующая на установление социальной гегемонии [1,c.332; 2,c.181].

К указанным проблемам в своих исследованиях обращались такие ученые как А. А. Аксенов, А. Ф. Ноздрачев, С.А. Старостин, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, А. С. Квитчук, Н. А. Синкевич и др. Впрочем, научные исследования по проблемам социального управления не раскрывают специфики публичновластных отношений в условиях государственно-правовой действительности. Это обусловливает актуальность общетеоретического анализа вопроса относительно субъекта осуществления контроля над публичной властью в демократическом государстве. Указанный анализ должен базироваться на достижениях науки социального управления, одновременно с этим, учитывая специфику объекта юридической науки и используя ее методологический аппарат.

Ассиметрия власти традиционно определяется тем, что носитель власти является активной стороной отношений, а подвластный объект играет пассивную роль, адаптируясь к качественным характеристикам властного субъекта. Целенаправленное воздействие на объекты - основное содержание управленческого процесса [3,c.32]. При этом объект рассматривается как структурированная социальная общность, функционирующая под направляющим влиянием субъекта для достижения общих целей системы управления [3,c.27].

Долгое время государство стереотипно рассматривалось, как субъект власти, а общество - как объект властных воздействий со стороны государства [4,c.2]. Контроль в государственном управлении (вплоть до второй половины XIX века) формировался только в одном направлении – контроль и надзор со стороны государства (в лице соответствующих контролирующих органов) за деятельностью государственных органов и за поведением граждан. Другое направление контроля - контроль над государственными органами со стороны граждан, общественных образований, практически не был представлен [5,c.60].

Впрочем, сегодня следует исходить из того, что власть народа является первичной по отношению к государственной власти, а государственная власть – производной от власти народа. Именно поэтому, народ может быть субъектом власти лишь в условиях демократического государства. Путем свободных выборов народ передает государству власть, что ему принадлежит, а последняя осуществляет ее от имени и с участием народа [6,c.137]. В демократичных обществах народ как совокупность граждан и их ассоциаций осуществляет публичную власть непосредственно и через систему институтов. Институты, которым народ делегирует властные полномочия – органы государственной власти и органы местного самоуправления, действующие от его имени. Поэтому, именно народ и должен контролировать, как свою (самоконтроль, внутренний контроль), так и их (метаконтроль, внешний контроль) деятельность [7,c.46]. «Это своеобразный парадокс, который заключается в том, что сама власть должна стать инициатором создания условий для превращения общественности на субъект управления, на того, кто осуществляет власть в государстве, как это указано в Конституции Украины: « Носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления» [8,c.7-8].

Контроль осуществляется благодаря взаимодействию субъекта – управляющей системы, и объекта – системы, которой управляют. Применение демократического принципа первичности человека над государством предполагает переориентацию исследовательского усилия по определению механизмов влияния государства на общество, на выяснение возможностей дуалистической модели, когда общество одновременно выступает как объектом, так и субъектом государственного управления. В этом контексте управления обществом является не просто государственным управлением, а публичным управлением, которое охватывает не только деятельность государственных органов власти или управления, но и структуры гражданского общества [9,c.7]. Кто бы ни осуществлял власть – непосредственно народ (в форме выборов, референдума и т.д.) или его представители (президент, парламент, представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы и др.) - она по своей сути выступает волевым отношением между людьми, по которому одна часть общества (большинство граждан, выделилась путем голосования на референдуме / выборах или в представительском органе) реализует свою волю относительно другой [10,c.24]. Поскольку демократия является властью, осуществляемой народом и для народа, а контроль – одной из форм осуществления государственной власти, то контроль можно рассматривать, как функцию (институт) демократии» [11, 27].

Представительная система выдвигает два фундаментальных требования: существование инструментов самовыражения и инструментов самосохранения. К первым следует отнести избирательные и партийные системы, ко вторым – контроль. Без первых было бы потеряна связь между суверенной властью и ее представительными органами; без других – появилась бы тенденция к обособлению представительных органов от источника их легитимности [12,c.39].

В тоталитарных и авторитарных системах управления первичным субъектом управления (а, следовательно, и контроля) выступает государство, в демократической системе - гражданское общество [13,c.5]. Роль государства в демократической системе управления является вторичной. Не государство определяет себя и состояние существования гражданского общества, а наоборот, гражданское общество, исходя из интересов людей, не только формирует органы государственной власти, но и определяет пути функционирования и развития государства. Это обусловлено тем, что в «демократической системе управления основным источником власти является народ, который выступает как определяющий субъект управления, влияет на принятие управленческий решений» [14,с.411]. Широкий масштаб взаимодействия индивидов в гражданском обществе позволяет каждому индивиду не только сформировать свой особый интерес, но и более сознательно определять себя по отношению к другим индивидам. Это указывает на то, что в демократической системе управления особый интерес индивидов по своей форме становится общественным. Его реализация зависит не столько от собственного выбора самого индивида, сколько от его совместных действий с другими индивидами. Необходимость людей в демократической системе управления ориентироваться в своих действиях на других людей говорит не только о возникновении у них другого отношения к власти, но и о формировании демократических ценностей. Это уже не «власть в себе», «власть для себя» или «власть для других», а скорее всего это «власть с другими». Такой самоуправляемый порядок взаимодействия индивидов в рамках гражданского общества приводит к объективизации субъективных индивидуальных и групповых интересов людей, то есть до предоставления им объективной природы, содержания и направленности на других людей [13,c.21]. Народ становится не просто временным субъектом, который выбирает, а носителем политики, даже если он принимает все решения косвенно. Прямая демократия - это не единственная, но легитимно преобладающая форма [15,c.103], контроль выполняет задачи ограничения власти и обеспечения рациональности [16,c.245].

Государство должно представлять собой механизм, институциональное социально-политическое образование, которому гражданское общество делегирует право на принятие целевых управленческих решений, обязательных для выполнения всеми социальными субъектами в рамках определенной общественной системы. Такое социально-политическое образование должно обладать, по крайней мере, двойной природой. Во-первых, оно должно включать в свой состав представителей гражданского общества (как выразителей общего интереса), которые выделяются из состава этого общества и наделяются соответствующими государственными полномочиями и властными функциями. Вследствие этого они становятся представителями государственной власти. Во-вторых, владение государственными полномочиями и властными функциями, как следствие принадлежности таких представителей к специальному социально-политическому образованию ставит их в зависимость от гражданского общества [17,c.28-29].

Учитывая вышесказанное, современные исследователи проблем организации государственной власти исходят из того, что управление современным обществом, которому присущи саморазвитие, самоуправления и самодостаточность, требует изменения концептуальной парадигмы относительно определения сущности государственного управления. Применение демократического принципа первичности человека над государством предполагает переориентацию исследовательского усилия по определению механизмов влияния государства на общество (что само по себе является важным) на выяснение возможностей дуалистической модели, когда общество одновременно выступает как объектом, так и субъектом государственного управления. В этом контексте управления обществом является не просто государственным управлением, а, как подчеркивают отдельные авторы, публичным управлением, что охватывает не только деятельность государственных органов власти или управления, но и структуры гражданского общества [9,c.12]. Гражданское общество, которое выстроило свою систему горизонтальных связей, обеспечивает контроль за деятельностью государства, на который возложена функция обратной связи в механизме саморегуляции социального организма страны. Более того, государственная власть, путем интеграции с властью гражданского общества образуют в социальном организме страны так называемый саморегуляционный контур, благодаря которому власть начинает функционировать по кругу и теперь уже неважно, какое именно звено этого института будет приведено в действие [4,c.13]. Контроль со стороны граждан выделяется, как ключевое условие развития гражданского общества и демократически правового государства. Государство, как особого рода социальный институт, независимо от политического режима для своего нормального функционирования требует взаимодействия с гражданским обществом, которое может быть определено, в частности, в качестве обратной связи (категория системного подхода) или легитимность. Фундаментальная роль личности и гражданского общества в сохранении социальной системы основана на их «укоренённости в бытии» - с точки зрения онтологии, а также их атрибутивной возможности быть источником идей в коммуникативном дискурсе (Ю. Хабермас) и выступать субъектом рефлексии социальных фактов (Е. Дюркгейм) [18,c.14].

Обеспечение власти народа – базовая позиция политической функции демократического государства. Она предусматривает реализацию народом трех полномочий: во-первых, участие в формировании органов власти представителями, уполномоченными от имени народа осуществлять в стране государственную власть и решать местные вопросы в муниципальных структурах; во-вторых, гарантировать участие народа в принятии государственных решений путем проведения референдума; в-третьих, обеспечение права контроля за осуществлением государственной власти и реализацией принятых решений [19,c.164].

Народ, как единственный суверен, делегируя властные полномочия государству, оставляет за собой право контроля над рамками, за которые не может переступать государство в ограничении его свободы. Народ осуществляет контроль над властью в целом и ее органов, их должностных лиц [20,c.45]. Второй уровень контроля над государственной властью - действия, которые применяет к себе сама же власть [12,c.13], внутренний контроль.

Итак, первичным субъектом контроля над властью является народ, который может осуществлять такой контроль непосредственно (прежде всего, как избирательный корпус - выборы создают первоначальную легитимацию государственной власти, т.е. ее соответствие общественным идеалам; следующая легитимация обеспечивается путем периодической проверки соответствия общественному мнению результатов деятельности государственной власти [6,c.137]; субъектами контроля также выступают различные институты гражданского общества, образуя систему общественного контроля, которая осуществляет внешний контроль) или в лице уполномоченных органов, наделенных от имени народа соответствующими контрольными полномочиями (в данном случае речь идет о государственном контроле, или он также может быть назван внутренним контролем, поскольку заключается в осуществлении контроля государственными органами за деятельностью других государственных органов и уполномоченных ими субъектов). Как по этому поводу указывается в литературе, голосование на выборах - это не избрание законодателей, а скорее делегирование в государственный аппарат «контролёров», способных выполнять требования и пожелания избирателей, подвергать тщательной проверке все акты органов управления [24,c.82].

Субъектами государственного контроля в Украине, в частности, является Верховная Рада Украины (в том числе ее рабочие органы, в частности, Уполномоченный по правам человека и Счётная палата Украины) и Президент Украины. Это первое звено субъектов контроля, осуществление контрольных функций которыми непосредственно легитимированным путем предоставления народом согласия на получение соответствующими органами контрольных полномочий при проведении выборов (субъекты контроля первичной легитимации).

В то же время деятельность парламента и главы государства в силу действия принципа разделения властей и механизма сдержек и противовесов одновременно с этим также выступает объектом контроля: как непосредственно со стороны народа, так и со стороны других органов государственной власти.

Вопрос определения степени поддержки политической силы населением, а также соотношение реальной легитимности и политической демагогии находится вне сферы правового регулирования и не является предметом изучения юридической науки (см. Работы по социологии политики [21]).

Сегодня речь идет о переходе от индустриального общества как строя централизованной власти и иерархии классов к информационному, которое, наоборот, будет свободным обществом, многоцентровым, политической системой в котором станет демократия участия (критиковалась советской юридической наукой концепция «активного общества» [22]). Она будет политикой участия граждан; политикой автономного управления гражданами, основываться на договоре об участии и синергизме, который принимает во внимание мнение меньшинства [23,c.128].

Как уже указывалось, в системе субъектно-объектных взаимоотношений каждый объект имеет двуединую природу, одновременно выступая и как объект контроля, и как субъект контроля по отношению к другому звену в системе взаимоотношений. Поэтому органы государственной власти выступают, как объектом контроля, так и субъектом контроля относительно других органов государственной власти.

Именно с учетом приведенных тезисов должен предоставляться ответ на вопрос о предмете исследований (что контролируется?) и объект контроля (кого контролируют). Предмет и объект контроля важно четко очертить для определения компетенции каждого из субъектов контрольной деятельности.

К непосредственному предмету контроля в основном относятся отношения, регулируемые нормами конституционного права, административного права и его отраслей. Так, В.М. Гаращук предлагает основных составляющих предмета контроля относить поведение субъектов управленческих правоотношений:

- установление конституционных прав и свобод участников управленческих правоотношений;

- обеспечение конституционных прав и свобод субъектов и объектов государственного управления;

- соблюдение законности и дисциплины участниками управленческих правоотношений [5,c.81].

Объектом контроля может быть любое проявление власти [6,c.38]. Государственный орган, не подлежит контролю, существует только в случае абсолютной власти. Объект контроля традиционно определяют, как деятельность органов государственной власти по обеспечению реализации единой государственной политики в различных сферах, прав и свобод граждан, предоставления государственных (управленческих) услуг органами государственной власти, их должностными лицами, соответствия фактической деятельности органов государственной власти определенным законом объема их полномочий, соблюдения в деятельности указанных органов требований законодательства, так и конкретные управленческие решения, приказы, инструкции и т.д. [5,c.81]. Считают граждане, имеющие право выбора и возможность контроля над властью?» Является одним из вопросов, по ответам на которые оценивают функционирование правительства и демократичность принципов принятия решений [25].

Таким образом, органы государственной власти выступают в двойном статусе: и как объект контроля, и как субъект его осуществления в отношении других органов государственной власти.

Литература

1. Грамши А. Тюремные тетради: в 3 ч. – Ч. 1. / А. Грамши. – М.: Политиздат, 1991. – 560 с.

2. Макаревич Э. Игры интеллигентов, или Социальный контроль масс / Э. Макаревич, О. Карпухин. – М.: ЭКСМО: Алгоритм-Книга, 2003. – 480 с.

3. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс / Ю. А. Тихомиров. – М.: Издание г-на Тихомирова М. Ю., 2005. – 652 с.

4. Бойчук М. А. Влада і громадянське суспільство: механізми взаємодії: автореф. … дис. канд. політ. наук: 23.00.01 / М. А. Бойчук. – К., 2007. – 20 с.

5. Гаращук В. М. Контроль та нагляд в державному управлінні / В. М. Гаращук. – Х.: Фоліо, 2002. – 176 с.

6. Проблеми теорії права і конституціоналізму у працях М. В. Цвіка / упоряд.: О. В. Петришин, С. В. Шевчук, О. Р. Дашковська та ін.; відп. за вип. О. В. Петришин – Х.: Право, 2010. – 272 c.

7. Денисюк С. Ф. Громадський контроль як гарантія законності у адміністративній діяльності правоохоронних органів в Україні / С. Ф. Денисюк. – Х.: ТД "Золота миля", 2010. – 368 c.

8. Бабінова О. О. Взаємодія органів державного управління і місцевого самоврядування з громадськістю: теоретико-методологічний аспект: автореф. дис.... канд. наук з держ. упр.: 25.00.01 / О. О. Бабінова; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. — К., 2006. — 20 с.

9. Солових В. П. Влада в системі суб'єктно-об'єктних управлінських відносин в державі: автореф. дис... канд. наук з держ. упр.: 25.00.01 / В. П. Солових; Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України, Харк. регіон. ін-т. — Х., 2002. — 22 с.

10. Малкіна Г. Демократія і політична відповідальність / Г. Малкіна // Сучасна українська політика. Політики і політологи про неї. — К., 2010. — Вип. 21. — С. 23-32.

11. Горшенев В. М. Контроль как правовая форма деятельности / В. М. Горшенев, И. Б. Шахов. – М.: Юрид. лит., 1987. – 176 c.

12. Валадес Д. Контроль над властью / Диего Валадес. – М.: Идея-Пресс, 2006. – 248 c

13. Туленков М. В. Організаційна взаємодія в демократичній системі соціального управління / М. В. Туленков. – К.: ІПК ДСЗУ, 2007. – 102 c.

14. Теория управления: социально-технологический подход. Энциклопед. словарь / Под ред. В. Н. Иванова, В. И. Патрушева. – М.: Муниципальный мир, 2004. – 672 с.

15. Гьофе О. Демократія в епоху глобалізації / О. Гьофе. – К.: ППС-2002, 2007. – 436 с.

16. Шмідт-Ассманн Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання: основні засади та завдання систематики адміністративного права / Е. Шмідт-Ассманн. – К.: К.І.С., 2009. – 552 с.

17. Туленков М. В. Політичне управління в сучасному суспільстві / М. В. Туленков, Ю. Ж. Шайгородский. – К.: Центр соціальних комунікацій, 2011. – 217 с.

18. Ладиченко В. В. Гуманістичні основи організації державної влади: автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.01 / В. В. Ладиченко; Ін-т законодавства Верхов. Ради України. — К., 2008. — 41 с.

19. Співак В. М. Суверенна держава у процесі глобалізації / В. М. Співак // Порівняльно-правові дослідження. — 2009. — № 2. — С. 163-173.

20. Сушинський О. І. Контроль у сфері публічної влади: теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти. – Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. – 468 с.

21. Sniderman P. M., Highton B.(eds.) Facing the Challenge of Democracy: Explorations in the Analysis of Public Opinion and Political Participation. – Princeton University Press, 2011. - 416 p.

22. Батанина И. А. Концепция «активного общества» в современной буржуазной философии ФРГ (критический анализ) / И. А. Батанина. – М., 1982. – 16 с.

23. Маруховський О. Переваги та вади інформаційного суспільства / О. Маруховський // Політ. менеджмент — 2005. — № 1. — С. 127-136.

24. Добрынин Н. М. Общественный контроль и власть: политико-правовое и историческое исследование / Н. М. Добрынин. // Российский юридический журнал. – 2006. - № 1 – С. 81-88.

25. Чабанна М. Критерії демократичності функціонування органів державної влади / М. Чабанна // Сучасна українська політика. Політики і політологи про неї. — К., 2010. — Вип. 21. — С. 127-136.

Поступила в редакцию 10.09.2014 г.