Основы публичного управления социально-экономическими системами на различных иерархических уровнях
Карапетян Арман Ашотович,
аспирант Сибирского государственного университета путей и сообщения.
В статье ставится задача рассмотреть эффект от основ публичного управления социально-экономических систем на различных иерархических уровнях. В результате анализа автор определяет публичное управление как разновидность социального управления, имеющего несколько уровней институциализации (государственный, региональный, муниципальный), характеризующегося уникальными сущностными свойствами: транспарентностью, легитимностью и демократичностью. Основное внимание автор указывает на эффективное управление социально-экономическими процессами и обеспечение их сбалансированности возможно только при условии формирования эффективной системы публичного управления.
Ключевые слова: публичное управление, эффективное управление социально-экономическими процессами, социальное управление.
В последние годы Россия стала открытой политической и социально-экономической системой, а это означает, что при определении направлений своего дальнейшего развития она должна учитывать интересы мирового сообщества. Актуальным в настоящее время является переход государственного управления к публичному управлению.
Понятие «публичное управление» используется во многих науках, однако единого определения этого термина как междисциплинарного нет. При этом существуют несколько трактовок категории публичного управления:
- управление обществом со стороны;
- управление государством со стороны общества по-видимому, двоякая трактовка данного термина объясняется компонентом «публичный» в составе исследуемой категории.
Термин «публика» происходит от латинского publicus (общество) и в современном русском языке имеет два значения: 1) люди, находящиеся где-либо в качестве посетителей, зрителей, слушателей (собрать на лекцию публику) и 2) люди, общество (широкая публика) [3, c. 850].
Термин «публичный» также имеет два значения: 1) осуществляемый в присутствии публики; открытый, гласный (публичный доклад) и 2) предназначенный для публики, общества; общественный (публичная библиотека).
В социологических и политических контекстах термин публичный понимается как «общее, общественное достояние» [7, с. 48] . Следовательно, в целом А.Д. Керимов сформулировал следующее определение: публичное управление представляет собой и открытое управление, и управление государства обществом, и участие общества в собственном структурировании и развитии [8, c. 189].
Д.А. Шестак определяет государственный управленческий процесс как «осуществление публичной власти» [15, с. 150]. По мнению исследователя, «применение публичной власти достигается чаще всего путем публичного управления, т.е. в результате процесса реализации власти», «публичное управление – это социальная деятельность определенных органов и должностных лиц». Власть в публичных территориальных коллективах – это публичная власть, а управление в них – публичное управление. Публичным управлением является государственное управление (в пределах предметов ведения) управление в субъектах Федерации, в территориальных автономиях, в муниципальных образованиях [10, с. 86].
Сам процесс воплощения функции публичного управления (его фрейм) невозможен без субъекта, объекта управления и цели, на достижение которой нацелено управленческое решение. Субъектами публичного управления могут быть государство, автономии, органы и должностные лица местного самоуправления, органы общественного объединения. Объект публичного управления – это деятельность государства и иных субъектов публичной власти, призванная соответствовать общественным интересам и решать общественно значимые задачи. Целью публичного управления может быть деятельность во имя оптимизации условий функционирования общества. Соответственно, публичное управление – это определенное воздействие субъекта, который обладает публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов [10, с. 86].
Примерами расширения значения термина «публичный» в составе сочетания «публичное управление» является постепенное историческое расширение демократии, привлечение граждан к выработке вектора управления государством путем проведения референдумов, организации гражданских форумов и др.
Развитие публичного управления на современном этапе является актуальной проблемой, которой занимаются высшие государственные органы управления. Судя по публикациям российских ученых, многие авторы отождествляют управление публичное с управлением государственным. Так, Я.А. Вайсберг отмечает, что с принятием Конституции РФ «публичное управление» стало употребляться в качестве объединяющего и обобщающего – государственного федерального, субфедерального управления и местного самоуправления [4, с. 62].
О.А. Артюхин говорит о государственном публичном управлении как о виде государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть [1, с. 200]. Очевидно, что автор отождествляет понятия «публичный» и «государственный».
А.Д. Керимов определяет публичное управление как разновидность социального управления, имеющего несколько уровней институциализации (государственный, региональный, муниципальный), характеризующегося уникальными сущностными свойствами: транспарентностью, легитимностью и демократичностью [8, с. 1748]. Замечательно, что автор в качестве сущностных свойств публичного управления выделяет транспарентность, то есть прозрачность, открытость деятельности органов государственной власти (местного самоуправления) для общества.
А.М. Волков трактует публичное управление как власть, открытую народу и его суждениям, общественную по характеру, вовлекающую в управление широкие круги населения [5, с. 15]. Однако представление о вовлечении в процесс управления широких кругов населения является весьма спорным. Во-первых, непосредственное участие индивидов в управленческой деятельности предполагает наличие специальных знаний в области управления – ясно, что не все граждане обладают необходимым уровнем подготовки в данном контексте.
Во-вторых, вовлечение широких кругов населения в процесс управления может привести к нарушению управляемости социально-экономической системы: если все будут субъектами управления, то попросту не кем будет управлять. Тем не менее, суждения и интересы гражданского общества должны учитываться, органы власти и управления должны быть подотчетны и подконтрольны гражданскому обществу и действовать исключительно в его интересах, а результаты их деятельности должны быть абсолютно прозрачны для всех заинтересованных сторон, что, по нашему убеждению, и придает процессу управления публичный характер.
Таким образом, в результате переосмысления государственного управления на современном этапе в научную терминологию вошел термин «публичное управление».
Публичное управление – воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы, отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями; гласное взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для страны (общества, населения) решений [12, с. 12]. Можно сказать, публичное управление – это управление обществом вместе с обществом.
Чиркин В.Е. под публичным управлением понимает нормотворческую, распорядительную, контрольную, организационную и иную деятельность, которая осуществляется на основе установленных норм, правил, процедур [13, c. 40]. Однако в своем определении, В.Е. Чиркин не учитывает такие необходимые свойства публичного управления как открытость, гласность, участие общественности.
Весьма полно понятие публичного управления представлено в работах [6, 35], где под публичным управлением понимается: деятельность органов государственного (муниципального) управления при непосредственном участии граждан (общественности) и других заинтересованных сторон, направленную на формирование и развитие общественных отношений в целях устойчивого социально-экономического развития государства, ориентированного на обеспечение прав и свобод граждан и удовлетворение их потребностей в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе. В этом подходе активными элементами публичного управления становятся открытость и взаимная ответственность, т.е. не только государство ответственно перед гражданами, но и граждане ответственны за выполнение законов.
Публичное управление имеет сложную структуру и содержание, которое сочетается с демократическим построением российского государства.
В публичном управлении имеет существенное значение характер управляющего воздействия, оказываемого субъектом управления на объект управления. Если государственное управление выполняет задачи и цели, поставленные государством, то публичное управление направлено на достижение общественно значимого результата. Тем самым публичное управление возникает как результат своего рода общественного договора между государством и обществом, когда властными полномочиями наделяются соответствующие органы и должностные лица. При этом основным носителем власти остается народ, население страны. Поэтому публичное управление имеет более широкий профиль управляющего воздействия. Так, субъектами публичного управления являются также и органы местного самоуправления, общественные организации, предприятия и учреждения различных форм собственности. Им могут быть переданы отдельные государственно-управленческие полномочия, которые осуществляются в интересах общества. Публичное управление является центральным звеном в реализации правовой политики в современном демократическом государстве.
Система публичного управления социально-экономическими процессами имеет многоуровневый характер (федеральный, региональный, муниципальный, корпоративный) и функционирует на основе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов и объектов публичного управления.
На государственном (муниципальном) уровне национальная система публичного управления обеспечивает разработку и реализацию прогнозов, стратегий устойчивого социально-экономического развития, программ и проектов экономического и социального развития с участием представителей гражданского общества.
Взаимодействие субъектов публичного управления и населения обеспечивается посредством организации публичных слушаний, анкетирования, проведения фокусированных интервью и др. в соответствии с действующими нормативными правовыми актами.
На всех уровнях национальной системы публичного управления органами публичного управления осуществляется управление социально-экономическими процессами с целью повышения качества жизни на уровне научно-обоснованных стандартов. Система публичного управления функционирует и развивается на основе следующих основных принципов:
- сочетания тактического и стратегического подходов;
- рецептивности (понимание органами государственной власти ответственности и их желание служить гражданам);
- восприимчивости потребностей граждан и их удовлетворения в пределах имеющихся ресурсов;
- открытости и подотчетности;
- оптимальности распределения ресурсов различного вида (человеческих, финансовых и др.);
- обеспечения баланса интересов бизнеса, государства и общества на макро- и мезоуровнях;
- эффективности и др. [9, c. 10].
Согласно [60] в основе публичного управления лежат специфические принципы, связанные с методологией управления:
- единства методологии регламентации публичных услуг по каждому сегменту на различных иерархических уровнях (например, унификация временных характеристик каждого вида публичных услуг по субъектам РФ);
- обеспечения преемственности использования единого методологического подхода к оценке индикаторов и показателей эффективности услуг на федеральном, региональном и местном уровнях;
- единства инфокоммуникационного обеспечения процессов принятия решений по развитию сегментов сектора государственного управления;
- обеспечения синергетического эффекта за счет гармонизации развития сегментов сектора государственного управления;
- приоритетность интересов населения и других заинтересованных сторон;
- обязательность реализации заявленных в программных документах целевых приоритетов по всем иерархическим уровням и др. [16].
Современная теория управления базируется на процессном, системном и ситуационном подходах к управлению, принятие которых способствовало переходу от затратной концепции публичного управления к концепциям Management By Objectives (управление по целям) и Performance management (управление по результатам).
Management By Objectives в современной научно-методической литературе трактуется по-разному, как:
1) процесс, включающий себя ряд процедур, в том числе постановку целей и задач внутри организационной системы; выбор способа измерения параметров процесса; контроль уровня достижения целей;
2) инструмент реализации выбранной стратегии развития организации;
3) метод мотивации персонала за счет использования его творческого потенциала и четкой постановки целей [16].
Использование Management By Objectives в практике публичного управления на всех уровнях управления требует четкого выполнения его принципов, отличается высокими управленческими затратами и его эффективность достигается только при высокой организации бизнес-процессов.
Его внедрение в публичное управление требует создания общественных институтов, участвующих в разработке программных документов развития национальной экономики и ее отраслей и секторов, ориентации субъектов публичного управления на обоснование и достижение «конечных социально-значимых результатов.
Концепция Performance management (управление по результатам) основана, как и концепция Management By Objectives, на постановке целей и их согласовании; формировании критериев оценки эффективности управления; контроле результатов. Однако в отличие от Management By Objectives Performance management больше ориентирован на управление изменениями на основе концепции динамично изменяющихся целей и необходимости их корректировки в соответствии с изменением внешней и внутренней среды с учетом обратной связи руководителя и подчиненного, повышения лояльности персонала, поддержания базовых ценностей, развития корпоративной культуры.
Формирование системы публичного управления социально-экономическим развитием на принципах Performance management возможно только при соблюдении следующих условий [17]:
- системы управления всех уровней (макро-, мезо-, микроуровнях) должны функционировать на указанных принципах и соответствовать не только культуре организаций, но также культуре территории, государства, контекстным факторам (специфическим факторам каждого административно-правового образования);
- не только сотрудники и руководители организаций сегментов секторов государственного управления должны чувствовать ответственность за достижение приоритетных целей государственной политики (программ, проектов), но и все представители органов государственной власти и органов местного самоуправления (включая рядовых сотрудников), т.е. должны быть внедрены повсеместно стандарты реализации функций публичного управления на макро- и мезоуровнях;
- процессы управления по результатам должны интегрироваться с другими процессами публичного управления;
- привлечение всех заинтересованных лиц (населения, общественных объединений, профессиональных сообществ и др.) к разработке и внедрению системы Performance management, а также модели компетенций (программы их формирования и развития), необходимых для реализации публичных функций;
- разработка и реализация системы инфокоммуникационного обеспечения, мониторинга реализации процессов, программ, проектов, политик, стратегий на основе современных информационных технологий («Электронное правительство», «Электронный бюджет»).
Выделение в национальной системе публичного управления корпоративного уровня (микроуровня) обусловлено необходимостью повышения социальной ответственности корпораций за результаты своей деятельности перед обществом.
Это положение соответствует принципам, продвигаемым неправительственной международной организацией GRI (Global Reporting Initiative), где в рекомендациях по составлению корпоративной социальной отчетности, отражающей показатели результативности взаимодействия с обществом, в частности, говорится о том, что стадии функционирования организации, такие как приход (в регион), осуществление деятельности и уход (из региона) несут существенные воздействия на устойчивость определенной (географической) области. В связи с этим важно иметь характеристику, отражающую подход организации, используемый для систематического управления своими воздействиями, как отрицательными, так и положительными, в тех местных сообществах, где она осуществляет свою деятельность [8, c. 179].
Процессы глобализации и становления информационного общества накладывают свой отпечаток на основные тенденции и направления развития национальной системы публичного управления.
Развитие сети Интернет и повышение требований со стороны Президента и Правительства РФ к обеспечению транспарентности реализации органами публичного управления своих функций и повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг повлекло за собой организацию официальных сайтов публично-правовыми образованиями, а также органами публичного управления разных уровней.
В процессе проведения административной реформы 2004-2010 гг. было выявлено значительное количество избыточных и дублирующих функций, реализуемых органами публичного управления. Так, согласно данным Минэкономразвития России, в 2004 г. около половины функций федеральных органов исполнительной власти были признаны избыточными или дублирующими, и это при всем том, что приведенные данные демонстрируют избыточность функций органов публичного управления только на федеральном уровне, и не затрагивают уровень субъектов федерации и муниципальных образований [14, с. 74].
Несмотря на разграничение расходных полномочий в соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс и ряд законодательных и нормативных правовых актов, и передачу части этих полномочий с федерального уровня на региональный и муниципальный, эффективность механизма оказания государственных и муниципальных услуг остается в настоящее время достаточно низкой.
Структура органов публичного управления в России по сей день отличается сложностью, громоздкостью и требует на свое содержание значительных ресурсов из федерального, региональных и местных бюджетов. Так, в 2013 г. в федеральном бюджете установлен общий объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств на 2013 год в сумме 536,8 млрд. рублей (общий объем расходов федерального бюджета составляет 13 387,3 млрд. рублей), на 2014 год - 556,9 млрд. рублей и на 2015 год - 553,4 млрд. рублей [11, c. 180].
Многие процедуры, связанные с оказанием государственных или муниципальных услуг, требуют значительных временных затрат. В научном обороте используются такие понятия, как фиктивная и избыточная публичные услуги.
Под фиктивной публичной услугой понимается услуга, установленная в нормативном правовом акте, но не осуществляемая в реальности органами исполнительной власти.
Избыточная публичная услуга, или административный барьер, - это услуга, издержки от введения которой превышают как частные выгоды для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, так и общественные выгоды с учетом эффекта дохода. По мнению профессора О.Н. Мигущенко, сейчас необходимо сосредоточить внимание не на структурных, а на функциональных изменениях в системе органов публичного управления. Но, как нам видится, функциональные и структурные преобразования взаимно обусловливают друг друга, и отделить одно от другого будет очень сложно [9, с. 10].
Нельзя не признать, что некоторые функции органов публичного управления действительно избыточны, чрезмерно забюрократизированы и должны быть максимально упрощены.
Вместе с тем, необходимо отметить значительные преобразования в сфере публичного управления процессами обеспечения качества жизни, обусловленные процессами глобализации и становлением в социально-экономической системе России информационного общества.
Совершенствование публичного управления призвано служить социальному благополучию общества, решению неотложных социально-экономических проблем, повышению уровня и качества жизни населения.
Эффективное управление социально-экономическими процессами и обеспечение их сбалансированности возможно только при условии формирования эффективной системы публичного управления. Определения ее стратегической цели, принципов и критериев результативности должно строиться на принципиально новой парадигме, во главе угла которой – человек, качество его жизни. А это означает, что процесс формирования национальной системы публичного управления должен начинаться с создания соответствующей институциональной среды, направленной на формирование новых ценностных ориентиров у всего общества и каждого человека в отдельности, что по нашему убеждению, и является залогом устойчивого социально-экономического развития России.
Литература
1. Артюхин О.А., Сазонова О.М. Публичное управление социально-политическими процессами в современной России // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2012. - № 2. - С. 199-202.
2. Букаева А.Д. Сравнительный анализ состояния рынка золота в мире // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. - 2012. - № 1. - С. 39-46.
3. Вайсберг Я.А. Анализ уровня публичного управления социально-экономическим развитием территории // Экономика и социум. - 2014. - № 2-1. - С. 849-856.
4. Вайсберг Я.А. Анализ и обобщение методических подходов к оценке эффективности функционирования системы публичного управления социально-экономическим развитием территории // Экономика и предпринимательство. - 2014. - № 3 (44). - С. 61-71.
5. Волков А.М. Публичное управление недропользованием в России (современный период) // Правовая инициатива. - 2013. - № 7. - С. 15.
6. Глушакова О.В., Михайлов В.В. О стандартах публичного управления устойчивым социально-экономическим развитием территории // Вестник НГУЭУ. - 2014. - № 3. - С. 60-74.
7. Гончарова О.Ю. Публичное управление развитием малого предпринимательства: теоретические основы // Journal of Economic Regulation. - 2014. - Т. 5. - № 2. - С. 47-53.
8. Керимов А.Д. О некоторых проблемных точках в теории публичного управления // Право и образование. - 2014. - № 3. - С. 178-180.
9. Мигущенко О.Н. Формы публичного управления // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2014. - № 1. - С. 9-12.
10. Понкин И.В. Концепт публичного управления по результатам // Право и образование. - 2014. - № 4. - С. 85-92.
11. Тютин Д.В. Эволюция нового государственного управления: логика эффективности, результативности и менеджмента публичных ценностей // Теория и практика общественного развития. - 2014. - № 5. - С. 179-181.
12. Халилова М.А., Романова Ю.А. Эффективность публичного управления в РФ // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. - 2014. - № 1. - С. 10.
13. Чиркин В.Е. Публичное управление «на местах»: некоторые вопросы российского и зарубежного опыта // Журнал российского права.- 2014. - № 10 (214). - С. 39-48.
14. Шарапов И. П Очерки по истории Ленских золотых приисков. Иркутск, 1949.
15. Шестак Д.А. Эволюция публичного управления в современной России: проблемы правового обеспечения // Грани познания. - 2012. - № 1 (15). - С. 73-77.
16. Шестак Д.А. О соотношении понятий «демократия», «публичное управление» и «гражданское общество» в современной России // Известия Волгоградского государственного педагогического университета. - 2014. - № 3 (88). - С. 149-152.
17. Руководство по составлению национальных счетов здравоохранения [Электронный ресурс] / WHO, WB, USAID, 2008. – Режим доступа: http://www.who.int/nha/docs/Russian%20Guide.pdf.
Поступила в редакцию 22.06.2015 г.