Европейские стандарты осуществления административно-территориальных реформ регионального уровня

Герасимюк Константин Харитонович,

Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при президенте Украины.

Научный руководитель – доктор наук государственного управления, профессор

Саханенко С. Е.

Одной из наиболее болезненных проблем, с которыми сталкивается время от времени система публичного управления в различных государствах Европы, являются преобразования территориальной основы осуществления власти. Инициированные, как правило, на общенациональном уровне, они обычно ставят своей целью оптимизировать существующее административно-территориальное и/или муниципально-территориальное устройство, обеспечить эффективность выполнения публичных функций и предоставления административных услуг. При отсутствии института регионального самоуправления территориальные реформы являются явлением исключительно административного характера и не требуют согласия местных органов власти, т.к. последние выступают частью государственной администрации. С другой стороны в государствах, которые признают в системе территориальной организации власти региональное самоуправление, территориальные изменения приобретают политические характеристики, т.к. вследствие соответствующих территориальных изменений может нарушаться единство сложившихся региональных сообществ, эманацией интересов которых, собственно, и есть институт регионального самоуправления как самостоятельная форма осуществления публичной власти. Вследствие этого возникает необходимость применения разнообразных форм учета и согласования интересов субъектов региональной власти. Очерченная проблема чрезвычайно важна для Украины, где в актуальной повестке дня более десятилетия находится административно-территориальная реформа, но которая вызывает как открытое, так и латентное сопротивление регионов, что и является основной причиной ее неосуществления.

Существенное внимание принципу защиты региональных границ и механизму осуществления территориальных преобразований уделяет проект Европейской Хартии региональной демократии[1]. Не пройдя окончательно институциональную процедуру Совета Европы и оставаясь, по сути, проектом, Европейская Хартия региональной демократии, тем не менее, оказывает существенное влияние на общественно-политические процессы в европейских государствах. Не случайно, в документах Совета Европы относительно состояния местной и региональной демократии в государствах-членах Совета Европы, в том числе и в Украине[2], прямо содержится рекомендация придерживаться принципов проекта Европейская Хартия региональной демократии, что позволяет трактовать ее как определенный стандарт. Анализ данного стандарта свидетельствует, что изменение территориальной основы регионального самоуправления может быть осуществлена, во-первых, через усовершенствование действующей системы регионального деления (например, через частичное изменение границ существующей системы регионального деления либо через создание/ ликвидацию новых отдельных региональных территориальных образований); во-вторых, через масштабную территориальную реформу в рамках всей страны, направленную на создание новых видов территориальных единиц регионального масштаба.

Относительно первого варианта стандарт содержит достаточно жесткое требование относительно получения согласия региона через те либо иные формы прямой демократии. Проект Европейской Хартии региональной демократии не закрепляет конкретный механизм непосредственного участия граждан в принятии такого рода решений в связи с тем, что в различных государствах Европы национальное и региональное законодательство закрепляет различные их формы. Однако наиболее эффективною и наиболее распространенною среди последних является институт референдума, носящего по сути императивный характер.

Механизм осуществления территориальных изменений в рамках второго варианта также ориентирован на выявление позиции регионов. Однако тут закрепляется более общая формула – консультирование. Данный механизм может находить свое воплощение, в частности, в консультативном опросе, который не имеет строго юридической силы. Возможно также создание общенациональных консультативных органов при участии представителей регионов, а также через решения региональных представительных органов и пр.

Существенное значение для воплощения очерченного стандарта имеет также Рекомендация 12 (2004) Комитета Министров Совета Европы относительно процессов реформирования территории и/ либо структуры местных и региональных властей.[3] В соответствии с данным документом, интересы регионального сообщества должны выявляться на этапах выработки проекта реформы, принятия решения относительно ее проведения, реализации и оценки реформы. При этом закреплено, что реформы, которые основаны на интересах и по инициативе регионов (bottom-up reform) является более целесообразными, нежели те, которые основаны исключительно на интересах и по инициативе общенациональных органов власти (top-down reform). Для того, чтобы институциональный диалог был эффективным, Комитет Министров Совета Европы рекомендовал определить четко сроки и процедуры его проведения, обеспечить полноту предоставления информации заинтересованным сторонам, исключить параллельные процедуры, обеспечить открытость ведения диалогу и т.п. Участники институционального диалога должны быть ответственными перед представительными органами и в нем не должны принимать участие лишь те, кто составляет большинство в представительном органе региона.

В полном соответствии с очерченным стандартом в 2007 г. была проведена территориальная реформа в материковой части Дании (без Гренландии и Фарерских островов), что привело к ликвидации 16-ти территориальных единиц верхнего уровня (амтов) и образованию 5-ти новых областей. Как отмечалось в Рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы 164 (2005) о местной и региональной демократии в Дании, с каждым из амтов были проведены консультации и им было предложено высказать пожелания относительно их объединения, что в итоге привело к успеху реформы и образованию более эффективного регионального самоуправления[4].

С другой стороны, попытка проведения в 1998 г. территориальной реформы в континентальной части Португалии, которая заключалась в стремлении центральным правительством создать 8 регионов, закончилась неудачей. Как отмечалось в Рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы 127 (2003) о местной и региональной демократии в Португалии, хотя реформа регионального деления является крайне необходимой для данной страны, однако вердикт населения на референдуме против конкретной схемы регионализации свидетельствует о наличии объективных региональных интересов, которые в дальнейшем должны быть в большей степени взяты во внимание[5].

Литература

1.                  https://wcd.coe.int.

2.                  http://nala.ge.

Поступила в редакцию 27.05.2015 г.