Кадровый потенциал муниципальной службы областного города

 

Зимин Вячеслав Александрович,

доктор политических наук и кандидат экономических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Самарского государственного университета.

 

Personnel capacity of municipal service of the regional city

 

Zimin Vyacheslav Aleksandrovich,

doctor of political sciences and Candidate of Economic Sciences, professor of chair of the public and municipal administration of the Samara state university.

 

В статье делается анализ кадрового потенциала муниципальной службы городского округа Самара: численность, возрастная структура, стаж работы, образование, повышение квалификации и др.

Ключевые слова: муниципальная служба, кадровый потенциал, городской округ Самара.

 

In article the analysis of personnel capacity of municipal service of the city district Samara becomes: number, age structure, length of service, education, professional development, etc.

Keywords: municipal service, personnel potential, city district Samara.

 

Современный этап модернизации местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой важной ее составляющей, как муниципальная служба. В настоящее время, когда идет активный процесс формирования законодательной базы муниципальной службы, формируются и внедряются новые подходы к различным ее аспектам, институт муниципальной службы вновь становится предметом научных исследований. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли во взаимоотношениях государства и местного самоуправления. Они связаны с пересмотром роли федерального законодательства в регулировании отношений в сфере местного самоуправления в сторону его усиления. Появилась необходимость повышения эффективности функционирования муниципальной службы за счет совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

Автор анализирует кадровый потенциал муниципальной службы городского округа Самара (центра Самарской области) в современный период.

Проанализировав данные реестра муниципальных служащих городского округа Самара, можно определить текущее состояние кадрового потенциала муниципальной службы городского округа Самара, а, сравнив данные текущего состояния кадрового потенциала со статистическими данными прошлых лет, увидеть тенденции его развития.

Согласно реестру муниципальных служащих городского округа Самара общая численность муниципальных служащих к концу третьего квартала 2014 года составила 2 871 человек, что на 159 человек больше численности муниципальных служащих 2013 года, которая составляла 2 712 человек. Так же по сравнению с 2013 годом незначительно увеличился процент укомплектованности органов местного самоуправления, который составляет 95 % и 97 % соответственно. Несмотря на принимаемые меры по оптимизации численности работников, численность муниципальных служащих увеличивается. Данная тенденция свидетельствует об экстенсивном пути развития муниципальной службы, основным источником которой являются количественные, а не качественные показатели[1].

Относительно общей численности муниципальных служащих Российской Федерации, которая к концу 2013 года составляла 3 365 000 человек, численность муниципальных служащих городского округа Самара составляет 0,08 %, а процент укомплектованности муниципальных служащих городского округа Самара близок к среднему показателю по России, который составляет 96,5 %.

Рассматривая возрастную структуру муниципальных служащих можно определить долю возрастных групп в общей массе возрастов муниципальных служащих и средний возраст муниципальных служащих.

В табл. 1 представлено распределение муниципальных служащих городского округа Самара по возрастным группам за 2013 и 2014 годы.

 

Таблица 1.

Распределение муниципальных служащих городского округа Самара по возрастным группам.

Возрастные группы	Служащих в 2013 г.	Доля группы, (%)	Служащих в 2014 г.	Доля группы, (%)	Изменение доли групп, (%)
До 30 лет	536	19,76	639	22,26	+2,5
30–39 лет	824	30,39	842	29,33	-1,1
40–49 лет	571	21,05	589	20,52	-0,5
50–59 лет	657	24,23	682	23,75	-0,5
От 60 лет и старше	124	4,57	119	4,14	-0,4
Всего	2 712	100	2 871	100	-

 

Как видно из таблицы наибольшей численностью как в 2013, так и в 2014 году, обладает группа 30–39 лет, а наименьшей группа от 60 лет и старше. Также из таблицы видно, что происходит омоложение кадрового состава муниципальной службы. Доля лиц в возрасте до 30 лет увеличилась на 2,5 %, а доля лиц старше 30 лет сократилась. Средний возраст муниципальных служащих в 2014 году составляет 40,3 лет. Среди муниципальных служащих – мало женщин в качестве ведущих специалистов[2].

Еще одним важным показателем кадрового потенциала является имеющийся у муниципальных служащих стаж работы. Важно отметить, что учет стажа работы муниципального служащего идет в двух направлениях: общего стажа работы и стажа работы государственным или муниципальным служащим. В ст. 4 Федерального закона № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» законодатель закрепляет положение об учете стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы тем самым, подчеркивая взаимосвязь данных институтов.

Выделение учета стажа муниципальной службы от общего стажа работы обусловлено тем, что именно стаж муниципальной службы является одним из основных критериев на замещение должностей муниципальной службы, а как следствие и критерием для продвижения по службе. Исключениями являются группа младших должностей муниципальной службы и специалистов первой категории старшей группы должностей, где требования к стажу муниципальной службы не устанавливаются.

Отметим, что стаж муниципальной службы влияет на уровень заработной платы муниципальных служащих, это закреплено законодательно в Положении о денежном содержании лиц, замещающих должности муниципальной службы в городском округе Самара. Согласно этому положению муниципальные служащие городского округа Самара получают ежемесячную надбавку в размере от 10 до 40 % оклада[3].

 

Таблица 2.

Изменение доли групп муниципальных служащих в соответствии с их муниципальным стажем.

Группы	Служащих в 2013 г.	Доля группы, %	Служащих в 2014 г.	Доля группы, %	Изменение доли групп, %
До 1 года	196	7,23	225	7,83	+0,6
От 1 до 5 лет	515	18,99	618	21,53	+2,54
От 5 до 10 лет	719	26,51	736	25,64	-0,87
От 10 до 15 лет	521	19,21	524	18,25	-0,96
15 и более лет	761	28,06	768	26,75	-1,31
Всего	2 712	100	2 871	100	-

 

Анализируя данные о муниципальном стаже муниципальных служащих городского округа Самара за 2013–2014 годы, представленные в табл. 2, можно сделать следующие выводы:

1.                  Самой многочисленной группой как в 2013, так и в 2014 году является группа муниципальных служащих со стажем свыше 15 лет, а самой малочисленной группа со стажем до одного года.

2.                  Изменение процентного соотношения показывает увеличение доли групп до 5 лет и снижение доли групп со стажем свыше 5 лет на 3,14 %.

3.                  Наибольшее изменение получила группа с муниципальным стажем от 1 до 5 лет, увеличившись на 2,54 %.

На наш взгляд, данные изменения связаны с омоложением возрастной структуры муниципальных служащих городского округа Самара, т. е. в привлечении на муниципальную службу молодых специалистов, не имеющих муниципального опыта работы.

Хотелось бы отметить, что по данным реестра муниципальных служащих городского округа Самара из 2 871 человек у 455 служащих совпадают общий и муниципальный стаж работы, а это значит, что 15,85 % служащих поступили на муниципальную службу, не имея опыта работы. Несмотря на это, поступление на муниципальную службу людей, не имеющих опыта работы, затруднено даже при замещении младших муниципальных должностей.

Следующим важным элементом, характеризующим кадровый потенциал муниципальных служащих, является их образование. Образование так же, как и стаж муниципальной службы выступает одним из основных критериев для замещения муниципальной должности. Начиная с ведущей группы должностей, высшее профессиональное образование является обязательным условием для замещения муниципальной должности. Зависимость предъявляемых требований к стажу работы от образования кандидата законодательно закреплено только для замещения должности ведущего специалиста, квалификационными требованиями к уровню образования которого является высшее профессиональное образование либо среднее профессиональное образование, где при наличии высшего образования требования к стажу не устанавливаются, а при наличии среднего профессионального образования – стаж работы по специальности не менее одного года[4].

Группа муниципальных служащих, имеющая высшее образование, составляет 93,59 %, среднее специальное – 4,49 %, среднее полное – 0,35 % и 1,57 % составляет группа муниципальных служащих имеющая неоконченное высшее образование, которая получает его в настоящее время. А это значит, что как минимум на 1,57 % кадровый потенциал муниципальных служащих городского округа Самара не реализован.

По сравнению с 2013 годом увеличились доли групп муниципальных служащих, имеющих высшее образование и незаконченное высшее, которые его получают в настоящее время. На 0,95 % снизилась доля муниципальных служащих, имеющих среднее специальное и среднее полное образование (табл. 3).

Следует учитывать, что наличие высшего образования не всегда является достаточным фактором для реализации кадрового потенциала. Ведь нельзя утверждать, что специалист, имеющий высшее профессиональное образование по специальности, например, «нефтяное оборудование», может найти удачное применение полученных знаний на муниципальной службе.

 

Таблица 3.

Изменение доли групп муниципальных служащих в соответствии с уровнем их образования.

Уровень образования	Служащих в 2013 г.	Доля группы, %	Служащих в 2014 г.	Доля группы, %	Изменение доли групп, %
Высшее	2 519	92,9	2 687	93,59	+0,71
Незаконченное высшее	36	1,33	45	1,57	+0,24
Среднее специальное	142	5,24	129	4,49	-0,75
Среднее полное	15	0,55	10	0,35	-0,2
Всего	2 712	100	2 871	100	-

 

Российская система местного самоуправления с точки зрения кадрового потенциала испытывает сегодня острую потребность в совершенствовании собственного кадрового обеспечения высококвалифицированными специалистами в области государственного и муниципального управления. Общество объективно заинтересовано в том, чтобы на муниципальной службе находились профессионально подготовленные люди, способные решать задачи по обеспечению жизнедеятельности населения. Для выполнения этих функций, прежде всего, необходимы профессионалы в сфере экономики, права, и управления[5].

На сегодняшний день доля группы муниципальных служащих городского округа Самара с экономическим образованием составляет 23,53 %, управленческим образованием 12,11 %, юридическим образованием 10,31 %. Наибольшую численность имеет группа муниципальных служащих с высшим образованием по специальностям технического характера – 32,15 %.

Следует также отметить, что из общего числа муниципальных служащих всего 5,4 % имеют высшее образование по специальности государственное и муниципальное управление, что, на наш взгляд, является недопустимо низким.

Важным показателем при оценке образовательного потенциала муниципальных служащих является доля муниципальных служащих прошедших профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку, в среднесписочной численности муниципальных служащих. В 2010 году данный показатель составил 12 %, в 2011 году – 14 % муниципальных служащих. Несмотря на увеличение данного показателя, его уровень остается низким – за три прошедших года квалификацию повысили 42 % муниципальных служащих, что более чем в два раза ниже требований действующего законодательства[6].

Негативно влияет на формирование кадрового потенциала наличие противоречий и пробелов в законодательстве, регулирующем прохождение муниципальной службы. К сожалению, для муниципальных служащих право продвижения по службе (на служебную карьеру) в Федеральном законе не предусмотрено. Если, успешно пройдя квалификационный экзамен, муниципальный служащий гарантированно представляется к присвоению очередного классного чина, то успешно пройдя аттестацию, единственное, что гарантированно будет подтверждено, – это существующая должность муниципального служащего. А значит, необходимо: либо четкое закрепление положений, что в случае успешного прохождения аттестации муниципальным служащим ему гарантированно будет предоставлена возможность дальнейшего карьерного продвижения путем повышения в должности; либо установление самостоятельной процедуры карьерного продвижения служащего (по аналогии с квалификационным экзаменом это может быть «карьерный экзамен» или «должностной экзамен»). Основная сложность в данном случае состоит в отсутствии достаточного количества вакантных должностей, что необходимо для регулярного проведения указанной процедуры, в противном случае она рискует превратиться в процедуру, проводимую от случая к случаю, лишь при образовании вакантной должности, что в корне меняет ее сущность и смысл.

Нормы, устанавливающие порядок проведения аттестации, как правило, не предусматривают и санкции за их неисполнение. Исполнение должно обеспечиваться путем включения соответствующих обязанностей в круг должностных обязанностей руководителя, ответственного за проведение аттестации. Процедура аттестации должна обеспечивать возможность для оспаривания выводов аттестационной комиссий по существу. Отсутствие в законодательстве Российской Федерации указания на то, что рекомендации аттестационной комиссии являются основанием для возникновения права на повышение муниципальных служащих в должности (присвоение квалификационного разряда), а также права обжалования решения не представлять их на повышение во многом лишает аттестацию практического смысла как для органов местного самоуправления, так и для муниципальных служащих. Закрепление права на повышение по службе в зависимости от оценки интенсивности и качества выполняемой работы позволяет создать значительные стимулы для повышения муниципальными служащими производительности труда, профессионализма и компетентности при исполнении ими должностных обязанностей. Такое право для муниципальных служащих может быть предусмотрено законом субъекта РФ о муниципальной службе. Принятие субъектами Федерации законодательства, подобным образом регулирующего порядок прохождения службы, а именно – продвижение по службе, соответствует международной практике регламентации данного вопроса. Законодательная регламентация процедуры (порядка) проведения аттестации необходима для исключения возможности ее использования в качестве инструмента давления на муниципального служащего, а также в целях обеспечения максимально справедливой объективной оценки его деловых качеств. Принципами аттестации муниципальных служащих являются: всеобщность, комплексность, гласность, периодичность, объективность; коллективность и обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии; обязательность принятия по результатам аттестации организационно-правовых мер ответственности и стимулирования. На практике доходит до того, что аттестация в отдельных муниципальных образованиях проводится исключительно с целью увольнения неугодных работников[7].

В ходе аттестации должны быть решены следующие задачи:

-                   оценка состояния кадрового состава;

-                   приведение фактического статуса работников администраций в соответствие с правовым статусом, определенным федеральным законом, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования;

-                   определение перспектив и реальных механизмов системной работы по рациональному использованию и развитию кадров.

Недостаточно широкое практическое применение аттестации объясняется не только юридическими проблемами, но и нехваткой у муниципальных образований финансовых средств, необходимых для его проведения. Решение данной проблемы может заключаться в объединении муниципальными образованиями финансовых ресурсов для проведения аттестации. Такое объединение может быть произведено в трех формах:

1)                 создание межмуниципальной аттестационной комиссии на уровне района, объединения или ассоциации муниципальных образований;

2)                 объединение финансовых средств нескольких муниципальных образований для приглашения независимых экспертов, которые будут последовательно аттестовывать служащих этих муниципальных образований;

3)                 комплексное использование двух названных способов.

Объективность оценки квалификации муниципального служащего находится в зависимости от количества и научной обоснованности критериев (факторов), учитываемых при проведении аттестации. Под критерием оценки аттестации подразумеваются требования, предъявляемые к служащему по занимаемой должности, а также конкретизация деловых и личных качеств, необходимых для эффективного выполнения служащими своих должностных обязанностей.

Особого внимания заслуживают аттестации, проведенные с помощью независимых экспертов. Научная разработка критериев оценки и процедур аттестации, участие независимых экспертов позволили значительно повысить эффективность ее проведения.

Важным элементом работы кадровых служб муниципальных образований является формирование кадрового резерва на замещение вакантных должностей муниципальной службы, это обусловлено наличием в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» положения о том, что в муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы.

В состав кадрового резерва на замещение муниципальных должностей могут быть включены лица, соответствующие квалификационным требованиям по резервной муниципальной должности, обладающие необходимыми деловыми и личностными качествами и показавшие высокие результаты в профессиональной деятельности.

Назначение на муниципальную должность лиц, включенных в кадровый резерв на замещение конкретной муниципальной должности, осуществляется в случае образования вакансии по данной муниципальной должности. При решении вопроса о назначении на муниципальную должность по результатам проведения конкурса, лица, состоящие в кадровом резерве на замещение данной муниципальной должности, при прочих равных условиях обладают преимуществом по отношению к другим конкурсантам.

Работа Администрации городского округа Самара по формированию кадрового резерва получила новое развитие в 2014 году. В этом году в кадровый резерв, в отличие от предыдущих лет, включали не только чиновников, но и простых граждан которые проходили специальный конкурсный отбор. Включение в кадровый резерв граждан, не состоящих на муниципальной службе, может способствовать более активному участию населения в местном самоуправлении только при условии активного использования кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы. Как показывает практика уровень использования кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы городского округа Самара остается низким. Показатель, отражающий долю должностей муниципальной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва, в общем числе лиц, состоящих в кадровом резерве в 2014 году, составлял порядка 10%[8]. Одним из факторов, сдерживающих эффективное использование кадрового резерва, на наш взгляд, является низкий уровень работы с резервистами по подготовке их к замещению муниципальной должности, на которую они претендуют. Данная работа производится по индивидуальному плану, в котором должны быть предусмотрены конкретные мероприятия, обеспечивающие приобретение лицом, зачисленным в резерв, необходимых теоретических и практических знаний, более глубокое освоение им характера будущей работы, выработку организаторских навыков руководства. Как следствие, разница между резервистами и кандидатами на замещение муниципальной должности, не включенными в кадровый резерв, заключается в том, что первые прошли процедуру отбора, а вторые нет, когда эта разница должна заключаться в уровне подготовки кадров для замещения конкретной муниципальной должности и способности оперативного включения в систему местного самоуправления.

Проанализировав состояние кадрового потенциала муниципальной службы городского округа Самара, мы увидели, что, несмотря на наличие положительных тенденций, существует ряд факторов, которые негативно влияют на формирование и развитие кадрового потенциала. Привлечение на муниципальную службу молодых специалистов, что отмечается как положительная тенденция, не исключает необходимости сохранения традиций в лице опытных специалистов. Основным содержанием муниципальной кадровой политики должна быть преемственность в передаче опыта муниципального, социального и производственного управления молодым кадрам в сочетании с использованием новейших технологий при отборе и аттестации управленческой элиты. На наш взгляд, наиболее четкого выполнения своих функций добьется тот аппарат, где равномерно представлены все возрастные категории. При этом необходимо учитывать, что опыт передается не только в одностороннем порядке – от представителей старшего поколения к молодежи, но и молодежь, со своей стороны привносит в деятельность органов местного самоуправления свежесть взглядов, новейшие технологии и методы работы. Именно такой обмен опытом дает толчок к эффективному развитию органов местного самоуправления.

 

Литература

 

                  1.                        Зимин В. А. Основные пути формирования политической культуры россиян в постсоветский период // Вестник Самарского государственного экономического университета. – 2006. – № 4. – С. 253.

                  2.                        Зимин В. А. Политические модернизационные процессы в Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. – 2012. – № 12-2. – С. 74–79.

                  3.                        Зимин В. А. Система государственного и муниципального управления: 2-е изд., доп. : учебно-методическое пособие. – Самара, 2010.

                  4.                        Зимин В. А., Морозова Г. А. Изменение социальных ролей российских женщин в условиях реформ // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. – 2013. – № 6. – С. 70–74.

                  5.                        Постановление Администрации городского округа Самара 19 октября 2011 г. № 1321 «Положение о квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы в Администрации городского округа Самара». [Электронный ресурс]. – URL: http://city.samara.ru/administration/dept/3483/1321.doc.

                  6.                        Постановление Администрации городского округа Самара от 12.12.2011 № 1862 «Об утверждении Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы в Администрации городского округа Самара» // Самарская газета. – 2011. – № 248 (4767).

                  7.                        Постановление Самарской Городской Думы от 27 июня 2002 года № 165 «Положение о денежном содержании лиц, замещающих должности муниципальной службы в городе Самаре». [Электронный ресурс]. URL: http://city.samara.ru/administration/dept/3483/1321.doc.

                  8.                        Сайт Администрации городского округа Самара. [Электронный ресурс]. – URL: http://www.city.samara.ru.

                  9.                        Шмакова Е. Сокращение сотрудников мэрии Самары. [Электронный ресурс]. – URL: http://www.63.ru/text/factsline/391490.html.

 

Поступила в редакцию 08.09.2015 г.