Проблемы функционирования института Омбудмена (Акыйкатчы) как органа государственной защиты прав человека в Кыргызстане

 

Колопов Альберт Сексенбаевич,

соискатель Института философии и политико-правовых исследований Национальной академии наук Кыргызской Республики.

 

На сегодняшний день можно констатировать, что институт Омбудсмена (Акыйкатчы) пока находится на начальной стадии своего становления. Наряду с положительными результатами появились первые проблемы и недостатки в организации и деятельности этого института.

Цель этой статьи заключается в обобщении и анализе проблем и недостаток института Омбудсмена Кыргызской Республики во взаимодействии с государственными и муниципальными органами, с институтами гражданского общества.

Ключевые слова: институт омбудсмена, Кыргызстан, проблемы, препятствия, государственные органы, соблюдение прав человека.

 

Today it can be stated that the institution of the Ombudsman (Akyikatchy) is still at the initial stage of its formation. Along with the positive results there are first problems and the shortcomings in the organization and activities of the Institute.
The purpose of this article is to generalize and analyze problems and shortcomings of the Ombudsman institution in the Kyrgyz Republic in cooperation with state and municipal authorities with civil society institutions.

Keywords: the Ombudsman institut, Kyrgyzstan, problems, obstacles, public authorities, respect for human rights.

 

 

В постсоветских странах, где введены уполномоченные органы по защите прав человека, возник ряд проблем и препятствий. Многие государственные органы слабо информированы о роли и функциях института Омбудсмена. Ряд ответов государственных служащих, поступающих в офис по запросам и рекомендациям, демонстрируют игнорирование универсальных принципов права, представленных в цивилизованном мире в конституциях, конвенций и пактах о правах человека.[1]

Анализ поступающих в офис Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызстана обращений дает повод сделать вывод о том, что значительное число людей иждивенчески ждет от государства не столько соблюдения своих прав, а сколько помощь в его стремлениях удовлетворить потребности в различных материальных благах, даже если они не согласуются с действующим законодательством.[2]

Самую многочисленную часть жалоб, не входящих в компетенцию Омбудсмена (Акыйкатчы), составляют жалобы на решения судов. Как следует из таких жалоб, в обществе еще не полностью восприняты принципы справедливого судебного разбирательства, в то время как в соответствии с международными стандартами, они являются центральными во всей конструкции правового государства.

Еще не преодолено смешивание понятий справедливости процесса и его результата, а вместе с тем недоверие к судебной власти в целом.[3]

Реализация процессуальных прав – одно из наиболее важных направлений правозащитной деятельности, что, в сущности, связано с происхождением права на судебную защиту, справедливый суд и квалифицированную юридическую помощь.

Если большая часть обращений граждан не будет находить эффективного и справедливого разрешения, этот институт будет дискредитироваться в глазах общества. [4]

Результативность деятельности института Омбудсмена в значительной степени зависит от качества менеджмента, укомплектованности института высококвалифицированными кадрами, оптимальной структуры и качественной организации работы. Руководители, занимающиеся управлением, ежедневно сталкиваются с необходимостью постановки задач и контроля исполнения. В настоящее время работа в обстановке изменяющихся внешних и внутренних условий функционирования организации требует соответствующей подготовленности руководящего состава и ответственных работников. Это позволит оптимизировать использование ресурсов.[5]

Обобщение и анализ практики взаимодействия института Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики с органами государственной власти позволили выявить негативную тенденцию противодействия органов исполнительной власти, что проявляется в игнорировании их рекомендаций в сфере защиты прав человека.

Институт Омбудсмена (Акыйкатчы) в целях защиты и обеспечения прав граждан взаимодействует не только с государственными и муниципальными органами и их должностными лицами, но и с институтами гражданского общества. Расследования могут инициироваться правозащитными организациями путем предоставления ими информации Омбудсмену (Акыйкатчы) по поводу серьезных нарушений прав человека, требующих объединения усилий правозащитных институтов. Тем не менее, во многих регионах возникли сложности взаимодействия государственных правозащитных органов с неправительственными правозащитными организациями. Зачастую это связано с тем, что неправительственные организации пытаются решать задачи защиты прав человека неконструктивными способами. Однако методы противостояния органам государственной власти для Института Омбудсмена (Акыйкатчы) неприемлемы. Уполномоченные по правам человека могут обращаться к чиновникам, убеждая их в необходимости проведения действий по защите прав граждан.[6]

Среди стран Центральной Азии Кыргызская Республика является государством, присоединившимся к большинству основных конвенций и пактов ООН в части прав человека. Кыргызстан взял на себя далеко идущие обязательства в сфере прав человека. В течение нескольких лет с момента обретения независимости Кыргызская Республика ратифицировала семь основных конвенций в сфере прав человека[7]. Недавно кыргызский Парламент также ратифицировал Факультативный протокол к Конвенции ООН против пыток (КПП-ФП).

Тем не менее, на фоне готовности ратифицировать международные стандарты прав человека наблюдается в целом недостаточно удовлетворительное осуществление основных положений и правил в данной сфере. Подобно другим странам Центрально-азиатского региона, деятельность страны в области защиты прав человека и обеспечения верховенства закона в значительной степени затруднялась наследием советского времени – национальное законодательство не в полной мере соответствует международным правозащитным стандартам, государственные структуры не берут на себя реальной ответственности за решение вопросов прав человека, недостаточен уровень понимания ценности прав человека со стороны органов правопорядка и других правительственных ведомств, роль генерального прокурора в системе правоохранительных органов является преобладающей на фоне недостаточно развитой системы сдержек и противовесов, наблюдаются слабость инструментов защиты прав человека и недостаточный уровень знаний своих прав среди простых граждан[8].

К другим проблемам относится отсутствие независимой судебной системы и ее неспособность выполнять свою роль по эффективной защите гражданских прав[9], широко распространенная коррупция на всех уровнях государственного аппарата, доминирование исполнительных органов над всеми остальными ветвями власти, неспособность национальных СМИ должным образом осветить все эти проблемные вопросы, что влечет за собой уязвимость и незащищенность граждан перед лицом злоупотреблений государственной властью. Как следует из замечаний Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин, «насилие в семье в отношении женщин все еще широко распространено», а «реакция государственных органов на такое насилие неэффективна».[10]

В этой связи укрепление института Омбудсмена (Акыйкатчы) также является одним из приоритетов в целях укрепления мониторинга соблюдения и предотвращения нарушений конституционных демократических прав и свобод человека, а также содействию восстановления таких прав и свобод. Необходимо улучшить и разработать «механизмы» предотвращения любых форм дискриминации и насилия в отношении гражданских прав и свобод; укрепить контроль над реализацией и соблюдением: законов и правах и свободах детей и молодежи, прав граждан в тюрьмах и местах лишения свободы, а также гендерных прав и свобод отдельных лиц. Соблюдение прав беженцев, инвалидов, пенсионеров и других уязвимых категорий населения. Остро стоит создание представительств Омбудсмена (Акыйкатчы) в местах компактного проживания кыргызских граждан за рубежом; создание в рамках института Омбудсмена (Акыйкатчы) общественных структур, состоящих из представителей гражданского сектора, исполнительной и законодательной ветвей власти.

На сегодняшний день можно констатировать, что институт Омбудсмена (Акыйкатчы) пока находится на начальной стадии своего становления. Наряду с положительными результатами появились и первые проблемы, и недостатки в организации и деятельности этого института. В числе первых позитивных явлений института можно отнести все возрастающее число обращений граждан, более активное участие в проведении проверок по жалобам, увеличение числа ходатайств в государственные органы за возбуждением административных и дисциплинарных производств в отношении чиновников. В то же время пока явно незначительна роль докладов Омбудсмена (Акыйкатчы) о своей деятельности, в которых отсутствуют конкретные виновные должностные лица, слабо используется такое право Омбудсмена (Акыйкатчы), как обращение в органы прокуратуры с требованием о проверке вступивших в законную силу приговоров и решений суда. Да и отношение к этому институту в обществе неоднозначное: часто высказывается мнение о непригодности этого института в нынешних условиях, о его фиктивно-формальном характере в силу отсутствия необходимых полномочий (в частности, права, налагать административные взыскания и возбуждать уголовное преследование).

Институт Омбудсмена (Акыйкатчы) на постсоветском пространстве, как и прежние «уполномоченные структуры», ведет свое происхождение от власти, а не от общества.

Созданные структуры работают по государственно-чиновному образцу и пока малоэффективны на практике. Кроме того, появившиеся уполномоченные не знакомы с мировым опытом работы института Уполномоченного, их личный опыт также невелик, а независимое положение и общественный авторитет необходимо завоевывать. В настоящее время этому мешает все более проявляющаяся зависимость уполномоченных от вертикали исполнительной власти.

Международное сообщество приветствовало создание указанного института и на первом этапе его развития предоставляло значительную техническую и материальную помощь его деятельности. К сожалению, в течение последующих лет деятельность Института Омбудсмена не оправдал возложенных ожиданий и его практическое влияние в целом на обеспечение законности и защиту прав человека в течение 2002-2013 годов было расценено как незначительное. В феврале 2008 года кыргызский Парламент отказался продлить полномочия первого Омбудсмена Турсунбая Бакир уулу и избрал новым Омбудсменом Турсунбека Акуна. До этого бывший правозащитник Турсунбек Акун с мая 2005 г. возглавлял Комиссию по правам человека при Президенте до момента ее роспуска в феврале 2008 года. Однако второй Омбудсмен (Акыйкатчы) не оправдал доверия парламента и больше дискредитировал институт на глазах общества.

Проведенная в мае/июне 2008 года международным и национальным экспертом оценочная миссия пришла к выводу, что причины невысокой эффективности деятельности Института Омбудсмена и его несоответствия исходно высоким ожиданиям,[11] преимущественно носят «внутренний» характер. К основным выявленным слабым местам относятся:

-                   неспособность наладить эффективное партнерство и рабочие взаимоотношения как с основными государственными структурами, так и с гражданским обществом. Несмотря на то, что первый Омбудсмен рассматривался как орган, независимый от власти, он скорее действовал в изоляции, нежели независимо;

-                   доверие к институту было подорвано явным стремлением первого Омбудсмена сделать себе политическую карьеру[12];

-                   недостатки в структуре офиса не давали возможности для специализации сотрудников и вели к снижению компетентности. Кроме того, эти недостатки служили препятствием для налаживания рабочих отношений между специализированными подразделениями Омбудсмена и соответствующими государственными структурами;

-                   отсутствие приоритизации и неспособность развить видение Института;

-                   высокая текучесть кадров и недостатки в развитии внутреннего потенциала обучения привели к недостаточной компетентности сотрудников;

-                   недостаточный опыт и отсутствие технических средств для должной обработки, анализа и принятия решения по жалобам;

-                   неспособность анализировать модели нарушений и рассматривать их в рамках про-активной стратегии;

-                   ежегодные отчеты Омбудсмена отличались слабостью, как в части структуры, так и в части анализа и не стали событием в политической жизни страны;

-                   тсутствие соответствующих технических средств связи и коммуникаций и оборудования для электронного документооборота[13];

-                   переходный период, связанный с уходом первого Омбудсмена и приходом второго, привел к трениям, еще более ослабившим Институт.

Омбудсмен (Акыйкатчы) не должен занимать конформистскую позицию со всеми общественно-политическими силами: и с государственными органами, и с правозащитным движением, и с международными организациями. Стремясь к сотрудничеству с государственными институтами, Омбудсмен (Акыйкатчы) в то же время обязан действовать активно и наступательно, а в необходимых случаях должен идти на конфликт с органами государственной власти для того, чтобы быть выразителем интересов гражданского общества перед государством.

По своей природе положение Омбудсмена по отношению к государственным органам изначально конфликтно. Назначение института омбудсмена - быть конструктивной оппозицией власти.

Становление института Омбудсмена (Акыйкатчы) проходит в период финансово-экономического кризиса, размывания единого правового и экономического пространства, массовых выступлений граждан в защиту своих прав, в ряде случаев приобретающих крайние формы (блокирование автомобильных магистралей, голодовки, митинги, народные волнения и т.д.). На процесс его формирования оказывают негативное влияние правовой нигилизм, имеющий место в нашем обществе, скептическое отношение к новому институту ряда государственных служащих. Нельзя не отметить и инертность органов государственной власти, в обязанности которых входит обеспечение деятельности института Омбудсмена (Акыйкатчы).

Серьезную угрозу институту омбудсмена представляют заявления о том, что омбудсменовские службы не являются столь необходимыми, как это представляются многим, поэтому их упразднение сократит государственные расходы (непосредственные – на финансирование самих служб и опосредованные – в форме сохранение средств государственных организаций, направляемых на содержание служащих, ответственных за взаимодействие с омбудсменами). Тот же самый аргумент может быть использован в отношении любой государственной деятельности, Однако экономия неизбежно породит «дисэкономию», поскольку ценность публичной деятельности не может быть измерена чисто рыночными категориями.                                                                                                                 Препятствия деятельности омбудсменовской службе создают не только неблагоприятные оценки бюрократии, но и подозрительность политиков. Политические деятели желают быть омбудсменами по отношению к самим себе. Однако омбудсмены выполняют свои функции гораздо лучше с публичной точки зрения, несмотря на то, что политики имеют карьерные стимулы и получают личное удовольствие, завоевывая репутацию добрыми делами. Когда омбудсмен высказывает критику в адрес министров и правительства, у политиков возникает повод для серьезного беспокойства. Омбудсмена нельзя заставить замолчать или подкупить, по крайней мере это не просто сделать. Независимость службы подразумевает, что практически невозможно заглушить критику или снизить популярность омбудсмена, когда он вскрывает случаи правительственного беззакония, неконституционных действий, преступного умысла, неправильного использования публичной собственности (денежных средств), злоупотребления положением или неправомерных решений. Омбудсмен выступает в роли «нарушителя спокойствия»: служба обнаруживает недостатки и не отступает, когда сталкивается с деятельностью, которую правительство предпочитает скрывать.

Надлежащее финансирование деятельности Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики является одной из гарантий обеспечения независимости формируемого государственного органа.

На сегодняшний день институт Омбудсмена (Акыйкатчы) КР – это новый конституционный институт, который стал результатом поиска новых институциональных форм с целью сделать механизм защиты прав человека более эффективным. Надлежащее состояние механизма защиты прав человека в Кыргызстане взаимосвязано с гармонизацией интересов личности, общества и государства.

 

Литература

 

1.                  «Усиление учреждения Омбудсмена в Казахстане» материалы Национальной конференции.

2.                  Доклад Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики «О состоянии прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республики в 2003г». С 19.

3.                  Ежегодник по правам человека в КР за 2008 г. с. 195.

4.                  Автореферат Вершинина с. 22.

5.                  Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГП) 1966 г. и факультативный протокол о праве на индивидуальные сообщения МПГПП-ФП1.

6.                  Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП) 1966 г.

7.                  Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (КЛРД), 1966 г.

8.                  Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (КЛДЖ) 1979 г. и Факультативный Протокол о праве на индивидуальные или групповые сообщения.

9.                  Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (КПП) 1984 г.

10.              Конвенция о правах ребенка (КПР) 1989 г.

11.              Факультативные протоколы к Конвенции о правах ребенка, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии а также касающийся участия детей в вооруженных конфликтах.

12.              Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (МКПТМ) 1990 г.

13.              Отчет Amnesty International 2007 г., http://thereport.amnesty.org/eng/Download-the-Report.

14.              Глобальный обзор Freedom House, http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=22&year=2007.

15.              Отчет Human Rights Watch http://hrw.org/wr2k8/pdfs/wr2k8_web.pdf.

16.              Отчеты International Crises Group, http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=4495&l=1.

17.              Международная Хельсинкская Федерация - годовой отчет 2007 г., http://www.ihf-hr.org/documents/doc_summary.php?sec_id=3&d_id=4387.

18.              Отчет Государственного Департамента США 2007 г., http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2007/100616.htm .

19.              Отчеты Международной Кризисной Группы, http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=4568; http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=5627 .

20.              «Законодательство о психическом здоровье в КР и его реализация», Центр защиты лиц с расстройством психического здоровья, 2003 г.

21.              Отчет специального докладчика по вопросам независимости судей и адвокатов, Леонардо Деспой, Миссия в Кыргызстан, E/CN.4/2006/52/Add.3, 30 декабря 2005 г.

22.              Заключительные замечания Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин 2008 года.

23.              Программа Технической Помощи ООН Институту Омбудсмена Кыргызской Республики.

 

Поступила в редакцию 18.03.2016 г.