Формирование федеративного государства как одного из основ конституционного строя

Баликоева Лариса Мурадиновна,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственного права,

Габибов Габи Эйнуллаевич,

магистрант.

Северо-осетинский государственный университет им. К. Л. Хетагурова.

В статье рассмотрено – формирование федеративного государства, его исторические аспекты. Совершенствование законодательной базы регулируемого вопроса и его влияние на формирование федеративного государства. Затронуты и проанализированы проблемы возникающие при формировании федеративного государства.

Ключевые слова: Федеративное государство, Конституция РФ, конституционный строй.

In the article – the formation of a federal state, its historical aspects. Improving the legal framework regulated the issue and its impact on the formation of a federal state. Touched upon and analyzed the problems arising from the formation of a federal state.

Keywords: federal state, the Constitution of the Russian Federation, the constitutional order.

Закрепленное в Конституции РСФСР 1978 года федеративное устройство было адаптировано к системе осуществления государственной власти под контролем правящей партии и мало было приспособлено к функционированию в условиях политической свободы, когда право приобретает свойства основного регулятора государственно-властных отношений. Конфликты и коллизии, связанные с особенностями отдельных территорий, специфическими интересами их населения, решались авторитарными политическими формами и методами. С утратой возможности их использования возник вопрос о реформировании федеративного устройства России, о создании устойчивых правовых основ для развития федеративных отношений.

 Поиск новой формы федеративного устройства проходил на фоне развития центробежных тенденций, особенно ярко выразившихся в «параде суверенитетов» республик, – процессе, эффективных средств противодействия которому в начале 900х годов прошлого века у федеральной власти не было. Первым шагом на пути сдерживания неуправляемого процесса присвоения полномочий республиками и отчасти другими субъектами стали подготовка и подписание Федеративного договора, впоследствии инкорпорированного в действовавшую Конституцию. Федеративный договор создал модель разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее будущими субъектами. В целом же этот конституционно-правовой акт носил компромиссный характер: с одной стороны, он стабилизировал федеративные отношения, разграничив полномочия органов государственной власти по вертикали, с другой стороны, он не приобрел универсальный характер (Республика Татарстан и Чеченская Республика не подписали данный договор), также в нем не была решена проблема неравного статуса республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Принятие Конституции Российской Федерации явилось существенным шагом в развитии федеративного устройства России. В конституционном праве появилось понятие «субъект Российской Федерации» и принцип равноправия субъектов был провозглашен в качестве основы конституционного строя Российской Федерации.

В то же время Конституция сохранила некоторую асимметричность в определении статуса субъектов Российской Федерации. Определенный потенциал партикуляризма в сфере федеративных отношений был задан конституционной нормой, устанавливающей возможность разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами на основе договоров. Однако наиболее сложной проблемой являлась реализация органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации установленных

Конституцией полномочий в соответствии с разграничением предметов ведения. В этом плане в течение достаточно длительного времени существовало обширное пространство для перетягивания каната в части реализации полномочий федеральными и региональными органами власти.

Первоначально федеральный законодатель предоставил субъектам максимально широкие возможности в рамках предметов ведения, закрепленных Конституцией, осуществлять собственное правовое регулирование. Это позволило активизировать законотворчество в республиках в составе Федерации и создать основы для укоренения нового института – «закон субъекта Российской Федерации» – в краях, областях, городах федерального значения, в автономной области, автономных округах,

то есть в тех субъектах Федерации, в которых ранее никогда не принимались собственные законы.

Фундаментальное значение для развития правового регулирования федеративных отношений в стране сыграло Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 11П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. В данном постановлении Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Таким образом, был расширен круг нормативных источников разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, поскольку в статье 11 (часть 3) Конституции к их числу были отнесены только Конституция, Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от

7 июня 2000 года № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был уточнен конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации. Положения об их суверенитете были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. Процесс исключения положений о суверенитете из текстов конституций субъектов Российской Федерации был длительным и политически крайне сложным. В ряде случаев он воспринимался как некое поражение, то есть происходил ценностный сдвиг – прекращение деградации государственного образования воспринималось как якобы не отвечающее интересам субъекта. Вместе с тем стоит отдать должное тем усилиям, которые сберегли единое государство, сохраняющее свое федеративное устройство в современном глобализирующемся мире и обеспечивающее защиту интересов народов России.

Воздействие федеральных органов государственной власти на порядок формирования и организации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации значительно усилилось в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вместе с тем это был общий, рамочный закон и у субъектов Федерации сохранялась возможность усмотрения при выборе конкретной модели формирования и организации законодательной и исполнительной власти. Модель реализации принципа разделения властей на региональном уровне значительно отличалась от той, которая была установлена для федеральных органов государственной власти. В частности, полномочия законодательной и исполнительной власти были более сбалансированы за счет таких полномочий законодательного органа, как утверждение схемы управления субъектом Российской Федерации, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта в формировании органов исполнительной власти в субъекте, и некоторых других. Также была предусмотрена возможность отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Оценивая в целом законодательство в сфере федеративных отношений и практику его реализации по состоянию на начало 2000-х годов, можно отметить, что к этому моменту потенциал децентрализации государственного устройства был исчерпан. Для дальнейшего развития государства в этом направлении требовались дополнительные меры экономического и политико-правового порядка, призванные обеспечить большую самостоятельность и ответственность субъектов Российской Федерации, а также гармонизировать взаимоотношения федеральных и региональных органов власти.

Новый этап в развитии федеративного государства связан с последовательно проводимыми с начала 2000-х годов законодательными мерами: системное детализированное разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации в форме федерального закона; отказ от прямых выборов глав субъектов Российской Федерации и их замена на процедуру наделения полномочиями главы субъекта Российской Федерации, решающая роль в которой принадлежит Президенту Российской Федерации; реструктуризация условий политической деятельности в субъектах Российской Федерации; укрупнение субъектов Российской Федерации за счет включения ряда автономных округов в состав соответствующих краев, областей. Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были определены новые принципы и подробные процедуры разграничения полномочий.

Определенность в вопросе о перечне полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, несомненно, является шагом вперед в развитии федеративных отношений. Однако эффективность проведенного разграничения полномочий в значительной мере зависит от того, насколько бюджетные ресурсы субъектов Федерации достаточны для выполнения соответствующих полномочий, поэтому в каждом случае их перераспределение должно сопровождаться корректировкой бюджетной политики Российской Федерации.

Проводимый Президентом Российской Федерации с начала 2000-х годов курс на обеспечение верховенства закона и обеспечение вертикали власти существенно повлиял на организацию власти в субъектах Российской Федерации, что нашло выражение в многочисленных изменениях Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральным законом от 29 июля 2000 года № 106-ФЗ была предусмотрена возможность роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Президентом Российской Федерации в случае издания ими актов, нарушающих федеральное законодательство.

В соответствии с Федеральным законом от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ прямые выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации были заменены процедурой наделения полномочиями высшего должностного лица законодательным органом субъекта Российской Федерации по предложению Президента Российской Федерации. При этом существенным образом изменились и условия прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта. Высшее должностное лицо могло быть отрешено от должности Президентом Российской Федерации, в том числе в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта, в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. И хотя высшее должностное лицо субъекта наделялось правом обжаловать в Верховный Суд Российской Федерации соответствующий указ Президента, с учетом весьма неопределенных оснований для принятия решения о прекращении полномочий такой механизм трудно охарактеризовать как реальное средство обеспечения самостоятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Рассматриваемый способ замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации хотя и косвенным образом, но весьма существенно повлиял и на уровень представительства интересов субъектов на федеральном уровне. С учетом того что в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта назначается высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) на срок его полномочий, получалось, что функции представления интересов субъекта Российской Федерации в Совете Федерации могли быть возложены на лицо, не получившее мандат доверия избирателей субъекта и часто не имеющее устойчивых связей с субъектом. Данное обстоятельство послужило причиной последующих многочисленных попыток реформирования порядка формирования Совета Федерации. Действующий порядок формирования Совета Федерации введен в действие Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ.

Территориальное устройство страны в первоначальный период после принятия Конституции Российской Федерации формировалось в достаточно консервативном режиме, хотя его трудно охарактеризовать как оптимальный. Основные проблемы состояли в том, что территория России была поделена на большое число субъектов – 89, экономический потенциал и численность населения которых существенно различались.

При этом затраты на управление некоторыми субъектами с невысокой численностью населения были высокими. Ситуация в плане стабильности территориального устройства страны начала меняться в связи с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», которым был создан механизм объединения субъектов Российской Федерации. Данный процесс, безусловно, направляемый федеральными органами государственной власти привел к определенной оптимизации территориального устройства: на основе референдумов, проведенных в 2003—2007 годах, произошло объединение шести автономных округов с соответствующими краями, областями, в состав которых они входили. Дальнейшее развитие объединительных процессов оказалось замороженным, что представляется обоснованным с учетом высоких издержек самого процесса укрупнения субъектов Российской Федерации и необходимости сохранения баланса централизации и децентрализации в решении вопросов региональной политики.

Обобщая сказанное, можно сделать следующие выводы.

1. Формирование федеративного государства, если понимать эту задачу как принцип, как идеал, обозначенный Конституцией, не завершено.

Общая матрица унитаризма, основанного на автономии, и преимущественно централистских методов управления, доставшаяся в наследство от РСФСР, пережила рамки советского периода. Первоначальные меры по ускоренной федерализации страны, предпринимавшиеся в 1990-е годы, не создали стабильной основы для устойчивого функционирования государственной власти. Имевший место в начале 2000-х годов поворот в сторону централизации государственной власти привел к понижению ответственности субъектов Российской Федерации за собственное развитие, а также к сокращению для них возможностей влиять на дела Федерации, отложил решение задачи укрепления федеративных начал в организации государства.

2. У органов власти субъектов Российской Федерации должны быть не только внешние атрибуты самостоятельности в решении вопросов, отнесенных к их ведению, но и реальная возможность комплексного решения задач по их социально-экономическому развитию в интересах населения. Облегченные, административные по своей сути методы регулирования разграничения полномочий, когда эти полномочия дробятся, вычленяются и передаются органам государственной власти субъектов Российской

Федерации исключительно по инициативе федеральных органов власти, должны вытесняться конституционно-правовыми методами, предполагающими согласование интересов Федерации и ее субъектов. Для поступательного развития федеративных отношений требуется обеспечить устойчивость федерального законодательства в рассматриваемой сфере, одновременно создав гарантии стабильности легитимной системы организации власти в субъектах Российской Федерации и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Должна быть полностью исключена возможность дробления территории государства и обеспечено стабильное развитие государственных институтов.

Литература

1.                  «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).

2.                  Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

3.                  Федеральный закон от 05.08.2000 N 113-ФЗ (ред. от 17.10.2011) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

4.                  Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Поступила в редакцию 04.04.2016 г.