Конституционные основы местного самоуправления
Бикташев Айнур Альфритович,
магистрант кафедры бухгалтерского учета Национального исследовательского университета Высшая школа экономики, г. Москва.
Constitutional bases of local government
Biktashev Ainur Alfritovich,
Master`s degree student, Higher School of Economics.
Конституция Российской Федерации 1998 года создала правовую основу для развития местного самоуправления. В статье проведен анализ конституционных норм, закрепивших статус муниципальной власти, их влияние на дальнейшее законодательство и практику местного самоуправления.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, местное самоуправление, федеральный закон, граждане, органы местного самоуправления.
The 1998 Constitution of the Russian Federation created a legal framework for the development of local self-government. The article analyzes the constitutional norms that have consolidated the status of municipal government, their influence on further legislation and practice of local self-government.
Keywords: The Constitution of the Russian Federation, local government, federal law, citizens, local governments.
Конституция Российской Федерации содержит ряд положений, касающихся организации и осуществления местного самоуправления в РФ. В частности: право народа осуществлять власть через органы местного самоуправления (ст. 3); местное самоуправление признается и гарантируется в РФ, оно самостоятельно в пределах своих полномочий и не входит в структуру органов государственной власти (ст. 12); гарантируется право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в референдуме (ст. 32).
Непосредственно местному самоуправлению посвящена глава 8 Конституции РФ. Закрепление местного самоуправления в одной из последних глав Конституции вряд ли может быть обосновано с точки зрения конституционно-правового значения этого института. Ведь местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится в том числе к институтам гражданского общества, а не «вытекает» из государственных форм властвования . С учетом внутренней логики конституционного регулирования местное самоуправление вполне могло бы претендовать на положение, по крайней мере предшествующее институтам организации государственной власти (гл. 4-7 Конституции). Вместе с тем «нелогичное» расположение института местного самоуправления в структуре Конституции объяснимо, во-первых, тем, что его вынесение за пределы институтов государственной власти подчеркивает стремление и в этих, формальных, моментах следовать конституционному постулату, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Во-вторых, гл. 8 можно воспринимать как своего рода нормативно-правовой итог реализации всех других конституционных положений о местном самоуправлении, которые содержатся в предшествующих главах Конституции.
Данная глава включает в себя 4 статьи. Рассмотрим их трактование.
Статья 130 содержит концептуально-дефинитивные нормы, определяющие, во-первых, субъекты местного самоуправления, во-вторых, сферу его реализации, в-третьих, способы решения населением вопросов местного значения, в-четвертых, формы осуществления местного самоуправления.
Определяя субъектный состав местного самоуправления, ч. 1 комментируемой статьи использует понятие «население», а ч. 2 - «граждане». В этом получает конституционное признание двухуровневая система первичных субъектов местного самоуправления, воплощающая коллективные (публичные) и субъективно-личностные начала. Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 через понятие «вопросы местного значения» [5]. Его нормативное конституционное содержание раскрывается в ряде других статей Конституции. Ст. 130 указывает также на способы решения населением вопросов местного значения, имея в виду, что местное самоуправление обеспечивает их самостоятельное решение. Это предполагает, как общее правило, недопустимость решения вопросов местного значения и, соответственно, осуществления местного самоуправления органами государственной.
Конституция не устанавливает жесткие рамки территориальных пределов осуществления местного самоуправления. Часть 1 ст. 131 говорит лишь о том, что, во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России. В этом плане население любого поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на местное самоуправление; отказ от осуществления местного самоуправления на определенной территории недопустим и в том случае, если само население в добровольном порядке изъявило желание, чтобы вопросы местного значения разрешались органами государственной власти, а не органами местного самоуправления. За основу территориальных пределов Конституция берет не формальные, административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде прежде всего городских и сельских поселений.
Принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления закрепляется в этой же статье. Важным является уяснение понятия «структура органов местного самоуправления», а также определение степени самостоятельности населения в ее определении. В данной норме понятие «структура органов местного самоуправления» употребляется в широком смысле: оно включает как внутреннее устройство соответствующих органов, их наименование, так и определение видов, конкретного перечня выборных и других органов местного самоуправления, а также характера взаимоотношений между ними, в особенности - между представительными и исполнительно-распорядительными органами, распределение компетенции между ними [1].
В ч. 2 ст. 131 закрепляется принцип изменения границ территорий муниципальных образований исключительно с учетом мнения населения соответствующих территорий. В этом положении, с одной стороны, в определенной мере получили отражение территориально-самоуправленческие начала, связанные с признанием прав населения на выражение своего мнения по поводу возможных изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. С другой стороны, из данной формулы следует, что решение этого вопроса осуществляется не самостоятельно местным населением, а органами государственной власти с учетом его мнения.
Часть 1 статьи гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в процессе осуществления их полномочий и определяет наиболее важные предметы ведения этих органов, которые совпадают по своему нормативному содержанию с вопросами местного значения.
На первом месте в этом ряду значится управление муниципальной собственностью, что является конституционным признанием не только самих по себе полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, но и фундаментальной, системообразующей роли муниципальной собственности для становления и реального осуществления местного самоуправления [4].
Важным элементом экономической основы местного самоуправления и обязательным условием самого существования муниципального образования является местный бюджет. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет [2].
Следует признать, что конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, до сих пор остается не вполне реализованным на уровне отраслевого и специального законодательства. Однако его нормативное значение безусловно, хотя нельзя не учитывать, что полнота прав и, соответственно, степень самостоятельности органов муниципальной власти в сфере охраны общественного порядка отлична от уровня их самостоятельности при решении иных вопросов местного значения. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет в качестве одной из форм взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Толкуя данную конституционную норму следует сделать вывод, что характер «отдельных государственных полномочий», которыми могут наделяться органы местного самоуправления, не может вступать в противоречие с природой и основными функциями местного самоуправления. Данные полномочия должны быть связаны с решением вопросов местного значения, их наличие у муниципальных органов должно способствовать (а не создавать дополнительные трудности) успешному осуществлению основных функций местного самоуправления. Тем самым предполагается (и это принципиально), что хронологически вначале складываются реально действующие структуры местного самоуправления, а затем уже его органы наделяются отдельными государственными полномочиями [3].
Данная статья, находясь в нормативном единстве со ст. 12, в которой закрепляется требование гарантирования местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, как бы конкретизирует, развивает ее требования, устанавливая в том числе конкретные виды конституционного гарантирования местного самоуправления. При этом речь идет об императивном предписании, адресованном Российской Федерации - демократическому правовому государству (ст. 1), всей своей деятельностью обеспечивать (гарантировать) местное самоуправление. В этом смысле конституционное понятие «гарантирование местного самоуправления» отражает процесс государственно-властной деятельности, связанной с функционированием сложной системы государственно-правовых средств и институтов, призванных сформировать реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление. Одновременно это также механизм взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением, который включает в том числе начала ограничения (включая самоограничение) государственной власти на местном (муниципальном) уровне ее реализации.
Литература
1. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 3. - С. 2-12.
2. Айбазов Р.У. Конституция и управление федеративным строительством России в условиях глобализации. - М., 2015.
3. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Проспект, 2013.
4. Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1970.
5. Хабибуллин А.Р. Самостоятельность и взаимодействие - общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации // Юрист. - 2017. - № 9. - С. 57-60.
Поступила в редакцию 22.10.2018 г.